Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Henryka Lewandowska – Kuraszkiewicz Sędzia WSA Urszula Wilk Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi S. S.A. z siedzibą w [...] na bezczynność Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w przedmiocie wydania pozwolenia radiowego na używanie urządzenia pracującego w stacji bazowej w systemie ETSI/HSPA+ 1. zobowiązuje Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej do rozstrzygnięcia sprawy z wniosku S. S.A. w przedmiocie wydania pozwolenia radiowego na używanie urządzenia pracującego w stacji bazowej w systemie ETSI/HSPA+ w paśmie 850 MHz w J. przy ul. H. – w terminie jednego miesiąca od dnia zwrotu organowi akt administracyjnych sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w prowadzeniu postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej na rzecz skarżącej S. S.A. z siedzibą w [...] kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

S. S.A. z siedzibą w [...] (dalej zwana też "Skarżącą" wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej też jako "Prezes UKE") w sprawie postępowania wszczętego jej wnioskiem z dnia [...] czerwca 2010 r. o sygn. [...], w sprawie wydania pozwolenia radiowego na używanie urządzenia pracującego w stacji bazowej w systemie ETSI/HSPA+ w paśmie 850 MHz w [...] przy ul. [...]. Zarzuciła Prezesowi UKE rażące naruszenie art. 7, 8, 10, 12, 36 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), zwanej dalej "k.p.a.".

Skarżąca wniosła o:

1. stwierdzenie, stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., że bezczynność Prezesa UKE stanowi rażące naruszenie prawa lub ewentualnie, w razie wykazania przez Prezesa UKE, że podejmował jakiekolwiek czynności w sprawie, stwierdzenie przewlekłego prowadzenia postępowania przez Prezesa UKE oraz zobowiązanie Prezesa UKE do załatwienia niniejszej sprawy w terminie 7 dni od dnia doręczenia organowi prawomocnego odpisu wyroku w przedmiotowym postępowaniu;

2. stwierdzenie, stosownie do przepisu art. 149 § 1 p.p.s.a., że bezczynność Prezesa UKE stanowi rażące naruszenie prawa lub ewentualnie, w razie wykazania przez Prezesa UKE, że podejmował jakiekolwiek czynności w sprawie, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa UKE stanowi rażące naruszenie prawa;

3. zasądzenie na rzecz Skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Prezes UKE wniósł o jej oddalenie. Przyznał, że w dniu [...] czerwca 2010 r. Skarżąca złożyła wniosek o wydanie 8 (ośmiu) pozwoleń radiowych na używanie urządzeń nadawczo-odbiorczych pracujących w stacjach bazowych szerokopasmowego cyfrowego systemu radiokomunikacyjnego standardu telekomunikacyjnego ETSI/HSPA+, w paśmie 850 MHz. W załączniku wskazane zostały lokalizacje stacji, w tym [...], ul. [...].

Powołał się na przesłane Skarżącej zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia [...] sierpnia 2010 r., w którym, powołując się na dotychczas obowiązujące decyzje Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty i decyzje Prezesa UKE w zakresie 869,4 - 874,44 MHz dotyczące przydzielonych częstotliwości do nadawania przez stacje bazowe oraz 824,4 – 829,44 MHz przez stacje abonenckie, że mogą być wykorzystywane dla potrzeb radiowego dostępu abonenckiego w publicznych sieciach telekomunikacyjnych. Poinformował, że nie ma możliwości wydania pozwoleń radiowych umożliwiających komercyjne świadczenie usług telekomunikacyjnych zgodnie z wnioskiem w systemie HSPA+ tj. w technologii innej niż CDMA. Rozwiązanie HSPA+ jest wdrażane w sieciach telefonii ruchomej pracujących zgodnie ze standardem telekomunikacyjnym UMTS na bazie istniejącego interfejsu WCDMA w specyfikacji 3GPP.

W piśmie tym wyjaśnił, że wydanie pozwoleń radiowych na używanie urządzeń w stacjach bazowych pracujących w systemie ETSI/HSPA w paśmie 850 MHz w częstotliwościach z zakresów 824,60 - 829,60 MHz i 870,00 – 874,20 MHz, prowadziłoby do powstania zaburzeń pomiędzy stacjami bazowymi sieci S. ze stacjami GSM-R. Jednocześnie zawarł stanowisko o braku możliwości wydania przedmiotowych pozwoleń radiowych, co znajduje oparcie w dwóch opracowaniach I. Sp. z o.o. z kwietnia i listopada 2010 r.

Prezes UKE wyjaśnił, że pismem z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] odpowiedział na wezwanie Spółki do usunięcia naruszenia prawa, oraz poinformował Spółkę, że sprawa zostanie rozstrzygnięta w terminie do [...] grudnia 2012 r. Z kolei pismem z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...], zawiadomił Skarżącą, że z uwagi na potrzebę dokonania dodatkowych analiz prawnych sprawa zostanie rozstrzygnięta w terminie do [...] stycznia 2013 r.

Na rozprawie przed Sądem Skarżąca poinformowała, że organ dotychczas nie wydał decyzji w sprawie. Przedstawiła graficzny przebieg postępowania na okoliczność bezczynności organu: całkowitej przez ponad 27 miesięcy oraz czynności pozornych od [...] grudnia 2012 r., jakie miały miejsce po wniesieniu skargi. Podkreśliła, że organ nie wydaje decyzji w sprawie mimo, że już w piśmie z [...] sierpnia 2010 r. wskazywał, że strona nie otrzyma pozwoleń. Podniósł, że S. S.A. posiada niezbędne uzgodnienia międzynarodowe.

Pełnomocnik organu na rozprawie wskazał, że można mu jedynie zarzucić przewlekłość postępowania, bowiem od czasu odpowiedzi na skargę organ podejmował czynności. Złożył na tę okoliczność kopie 2 zawiadomień o przedłużeniu terminu rozpoznania sprawy: z dni [...] lutego 2013 r. i [...] marca 2013 r., notatką służbową z [...] kwietnia 2013 r. z potwierdzeniem poinformowania o nich strony. Złożył także dokumenty otrzymane tuż przed rozprawą (także bez kopii dla Skarżącej): kopię wezwania do uzupełnienia braków formalnych wniosku strony oznaczone datą [...] kwietnia 2013 r. oraz kopie dokumentów koordynacyjnych – wniosków o uzgodnienie międzynarodowe, które zostały wysłane faksem w przeddzień rozprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał w niniejszej sprawie, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Kontrola ta, w myśl art. 3 § 1 p.p.s.a. obejmuje działalność administracji publicznej i sądy stosują środki określone w ustawie. Przepis art. 3 § 2 p.p.s.a. - w brzmieniu nadanym przez ustawę z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 10 stycznia 2011 r. Nr 6, poz. 18; dalej: "ustawa zmieniająca"), który obowiązuje od dnia od 11 kwietnia 2011 r. stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1. decyzje administracyjne;

2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;

4. inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;

4a pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach;

5. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

6. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7. akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;

8. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a.

Można dodać, że ustawą zmieniającą zmienione zostały nie tylko art. 3 § 2 pkt 8 - dotyczący orzekania w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a, ale i art. 32, art. 51, art. 54, art. 57, art. 87 § 3, art. 149, art. 153, art. 154 § 1, art. 200, art. 239 p.p.s.a. Zostały bowiem znowelizowane przepisy dotyczące skarg na nieprawidłowe działania organów administracji publicznej.

Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg nie tylko na bezczynność ale także na przewlekłe prowadzenie postępowania. Skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a. Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi i orzeka w granicach danej sprawy.

Ustawa zmieniająca oraz ustawa z 25 marca 2011 r. nie zawierały przepisów przejściowych, czyli obowiązują ich uregulowania od daty wejścia tych aktów w życie. Ustawa z 20.01.2011 r. natomiast w art. 16 wprowadziła wyraźną zasadę, że jej przepisy stosuje się do działań i zaniechań funkcjonariuszy publicznych, które nastąpiły od dnia wejścia w życie tej ustawy.

W tej sytuacji, skoro zarzut podstawowy skarżącej – bezczynności organu (i ewentualny – przewlekłego prowadzenia postępowania) z rażącym naruszeniem prawa obejmuje zarówno okres sprzed wejścia wspomnianych trzech ustaw nowelizujących ustawy: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i Kodeks postępowania administracyjnego w życie, jak i okres, kiedy już te akty obowiązywały, bo wyrok wydano w dniu 18 kwietnia 2013 r., to należało dokonać oceny zarzutów skarżącej z uwzględnieniem przepisów ustawy: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i Kodeks postępowania administracyjnego w nowym brzmieniu.

Przede wszystkim należało rozważyć czy skarga była dopuszczalna.

W myśl art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia, zgodnie z art. 52 § 2 p.p.s.a. należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W przypadku innych aktów, według art. 52 § 4 p.p.s.a., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, należy również przed wniesieniem skargi do sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa.

Z powołanym przepisem koresponduje znowelizowany art. 37 § 1 k.p.a. - co umknęło uwadze Prezesowi UKE. Stanowi on, że na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania, stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Organ wymieniony w § 1, uznając zażalenie za uzasadnione, wyznacza dodatkowy termin załatwienia sprawy oraz zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających naruszaniu terminów załatwiania spraw w przyszłości. Organ stwierdza jednocześnie, czy niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 2 art. 37 k.p.a.).

Prezes UKE jako organ regulacyjny w dziedzinie rynku usług telekomunikacyjnych i pocztowych jest centralnym organem administracji rządowej, co wynika wprost z art. 190 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 z późn. zm.), dalej: "p.t.". Znajduje się więc w kręgu wskazanych w art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. organów administracji publicznej - z zastrzeżeniem wynikającym z pkt 4 tego artykułu stanowiącego, że ilekroć jest mowa w przepisach k.p.a. o ministrach rozumie się przez to również m.in. kierowników centralnych urzędów administracji rządowej. Przepis art. 17 k.p.a. nie ustanawia nad ministrami, a więc również kierownikami centralnych urzędów administracji rządowej organu wyższego stopnia.

Przepis art. 37 § 1 k.p.a. - w wersji obowiązującej w/w dacie - usuwa wprost zastrzeżenia organu dotyczące wadliwego trybu podniesione zarówno w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jak i w odpowiedzi na skargę.

Oznacza to, że przed wniesieniem do WSA skargi na bezczynność należało wezwać Prezesa UKE do usunięcia naruszenia prawa.

Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa strona skierowała do organu w dniu [...] listopada 2012 r.

W ocenie Sądu, Spółka nie musiała oczekiwać na odpowiedź organu, a Prezes UKE nie miał obowiązku zajęcia stanowiska w związku z pismem z [...] listopada 2012 r., co też uczynił. Przepis art. 37 § 2 k.p.a. dotyczy obowiązku organu, do którego wniesiono zażalenie w trybie art. 37 § 1 k.p.a.

Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie jest instytucją postępowania administracyjnego (nie jest środkiem zaskarżenia), lecz formalnym wymogiem wniesienia skargi. Nie stanowi zatem realizacji zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jego istotą i celem jest stworzenie dodatkowych możliwości autorewizji własnego działania organu administracji publicznej, który podjął akt lub dokonał kwestionowanej czynności i to tylko i wyłącznie w związku z zagrożeniem wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Organ wezwany do usunięcia naruszenia prawa może albo odpowiedzieć na to wezwanie (pozytywnie bądź negatywnie dla strony) albo zachować milczenie. Milczenie organu nie stanowi dla strony przeszkody do wniesienia skargi (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 806/10, Lex 737511).

Mając powyższe na uwadze należało przyjąć, że skarga została z zachowaniem warunków formalnych czyli była dopuszczalna.

Przechodząc do merytorycznej oceny skargi, w przedmiotowym wniosku skarżąca S. S.A. domagała się od Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej wydania 8 (ośmiu) pozwoleń radiowych na używanie urządzeń pracujących w stacjach bazowych w systemie ETSI/HSPA+ w paśmie 850 MHz zgodnie z danymi poszczególnych lokalizacji stacji bazowych oraz z załączonym do pisma przewodniego wykazie - w tym, w lokalizacji [...] ul. [...], będącej przedmiotem niniejszego postępowania.

Złożony wniosek dotyczył wydania pozwoleń radiowych, zatem podstawą żądania skarżącej był art. 143 Prawa telekomunikacyjnego (dalej jako "Pt"). W dacie złożenia wniosku miał brzmienie:

"Art. 143. 1. Z zastrzeżeniem art. 144, używanie urządzenia radiowego wymaga posiadania pozwolenia radiowego, zwanego dalej "pozwoleniem".

2. Pozwolenie wydaje Prezes UKE w drodze decyzji.

3. Postępowanie w sprawie wydania pozwolenia wszczyna się na pisemny wniosek zainteresowanego podmiotu.

4. Podmiot posiadający rezerwację częstotliwości może żądać wydania pozwolenia radiowego wykorzystującego zasób częstotliwości objęty rezerwacją częstotliwości w okresie jej obowiązywania.

5. Minister właściwy do spraw łączności może określić, w drodze rozporządzenia, wzór i tryb składania wniosku o wydanie pozwolenia oraz rodzaje dołączanych dokumentów niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy, uwzględniając specyfikę służb radiokomunikacyjnych, sieci telekomunikacyjnych lub usług telekomunikacyjnych, w których będą wykorzystywane urządzenia radiowe.

6. W przypadku częstotliwości radiowych, których przeznaczenie określono w Krajowej Tablicy Przeznaczeń Częstotliwości lub ustalono w planie zagospodarowania częstotliwości, decyzja powinna być podjęta w terminie 6 tygodni od dnia złożenia wniosku.

7. Przepisu ust. 6 nie stosuje się w przypadkach wymagających uzgodnień międzynarodowych lub wynikających z umów międzynarodowych wiążących Rzeczpospolitą Polską dotyczących użytkowania częstotliwości radiowych lub pozycji orbitalnych.".

Nie zostało wydane rozporządzenie w oparciu o art. 143 ust. 5 p.t.

Należy zauważyć, że według art. 206 ust. 1 p.t. postępowanie przed Prezesem UKE toczy się na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego ze zmianami wynikającymi z niniejszej ustawy oraz ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Zatem w kwestiach nieuregulowanych w Prawie telekomunikacyjnym dotyczących postępowania przed organem należy stosować wprost przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

Przepis art. 143 ust. 6 p.t. przewiduje szczególny termin dla wydania decyzji w przedmiocie pozwolenia radiowego w przypadku, gdy wniosek dotyczy korzystania z częstotliwości określonych w Krajowej Tablicy Przeznaczeń Częstotliwości, o której mowa w art. 111 ust. 3 p.t. bądź w planie zagospodarowania częstotliwości, którego regulację zawiera art. 112 p.t. W takim przypadku decyzja powinna być wydana przez Prezesa UKE w terminie 6 tygodni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkiem zamieszczonym w ust. 7. W tym ostatnim przypadku nie został określony termin do wydania decyzji w przedmiocie pozwolenia radiowego. Termin z ust. 6 obliczać należy według przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (zgodnie z regułą z art. 206 ust. 1 p.t.) i ma charakter instrukcyjny. Niezachowanie tego terminu nie wywołuje ujemnych skutków w razie wydania decyzji po jego upływie (vide: K. Kawałek, Komentarz do art. 143 Prawa telekomunikacyjnego, Lex). W przypadku zaś wystąpienia sytuacji z art. 143 ust. 7 p.t. należy stosować przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego regulujące terminy załatwiania spraw, w tym art. 35 k.p.a. Przepis ten po zmianie ustawą zmieniającą ma brzmienie:

"Art. 35 § 1. Organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki.

§ 2. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ.

§ 3. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania.

§ 4. Przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3.

§ 5. Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu.".

Zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. w przypadku przekroczenia terminu do wydania decyzji, czy tego – wynikającego z art. 143 ust. 6 p.t., czy też – zakreślonego przez art. 35 k.p.a., na organie, tj. Prezesie UKE, spoczywa obowiązek zawiadomienia podmiotu składającego wniosek o przyczynach zwłoki ze wskazaniem nowego terminu załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu, w myśl art. 36 § 2 k.p.a.

W niniejszej sprawie pismo z dnia [...] czerwca 2010 r. stanowiące wniosek Spółki o wydanie przedmiotowego pozwolenia radiowego wpłynęło do Prezesa UKE w dniu [...] czerwca 2010 r. Zatem w tym dniu zostało wszczęte postępowanie administracyjne, zgodnie z zasadą wynikającą z art. 61 § 3 k.p.a. Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest bowiem dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej.

Nie można zatem przyjmować, że datą wszczęcia postępowania był [...] sierpnia 2010 r., kiedy sporządzono zawiadomienie o wszczęciu postępowania i doręczono je Spółce. To pismo organu stanowiło realizację obowiązku wynikającą z art. 61 § 4 k.p.a., że o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie.

Wobec tego to od dnia [...] czerwca 2010 r. biegły dla organu terminy do załatwienia sprawy. Pismo z dnia [...] sierpnia 2010 r. zostało doręczone skarżącej już po upływie terminu z art. 143 ust. 6 p.t. i pod koniec terminu przewidzianego przez art. 35 § 3 k.p.a.

W zawiadomieniu z dnia [...] sierpnia 2010 r. Prezes UKE zasygnalizował prawdopodobną treść rozstrzygnięcia wniosku, ale jednocześnie zwrócił się do Skarżącej, aby zajęła stanowisko w terminie 7 dni, wskazując, że brak stanowiska strony po upływie zakreślonego terminu nie będzie przeszkodą do wydania decyzji.

Bezspornym jest, że Spółka nie odpowiedziała na powyższe zawiadomienie organu. Stąd, mając na uwadze treść stanowiska organu, określoną w piśmie z [...] sierpnia 2010 r. - w ocenie Sądu - nie jest zrozumiałe, dlaczego organ nie wydał decyzji, o której uprzedził stronę w tym piśmie.

Należy przyznać rację Skarżącej, że od daty w/w pisma z [...] sierpnia 2010 r. w aktach postępowania administracyjnego brak jest - przez okres ponad 27 miesięcy - jakichkolwiek działań wskazujących na zamiar wydania przez Prezesa UKE decyzji w sprawie.

Stwierdzić także należy, że Prezes UKE do chwili wniesienia przez S. S.A. skargi na bezczynność do WSA – czyli do dnia [...] grudnia 2012 r. nie podjął jakichkolwiek czynności w niniejszej sprawie. Nie informował również o przyczynach przedłużania postępowania, czego wymaga art. 36 k.p.a. Dopiero w dniu [...] grudnia 2012 r. powiadomił skarżącą, że wyznacza termin załatwienia sprawy do dnia [...] grudnia 2012 r. Odniósł się również do stanowiska strony i uznał, że art. 37 k.p.a. nie ma w tej sprawie zastosowania (z czym, jak wyżej wskazano, zgodzić się nie można). Dalsze działania przed przysłaniem akt ze skargą do tutejszego Sądu: to zawiadomienie z dnia [...] stycznia 2013 r., że z uwagi na "konieczność wykonania dodatkowych analiz prawnych" wniosek zostanie rozpatrzony do [...] stycznia 2013 r. orazaz wykazane w toku rozprawy, złożone dwa kolejne zawiadomienia z [...] lutego 2013 r. i [...] marca 2013 r. przedłużały rozpatrzenie wniosku do [...] kwietnia 2013 r. "ze względu na skomplikowany charakter sprawy".

Nie ma znaczenia dla wykazania merytorycznych działań organu złożona na rozprawie notatka służbowa z [...] kwietnia 2013 r. dotycząca przeglądania akt sprawy przez przedstawiciela skarżącej.

Natomiast złożone pozostałe dokumenty, o których istnieniu skarżąca dowiedziała się na rozprawie – oznaczające działania podjęte [...] kwietnia 2013 r., tj. w przeddzień rozprawy przed Sądem – w całokształcie wyżej wskazanych działań organu – należy ocenić jako działania pozorowane.

Upadła bowiem dotychczasowa argumentacja organu, uniemożliwiająca rozpoznanie wniosku w terminie - wskazująca na "skomplikowany charakter sprawy", a działania te w żaden sposób nie mogły być zweryfikowane przez skarżącą, bowiem dowiedziała się o nich dopiero na rozprawie.

Po pierwsze: wezwanie Strony pismem z [...] kwietnia 2013 r. do uzupełnienia braków formalnych wniosku - pod rygorem pozostawienia wniosku z dnia [...] czerwca 2010 r. bez rozpoznania - oznacza, że organ przez blisko 3 lata de facto nie zapoznał się z wnioskiem mimo, że był gotowy do wydania decyzji odmownej w dniu [...] sierpnia 2010 r. - co wynika z pisma wszczynającego postępowanie.

Po drugie, złożone dokumenty na okoliczność podjęcia przez organ w przeddzień rozprawy działań zmierzających do przeprowadzenia uzgodnień międzynarodowych w sytuacji, gdy Skarżąca oświadczyła, że częstotliwość jej przyznana jest już uzgodniona międzynarodowo - także nie stanowią o przerwaniu stanu bezczynności organu.

Tym bardziej podjęte w przeddzień rozprawy, w dniu [...] kwietnia 2013 r. wezwanie Skarżącej do uzupełnienia wniosku w trybie art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 148 ust. 1 pkt 4 p.t. ze wskazaniem, że nieusunięcie przez Spółkę braków formalnych spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania oznacza, organ przez blisko 3 lata tak naprawdę nie zapoznał się z wnioskiem, mimo że deklarował gotowość do wydania decyzji odmownej w dniu [...] sierpnia 2010 r. – co wynikało z zawiadomienia opatrzonego tą datą.

Innymi słowy, po okresie 27 miesięcy braku działania organu, mimo zapowiedzi wydania decyzji odmownej, a następnie po wezwaniu Prezesa UKE do usunięcia naruszenia prawa - dokonywane przez niego "czynności" są niespójne i nieczytelne i zmierzają do pozorowania działania organu. Nie przerywają zatem stanu bezczynności organu, która ma charakter rażący.

Mimo upływu prawie 32 miesięcy od daty wpływu wniosku, organ do tej pory nie załatwił sprawy. Trudno w omawianej sytuacji uznać jako usprawiedliwione informacje organu o przedłużeniu terminu do wydania decyzji.

Wystąpiły więc przesłanki warunkujące powstanie stanu bezczynności w postępowaniu administracyjnym: niezałatwienie sprawy i upływ terminu do jej załatwienia.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że w niniejszej sprawie Prezes UKE naruszył w szczególności art. 12 k.p.a. mówiący o zasadzie szybkości postępowania, a także art. 35 §1-4 w zw. z art. 143 ust. 6 Pt. i 36 k.p.a. Oznacza to, że Prezes UKE pozostawał w bezczynności albowiem nie podjął żadnych konkretnych działań w niniejszej sprawie, a także skutecznych prób zakończenia postępowania i zignorował wszelkie terminy załatwienia sprawy.

Opisaną bezczynność należało uznać jako mającą miejsce z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 6 pkt 6 ustawy z 20.01.2011 r. Przez stwierdzenie rażącego naruszenia prawa należy rozumieć stwierdzenie rażącego naruszenia prawa na podstawie art. 37 § 2 k.p.a., choćby z tego powodu, że wynosi 32 miesiące.

Należy podkreślić, że po złożeniu podania na organ przechodzi obowiązek dążenia do załatwienia sprawy według zasad przewidzianych przez Kodeks postępowania administracyjnego. W myśl art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zasada ta jest współzależna z zasadą prawdy obiektywnej sformułowaną w art. 7 k.p.a., stanowiącą, iż w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Oznacza to obowiązek podjęcia nie jakichkolwiek działań, lecz działań celowych, zmierzających do rozpatrzenia wniosku strony. Ponadto organ ma dążyć do rozpatrzenia wniosku, uwzględniając terminy załatwienia sprawy, określone w art. 35 – 37 k.p.a. Nawet w przypadku sprawy szczególnie skomplikowanej organ ma dążyć do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, z mocy art. 35 § 1 k.p.a.

W niniejszej sprawie trudno mówić o staranności organu, skoro przez okres od sierpnia 2010 r. do grudnia 2012 r. nie podjął jakichkolwiek czynności, choć uznał sprawę za skomplikowaną (co sugerowałoby, że przystąpił do merytorycznego załatwienia sprawy), następnie do połowy kwietnia 2013 r. w zasadzie ograniczał się do informowania skarżącej o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy, by następnie w dniu [...] kwietnia 2013 r. wrócić do etapu wstępnego badania wniosku Spółki pod kątem braków formalnych, a równocześnie podjęcia działań mających na celu merytoryczne załatwienie sprawy poprzez przesłanie dokumentów koordynacyjnych do sąsiednich państw. Należy podkreślić, że Skarżąca na rozprawie przed tutejszym Sądem zakwestionowała zasadność tej czynności twierdząc, że częstotliwość jej przyznana jest uzgodniona międzynarodowo.

Z powyższego wynika jednoznacznie, że przez okres blisko 32 miesięcy organ nie podjął żadnych działań w sprawie zmierzających do wydania decyzji. Przez tak długi okres nie realizował zasady ogólnej postępowania administracyjnego i Prawa telekomunikacyjnego, tj. szybkiego i racjonalnego postępowania, zagwarantowanej przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy. Skoro sprawa byłaby, jak początkowo twierdził organ, skomplikowana to - działając posiłkowo według art. 36 k.p.a. wystosowałby do strony pisma zawiadamiające o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy informując jednocześnie o przyczynach zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Działania takie organ wprawdzie czynił po złożeniu skargi na bezczynność, ale – jak wskazano powyżej - należało je ocenić jako pozorowane. Stanowi o tym okoliczność, że w przeddzień rozprawy przed Sądem - w dniu [...] kwietnia 2013 r. - po blisko 3 latach podjął czynności ze sobą sprzeczne, mające jedynie dowodzić, że nie doszło do bezczynności lub przewlekłości postępowania.

Uznać należy także, że okoliczności sprawy nie dają podstawy do uznania, określonego w art. 35 § 3 k.p.a. szczególnie skomplikowanego charakteru sprawy administracyjnej.

Prezes UKE, jako organ wyspecjalizowany przedstawił już bowiem w piśmie z [...] sierpnia 2010 r. sposób zakończenia sprawy. Oznacza to, że od daty złożenia wniosku [...] czerwca 2010 r. - strona posiada stanowisko merytoryczne organu w piśmie wszczynającym postępowanie z [...] sierpnia 2010 r., a zapowiadające wydanie decyzji odmownej w terminie 7 dni od daty doręczenia tego pisma. Doręczenie, co wynika z akt administracyjnych, nastąpiło tego samego dnia.

Z zasad ogólnych k.p.a. wynika, kiedy sprawa ma szczególnie skomplikowany charakter: np. ze względu na złożony stan faktyczny sprawy, wymagający przeprowadzenia starannego i wnikliwego postępowania wyjaśniającego, jak i ze względu na niejasny stan prawny, wymagający starannej wykładni przepisów prawa lub też z uwagi na precedensowy charakter rozstrzygnięcia.

W niniejszej sprawie sytuacja taka nie ma miejsca zarówno z uwagi na zapowiedź wydania decyzji (sierpień 2010 r.), jak i okoliczność, że podnoszony obecnie w pismach do Skarżącej stan "skomplikowanego charakteru sprawy" został ostatecznie skwitowany przed Sądem - dowodem wezwania z dnia [...] kwietnia 2013 r. skierowanego do strony w trybie art. 64 § 2 k.p.a. do uzupełnienia braków formalnych wniosku - po upływie 32 miesięcy od daty jego złożenia. Oznacza to, że uprzednie pisma organu - kierowane do strony już po wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, a kwalifikujące sprawę do "skomplikowanej", stanowiły działania nieprzemyślane i pozorujące zamiar zakończenia postępowania.

Innymi słowy, organ pozostaje w bezczynności skoro w zapowiadanym okresie – czyli w sierpniu 2010 r. i przez następne miesiące nie wydał decyzji i de facto nie podjął żadnych działań w sprawie, zmierzających do jej wydania. Przez tak długi okres nie realizował zasady ogólnej postępowania administracyjnego i Prawa telekomunikacyjnego tj. szybkiego i racjonalnego postępowania, zagwarantowanej przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy. Skoro sprawa byłaby, jak początkowo twierdził organ, skomplikowana to - działając posiłkowo według art. 36 k.p.a. wystosowałby do Strony pisma zawiadamiające o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy informując jednocześnie o przyczynach zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Działania takie organ wprawdzie czynił po wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, ale należało je ocenić jako pozorowane, skoro w przeddzień rozprawy przed Sądem w dniu [...] kwietnia 2013 r. - po blisko 3 latach dopatrzył się braku formalnego wniosku jako przeszkody do jego rozpoznania.

Jest jednak poza sporem, że do chwili wydania wyroku w niniejszej sprawie organ nie wydał stosownej decyzji, której wydanie zapowiedział pismem z [...] sierpnia 2010 r.

Skoro aktualnie postępowanie administracyjne nie jest zakończone, a termin załatwienia sprawy, wprawdzie zawiadomieniem z [...] marca 2013 r. został przedłużony do dnia [...] kwietnia 2013 r., to w świetle dopatrzenia się w przeddzień rozprawy [...] kwietnia 2013 r. - zarówno braków formalnych wniosku jak i uzgodnień międzynarodowych – oznacza to, że nie mógłby być dotrzymany.

Okoliczność powyższa ma znaczenie dla rozstrzygnięcia, ponieważ w sprawie ze skargi na bezczynność organów administracji sąd administracyjny orzeka według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie orzekania i nie może uwzględnić skargi, jeżeli przed dniem orzekania organ administracji publicznej wydałby decyzję choćby z przekroczeniem ustawowych terminów. Sytuacja taka nie ma miejsca w niniejszej sprawie, a charakter i kierunek podejmowanych przed rozprawą czynności potwierdza zasadność skargi.

Uznać należy bowiem, że organ nie dopełnił obowiązku wyznaczenia możliwie najkrótszego terminu załatwienia sprawy i nie wykorzystywał efektywnie czasu, jakim dysponował. Oceniając zasadność przedłużania kolejnych terminów załatwienia sprawy – w sytuacji braków formalnych wniosku - należało mieć także na względzie, że omawianym rodzajem spraw zajmuje się organ wyspecjalizowany, który z założenia dobiera kadrę urzędniczą również wysoce kwalifikowaną, co niewątpliwie wpływa na ocenę możliwości uporania się z problematyką w sprawach z zakresu telekomunikacji. Przy tym z przebiegu czynności organu wynikało, że niezałatwienie sprawy w terminie nie było następstwem zdarzeń niezależnych od organu lub powstałych z przyczyn zawinionych przez Spółkę, skoro pismem z dnia [...] sierpnia 2010 r. Prezes UKE zwrócił się do strony o wyrażanie stanowiska i wskazał, że brak odpowiedzi wnioskodawcy spowoduje wydanie decyzji.

Na marginesie należy zauważyć, że wyrażenie stanowiska przez organ w piśmie z dnia [...] sierpnia 2010 r. należy odczytywać jako realizację zasady wynikającej z art. 9 k.p.a. Wprawdzie Skarżąca miała możliwość zaprezentowania dalszej argumentacji i wskazania dowodów na poparcie swego stanowiska, z czego nie skorzystała. Nie można jej postawy traktować jako utrudniającej postępowanie, gdyż Prezes UKE w omawianym zawiadomieniu poinformował, w jaki sposób potraktuje brak reakcji strony. Oznacza to, że niezałatwienie sprawy w terminie nie jest następstwem ani zdarzeń niezależnych od organu ani powstałych z przyczyn zawinionych przez stronę postępowania.

Poza sporem pozostaje, że aktualnie postępowanie administracyjne nie jest zakończone. Termin załatwienia sprawy zawiadomieniem z [...] marca 2013 r. został wprawdzie ustalony do dnia [...] kwietnia 2013 r., ale w przeddzień rozprawy [...] kwietnia 2013 r. - co wyżej wskazano - organ dopatrzył się zarówno braków: formalnych wniosku jak i merytorycznych (w zakresie koordynacji międzynarodowej), co strona kwestionowała.

Okoliczność powyższa ma znaczenie dla niniejszego rozstrzygnięcia, ponieważ w sprawie ze skargi na bezczynność organów administracji sąd administracyjny orzeka według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie orzekania i nie może uwzględnić skargi jeżeli przed dniem orzekania organ administracji publicznej wydałby decyzję choćby z przekroczeniem ustawowych terminów. W świetle wskazanych ustaleń faktycznych sytuacja taka nie ma miejsca w niniejszej sprawie. Natomiast charakter i kierunek podejmowanych przed rozprawą czynności potwierdza zasadność skargi.

Na gruncie niniejszej sprawy podnoszone "działania" organu nie usprawiedliwiają w żaden sposób jego opieszałości w sytuacji, gdy po ponad 32 miesiącach od zapowiedzi wydania decyzji, powoływania się na "skomplikowany charakter sprawy" organ dopatrzył się dopiero braków formalnych wniosku, co podniósł w dniu orzekania przez Sąd i co nie mogło być zweryfikowane tym bardziej, że od [...] czerwca 2010 r. organ dysponuje dokumentami sprawy oraz zapowiedział stronie wydanie decyzji w sierpniu 2010 r.

Mając na względzie przedstawioną argumentację, zdaniem Sądu, w rozpatrywanej sprawie bezczynność zachodzi, gdyż organ regulacyjny nie wydał nakazanego określonym przepisem aktu lub czynności lub w inny sposób nie zakończył postępowania. W toku postępowania organ nie dopełnił obowiązku wyznaczenia możliwie najkrótszego terminu załatwienia sprawy i nie wykorzystywał efektywnie czasu, jakim dysponował.

Oceniając zasadność przedłużania kolejnych terminów załatwienia sprawy - w sytuacji braków formalnych wniosku - należało mieć także na względzie, że omawianym rodzajem spraw zajmuje się organ wyspecjalizowany, który z założenia dobiera kadrę urzędniczą również wysoce kwalifikowaną, co niewątpliwie wpływa na ocenę możliwości uporania się z problematyką w sprawach z zakresu telekomunikacji.

Oznacza to, że skargę na bezczynność Prezesa UKE należało uwzględnić uznając, że bezczynność w niniejszej sprawie, wynosząca 32 miesiące, miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, z uwagi na naruszenie przez Prezesa UKE w szczególności art. 12 k.p.a., a także art. 35 §1-4 w zw. z art. 143 ust. 6 Pt. i 36 k.p.a.

Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W myśl § 2 cytowanego artykułu Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. W niniejszej sprawie Strona nie złożyła wniosku z takim żądaniem.

Zgodnie z treścią wyżej przywołanego przepisu Sąd zobowiązał organ do rozstrzygnięcia sprawy w terminie 1 miesiąca od dnia zwrotu organowi akt sprawy.

W tym miejscu można przypomnieć i podkreślić, za Naczelnym Sądem Administracyjnym, że: "Wykładnia i zastosowanie art. 149 p.p.s.a. wymaga uwzględnienia celu zmian jakie zostały dokonane ustawami:

1) z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (która weszła w życie z dniem 11 kwietnia 2011 r.),

2) z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (która weszła w życie z dniem 17 maja 2011 r.) oraz

3) z dnia 25 marca 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (która weszła w życie z dniem 12 lipca 2011 r.).

Ratio legis tych zmian jest rozszerzeniem środków przeciwdziałania bezczynności organu i przewlekłemu prowadzeniu postępowania administracyjnego oraz naruszania przez organ administracji terminów załatwienia spraw, a także umożliwienie efektywnego dochodzenia przez stronę postępowania odszkodowania za poniesioną szkodę od organu administracji z tytułu niewydania orzeczenia lub decyzji z naruszeniem prawa oraz ponoszenia przez funkcjonariuszy publicznych odpowiedzialności majątkowej za zaniechania prowadzące do wyrządzenia szkody na skutek rażącego naruszenia prawa. Wprowadzenie tych zmian pozostaje w ścisłym związku z Konwencją o ochronie praw człowiek i podstawowych wolności oraz orzecznictwem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w zakresie przeciwdziałania przewlekłemu prowadzeniu postępowań administracyjnych i rekompensowania szkód wynikających z tego tytułu. Prawidłowa wykładnia art. 149

p.p.s.a. nie może zostać przeprowadzona w oderwaniu od celów tych zmian."(Postanowienie NSA z dnia 26 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1360/12).

Stosując się do powyższych zasad, a także treści art. 149 p.p.s.a. Sąd był zobowiązany rozstrzygnąć, czy bezczynność w niniejszej sprawie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 czerwca

2012 r.: "Rażącym naruszeniem prawa będzie zatem stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań możemy powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Nie wystarczy zatem samo językowe wyjaśnienie tego pojęcia, gdyż musi zostać ono osadzone w kontekście okoliczności sprawy, w której do naruszenia prawa doszło."

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie okoliczności sprawy są oczywiste i niewątpliwie i wprost prowadzą do wniosku, że organ pozostawał w bezczynności, skoro do dnia rozprawy nie podjął żadnych działań mających na celu zakończenie – zapowiedzianego pismem z [...] sierpnia 2010 r. - postępowania. Przez 27 miesięcy nie informował w ogóle Skarżącej o przyczynach wydłużenia terminu załatwienia sprawy. Natomiast działania podjęte po wystosowaniu przez Stronę wezwania do usunięcia naruszenia prawa - są czynnościami pozorowanymi, bowiem nie pozostają ze sobą w związku, nie przekonują o znajomości sprawy i kierunku jej rozstrzygnięcia, co wydłuża czas bezczynności.

Z tych względów, zdaniem Sądu, bezczynność w niniejszej sprawie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, z uwagi na niepodjęcie żadnych, konkretnych, realnych i skutecznych prób zakończenia postępowania w sprawie i zignorowanie wszelkich terminów załatwienia sprawy, określonych w powołanych wyżej przepisach.

Mając na uwadze powyższe, działając na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania rozstrzygnął na podstawie art. 200 p.p.s.a.