Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. NSA Jacek Surmacz /spr./, Sędzia WSA Jarosław Szaro, Sędzia WSA Grzegorz Panek, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 lipca 2020 r. spraw ze skarg L.R. na postanowienia Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 2020 r., – nr [...], – nr [...] w przedmiocie stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania 1) uchyla zaskarżone postanowienia, 2) zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego L.R. kwotę 994 (dziewięćset dziewięćdziesiąt cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżonymi postanowieniami z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] oraz [...] Dyrektor Oddziału Rolnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa po rozpatrzeniu odwołań L. R. ( dalej: Skarżący) od decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] i nr [...] w przedmiocie ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności rolnych za lata 2013 i 2014 - stwierdził uchybienie terminu do wniesienia przedmiotowych odwołań.

Z treści zaskarżonych postanowień oraz akt administracyjnych spraw wynika, że Skarżący odebrał wyżej opisane decyzje organu I instancji w dniu 5 marca 2020 r., a odwołania od tych decyzji zostały wniesione przez pełnomocnika Skarżącego w dniu 20 marca 2020 r.

W tej sytuacji organ odwoławczy, powołując się na przepis art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2020 r. poz. 256) – dalej K.p.a. stwierdził, że Skarżący uchybił 14- dniowemu terminowi do wniesienia odwołania, czego procesowa konsekwencją jest stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania.

W treści skarg pełnomocnik Skarżącego zarzucił organowi naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art 129 K.p.a. w zw. z art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych ( Dz. U. 2020r. poz. 374) – zwanej dalej ustawą w zw. z §1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 roku w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego i §1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii, twierdząc że w okresie stanu zagrożenia epidemicznego oraz stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID- 19 bieg terminów procesowych i sądowych w postępowaniach administracyjnych nie rozpoczął się, a rozpoczęty uległ zawieszeniu na ten okres.

Skarżący podkreślił, że mimo iż nowelizacja ustawy weszła w życie z dniem jej ogłoszenia w Dzienniku Ustaw, tj. 31 marca 2020 roku, to zawieszenie biegu terminów dotyczy również okresu obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego ogłoszonego z powodu COVID-19 od dnia 14 marca 2020r. Wynika to bowiem wyraźnie z wykładni językowej powołanych przepisów ustawy. Zaznaczył, że zasada niedziałania prawa wstecz nie ma charakteru absolutnego i zgodnie z powołanym w treści skargi orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego można od niej wyjątkowo i z usprawiedliwionych względów odstąpić, a wyjątkowe względy o których mowa, zaistniały na skutek wprowadzenia na terenie kraju stanu zagrożenia epidemicznego.

W odpowiedzi na skargi organ odwoławczy podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawach, podkreślając że wzmiankowany przepis art. 15zzs ust 1. pkt 6 ustawy, który wszedł w życie od 31 marca 2020r., reguluje kwestię biegu terminów procesowych jedynie od tej daty.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje :

Z mocy art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019r., poz. 2167) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która to kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną przez Skarżącego podstawą prawną, rozstrzyga jednak w granicach danej sprawy - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – (t.j. Dz. U. z 2019r. poz. 2325 ze zm.) - zwanej dalej P.p.s.a. Wyjątek przewidziany w ostatnio powołanym przepisie – z uwagi na przedmiot zaskarżenia w sprawach – nie ma zastosowania.

W zakresie kontroli mieści się ocena, czy zaskarżony akt odpowiada prawu oraz czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c P.p.s.a., zaskarżone decyzje bądź postanowienia podlegają uchyleniu jedynie w sytuacji naruszenia tego prawa, mającego lub mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiot sporu w niniejszych sprawach sprowadza się do wykładni przepisu art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy, który stanowiąc o zawieszeniu terminów procesowych, wszedł w życie od dnia 31 marca 2020r. odnosząc się w swej treści m. in. do czasu trwania stanu zagrożenia epidemicznego wprowadzonego na terenie kraju w terminie od 14 do 31 marca 2020r.

W ocenie pełnomocnika Skarżącego wykładnia językowa tego przepisu prowadzi do wniosku o jego retroaktywnym charakterze, w ocenie zaś organu zakres czasowy zastosowania przedmiotowego przepisu determinuje data jego wejścia w życie, uniemożliwiając zastosowanie omawianej regulacji do okresu sprzed jej wprowadzenia.

W ocenie Sądu w sporze tym rację należy przyznać Skarżącemu.

Przepis art. 15zzs ust. 1 ustawy, który stanowi, że w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID, bieg terminów procesowych i sądowych nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres - wprowadzony został ustawą z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach.... ( Dz. U. 2020r. poz. 568)

Wykładnia językowa przedmiotowego przepisu prowadzi zatem do wniosku, że intencją ustawodawcy było uregulowanie kwestii biegu terminu zarówno w odniesieniu do uchylonego już - wyraźnie wymienionego w treści przepisu - stanu zagrożenia epidemicznego, jak i trwającego w chwili wejścia w życie przedmiotowego przepisu - stanu epidemii – obu ogłoszonych z powodu narastającego zagrożenia wywołanego niebezpieczeństwem zachorowania na COVID -19.

Przyjęcie wykładni przeciwnej tj. ograniczenie mocy obowiązującej przepisu art. 15zzs ust 1 ustawy do okresu od jego wejścia w życie do uchylenia tzn. z wyłączeniem okresu stanu zagrożenia epidemicznego - stanowiłoby wyraz zaprzeczenia zasadzie racjonalności ustawodawcy. Wynik takiej wykładni prowadzi bowiem do sytuacji, w której uchwalony przepis w chwili jego wejścia w życie jest już częściowo niewykonalny i nie znajduje zastosowania. Racjonalność ustawodawcy, który w sposób jawny proceduje projekt ustawy zawierający w swej treści odniesienie do stanu zagrożenia epidemicznego, a następnie uchwala ten projekt w niezmienionej wersji, mimo że stan ten został już zniesiony, przemawia za uznaniem że ustawodawca, który dał uprzednio obywatelom swego rodzaju promesę ochrony prawnej na czas stanu zagrożenia epidemicznego, mimo zniesienia tego stanu - ochronę tę wprowadza z mocą wsteczną.

W ocenie Sądu powyższe wyraźnie przemawia za przyjęciem, że intencją ustawodawcy było nadanie przepisowi art. 15zzs ust. 1 ustawy kryzysowej charakteru retroaktywnego.

Jak wynika z orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego stanowienie norm z mocą wsteczną, uznaje się za niedopuszczalne jeśli podmioty, których te normy dotyczą, nie mogły racjonalnie przewidzieć tego rodzaju decyzji, a nadzwyczajne okoliczności czy dobra, podlegające ochronie konstytucyjnej, decyzji takiej nie usprawiedliwiają. Wyjątkowo jednak, w razie zaistnienia usprawiedliwionych względów Trybunał Konstytucyjny dopuszcza nadanie normom prawnym możliwości oddziaływania na sytuacje zastane, jeżeli zaistniały ważkie powody, a zainteresowane podmioty miały podstawy, by oczekiwać uchwalenia takich norm (wyrok TK z 27.02.2002 r., K 47/01, LEX nr 52925; wyrok TK z 5.11.2002 r., P 7/01, LEX nr 57089).

Biorąc pod uwagę kontekst społeczny towarzyszący wprowadzeniu omawianych przepisów tj. narastające w świecie obawy związane z zagrożeniem chorobowym wywołanym pandemią wirusa SARS-CoV-2, szereg wprowadzonych w kraju ograniczeń, obostrzeń i zaleceń prozdrowotnych dla obywateli, skutkujących ograniczeniem działania wielu instytucji publicznych oraz jednoczesny publiczny apel środowisk prawniczych o podjęcie systemowej ochrony interesów prawnych obywateli, poprzez wprowadzenie ustawowego zawieszenia biegnących terminów procesowych – należy ocenić wprowadzenie omawianych przepisów ustawy jako wyczerpujące przesłanki wyjątkowości, ważności i przewidywalności, o których mowa w powołanych orzeczeniach TK. Motywem bowiem oddziaływania przez ustawodawcę na sytuację już istniejącą tj. trwający bieg terminów procesowych, jest ochrona interesów prawnych obywateli, których możliwości działania zostały jednocześnie ograniczone z uwagi na szereg ograniczeń i obostrzeń uznanych za konieczne dla zminimalizowania zagrożenia epidemią COVID -19. Rozwiązania te wprowadzone zostały w odpowiedzi na publiczny apel środowisk prawniczych i procedowane w sposób jawny - ustawodawca zapewnia bowiem obywatelom nieograniczony dostęp do treści projektów ustaw na każdym etapie ich procedowania. W tej sytuacji każdy obywatel znajdujący się w sytuacji procesowej, której omawiane przepisy dotyczą, miał nie tylko możliwość zapoznania się treścią proponowanych rozwiązań prawnych, ale miał także prawo oczekiwać, że z uwagi na istnienie w kraju stanu szczególnego, w którym ochrona zdrowia obywateli stanowi priorytet w działaniu państwa – państwo to w trosce o ochronę innych nie - priorytetowych interesów obywateli wprowadzi w sposób skuteczny i efektywny prezentowane jawnie instrumenty prawne, tak aby obywatele ograniczający swoją aktywność zgodnie z zaleceniami prozdrowotnymi, czy też doświadczający ograniczeń w działaniu instytucji publicznych ( w tym Poczty Polskiej zabezpieczającej prawidłowość doręczeń) nie ponieśli z tego tytułu uszczerbku.

Powyższe argumenty, w ocenie Sądu, w niniejszych sprawach nabierają szczególnej wagi z dwóch powodów. Po pierwsze spór w przedmiotowych sprawach toczy się wyłącznie na płaszczyźnie prawa administracyjnego, tj. pomiędzy organem władzy państwowej determinującym w sposób jednostronny sytuację prawną obywatela, a obywatelem który jest jednocześnie jedyną stroną stosunku administracyjnego w przedmiotowych sprawach. Nie istnieje zatem problem zabezpieczenia potencjalnych interesów prawnych osób trzecich, którym zagrozić mogłaby wykładnia omawianego przepisu, a doniosłość prawną zyskują jedynie argumenty dotyczące kwestii należytego zabezpieczenia prawa Skarżącego do przeciwdziałania arbitralności władzy publicznej w jego indywidualnej sprawie, dotyczącej ustalenia wysokości kwot nienależnie pobranych płatności rolnych – w nietypowej sytuacji wynikłej z wprowadzenia na terenie kraju stanu zagrożenia epidemicznego i konsekwencjami wprowadzenia tego stanu.

Po wtóre, organy administracji publicznej zobowiązane zostały mocą art. 8§1 K.p.a. do prowadzenia indywidualnych postepowań administracyjnych w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, który to obowiązek podniesiony został do rangi zasady prawnej. Chodzi tutaj nie tylko o zaufanie do pojedynczego organu prowadzącego konkretne postępowanie w indywidualnej sprawie ale przede wszystkim o budowanie zaufania obywateli do organów władzy państwowej in gremio. W ocenie Sądu, nie ma możliwości zadośćuczynienia tejże zasadzie postępowania administracyjnego w oderwaniu od krajowego kontekstu społecznego - jeśli bowiem jeden z organów szeroko pojmowanej władzy państwowej, wprowadza w stosunku do obywateli szereg instrumentów prawnych (ograniczeń, zakazów, nakazów czy też uprawnień bądź zapewnień) inny organ tej władzy, kształtując indywidualną sytuację obywatela, dla pełnej realizacji powyższej zasady musi wziąć pod uwagę całokształt okoliczności faktycznych i prawnych a przy wykładni obowiązujących przepisów winien dbać o spójność przekazu, który szeroko pojęta władza kieruje do obywatela.

Oznacza to, że organ może i powinien uwzględniać przy wykładni przepisów szerszy kontekst społeczny, w jakim przepisy te były wprowadzane, a także dokonywać ich wykładni w taki sposób aby obywatel, którego dotyczą zakazy, nakazy, wytyczne i zalecenia innych organów władzy, po ostatecznym ukształtowaniu jego sytuacji prawnej przez organ władzy publicznej mógł mieć w dalszym ciągu racjonalne przekonanie, że nie został pokrzywdzony na skutek sprzecznych działań różnych organów państwa.

Skoro zatem ustawodawca, na wniosek krajowych środowisk prawniczych, wprowadził przepis szczególny, dający obywatelom swego rodzaju ochronę w postaci zawieszenia biegu terminów procesowych, na czas stanu zagrożenia epidemicznego i stanu epidemii, rolą organu jest dokonanie wykładni tego przepisu z uwzględnieniem zasady prawnej unormowanej w art. 8 K.p.a.

Zważywszy na powyższe Sąd, w oparciu o przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., uchylił zaskarżone postawienia.

O zwrocie kosztów orzeczono na postawie art. 200, art. 205 § 2 i § 4 oraz art. 206 P.p.s.a. w zw. z§14 ust 1 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800). Sąd odstąpił od zasadzenia zwrotu kosztów zastępstwa procesowego w pełnej wysokości przewidzianej przepisami powołanego rozporządzenia, biorąc pod uwagę tożsamość problemu prawnego w obu sprawach oraz jednolite brzmienie obu wniesionych skarg, co wpływa znacząco na zakres pracy pełnomocnika i winno znaleźć odzwierciedlenie w kwocie zasądzanych kosztów zastępstwa procesowego.