Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia A.G. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 stycznia 2017 r., sygn. akt: I SA/Wa 493/14 o odmowie uchylenia postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 kwietnia 2015 r., sygn. akt: I SA/Wa 493/14 o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skarg [..] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [..] grudnia 2013 r., znak: [..] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej postanawia: oddalić zażalenie.

Decyzją z dnia [..] grudnia 2013 r., znak: [..] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylił swoją decyzję z dnia [..] września 2010, znak: [..], stwierdził nieważność orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [..] października 1948 r., nr [..] oraz utrzymanego nim w mocy orzeczenia Wojewody Warszawskiego z dnia [..] marca 1948 r., nr [..] w części dotyczącej nieruchomości ziemskiej "[..]" oraz "[..]".

W sprawie ze skarg na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [..] grudnia 2013 r., znak: [..] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 21 kwietnia 2015 r., sygn. akt: I SA/Wa 493/14 (k. 564, t. III akt) wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji, uznając, że w wyniku wykonania decyzji zachodzi niebezpieczeństwo trudnych do odwrócenia skutków, o których mowa w art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 718) zwanej dalej p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 15 lipca 2016 r., sygn. akt: I OZ 738/16, k. 1270, t. VII akt) oddalił zażalenia uczestników postępowania z dnia 7 czerwca 2016 r., (k. 1210 akt) na powyższe postanowienie.

Następnie wyrokiem z dnia 21 września 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wniesione skargi na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [..] grudnia 2013 r., znak: [..].

Pismem z dnia 2 grudnia 2016 r. (k. 3996 akt, t. XIX akt) A.G. wystąpiła z wnioskiem o uchylenie postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2015 r., podnosząc, że podstawą do wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji była obawa naruszenia praw rzeczowych obecnych posiadaczy samoistnych nieruchomości, co – zgodnie z uzasadnieniem wyroku – jest pozbawione podstaw faktycznych i prawnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 5 stycznia 2017 r. (k. 4168, t. XX akt) odmówił uchylenia swojego postanowienia z dnia 21 kwietnia 2015 r., nie uznając argumentacji wniosku za wykazanie takiej zmiany okoliczności sprawy, która dałaby podstawy do zmiany postanowienia.

A.G. wniosła pismem dnia 20 stycznia 2017 r., (k. 4226. t. XXI akt) zażalenie na postanowienie Sądu z dnia 5 stycznia 2017 r. podnosząc, że w związku z wydaniem wyroku w sprawie, w którym Sąd jednoznacznie stwierdził, że nie zachodzi obawa naruszenia praw rzeczowych obecnych właścicieli bądź użytkowników wieczystych, zaszła zmiana okoliczności, która powinna skutkować uchyleniem postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie nie mogło być uwzględnione. Co do zasady problem wykonalności dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania się lub zakazy określonego zachowania, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone określone obowiązki oraz aktów, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony.

Przedmiotem sporu w doktrynie jest wykonalność aktów administracyjnych deklaratoryjnych. Niektóre z nich stwierdzają tylko istnienie pewnego stanu faktycznego i prawnego i nie wymagają wykonania, innym, jak decyzji o stwierdzeniu nieważności lub stwierdzeniu wygaśnięcia decyzji ostatecznej można przyznać przymiot wykonalności. W takiej sytuacji wykonanie decyzji powinno oznaczać zaprzestanie realizacji uprawnień lub obowiązków wynikających z decyzji pozbawionej bytu prawnego. W judykaturze wskazuje się na możliwość wstrzymania wykonania decyzji o stwierdzeniu nieważności innej decyzji, co polegać ma na wstrzymaniu skutków prawnych, które decyzja ta wywołuje (por. postanowienia NSA: z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt: II OZ 971/12; z dnia 23 lutego 2012 r., sygn. akt II OZ 99/12; z dnia z dnia 23 sierpnia 2011 r., sygn. akt: II OZ 786/11; CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszym postępowaniu decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [..] grudnia 2013 r., znak: [..] oceniono jako posiadającą cechy wykonalności w postępowaniu wpadkowym dotyczącym wniosku o wstrzymanie jej wykonania. Zażalenie na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 kwietnia 2015 r. o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji zostało oddalone postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2016 r. Następnie skargi na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [..] grudnia 2013 r. zostały oddalone, a wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie jest prawomocny. Stosownie zaś do art. 61 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wstrzymanie wykonania aktu lub czynności traci moc z dniem wydania przez sąd: 1. orzeczenia uwzględniającego skargę, 2. uprawomocnienia się orzeczenia oddalającego skargę.

Postanowienia w sprawie wstrzymania aktu lub czynności sąd może zmienić lub uchylić w każdym czasie pod warunkiem wystąpienia zmiany okoliczności (art. 61 § 4 p.p.s.a.), z czego wynika, że podstawą zmiany lub uchylenia postanowienia jest zmiana takich okoliczności, które warunkowały jego podjęcie, czyli były analizowane przy wydawaniu postanowienia w przedmiocie wstrzymania wykonania aktu.

Podstawą uwzględnienia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu jest zaistnienie niebezpieczeństwa wystąpienia, wskazywanych we wniosku, ustawowych przesłanek wstrzymania. Tym samym, w przypadku wnioskowania o zmianę orzeczenia uwzględniającego wniosek, należy wykazać, że przesłanki, o jakie oparte było rozstrzygnięcie Sądu w tym przedmiocie, przestały istnieć. Oznacza to, że tylko taka zmiana okoliczności może być uznana za zmianę warunkującą uchylenie lub zmianę uprzednio wydanego postanowienia.

Okoliczności przemawiające za wstrzymaniem wykonania aktu (a w konsekwencji i te które miałyby warunkować zmianę postanowienia wstrzymującego wykonalność) winna przedstawić w pierwszej kolejności wnioskująca strona, jednak sąd administracyjny zasadność jej wniosku bada z uwzględnieniem argumentów nie tylko w nim podniesionych, ale także w aspekcie całokształtu okoliczności sprawy. Rozpoznając wniosek, o którym mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., sąd administracyjny nie może pomijać w swym rozumowaniu informacji zawartych w aktach sprawy. Ich pełna analiza jest warunkiem prawidłowej oceny stanu faktycznego, która znajduje swe odzwierciedlenie w postanowieniu sądu. Dlatego poprzestawanie tylko na treści wniosku strony o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu z pominięciem obiektywnej analizy przesłanek dotyczących wstrzymania jego wykonania byłoby niedopuszczalnym naruszeniem obowiązku wojewódzkiego sądu administracyjnego do rzetelnego rozpoznania danej sprawy zgodnie z wymogami prawa (postanowienie NSA z dnia: 30 listopada 2010 r., II FZ 558/10, Lex 742616; 30 listopada 2010 r., II FZ 557/10, Lex 742615; 13 października 2010 r., I FZ 401/10, Lex 740846; pkt 2 rekomendacji Rady Europy nr R (89)8 w sprawie tymczasowej ochrony prawnej; P. Daniel: Wniosek o wstrzymanie wykonania aktu lub czynności przez sąd administracyjny, Przegląd Prawa Publicznego z 2011 r., nr 2, s. 46-47; Postępowanie w sprawie ochrony tymczasowej przed polskim sądem administracyjnym w świetle standardów Rady Europy, ZNSA z 2010 r., nr 4, s. 36-48; Ochrona tymczasowa w przepisach ppsa w świetle prawa unijnego, ZNSA z 2011 r., nr 5, s. 26-30, 38-42). Sąd ma obowiązek uwzględniać z urzędu fakty przemawiające za uwzględnieniem lub odmową wstrzymania wykonania aktu lub czynności (postanowienie NSA z dnia 6 grudnia 2006 r., II OZ 1352/06; M. Bogusz, Glosa do postanowienia NSA z dnia 31 marca 2005 r. II OZ 155/05, Gdańskie Studia Prawnicze – Przegląd Orzecznictwa z 2006, nr 1, s. 12-15).

W tym kontekście należy rozważać także podstawy do rozstrzygania wniosku o zmianę postanowienia wydanego w przedmiocie ochrony tymczasowej.

Bez zmiany okoliczności sprawy sąd nie może uchylić ani zmienić postanowienia. Muszą to być zatem takie zmiany, które uzasadniają zmianę dotychczasowego rozstrzygnięcia. Sąd ma zatem obowiązek oceny wniosku w kontekście całej sprawy.

W wyroku z dnia 21 września 2016 r. Sąd jednoznacznie stwierdza, że "orzeczenia te (zaskarżone, przyp. NSA) nie mogły wywołać nieodwracalnych skutków prawnych", "stwierdzenie nieważności orzeczeń administracyjnych z 1948 r. w żaden sposób nie ingeruje w prawa rzeczowe obecnych właścicieli, praw tych nie wygasza, ani ich nie ogranicza". Jakkolwiek z przytoczonych fragmentów uzasadnienia wynika ocena prawna sprawy dokonana przez Sąd I instancji, zgodna ze stanowiskiem wnoszącej obecnie zażalenie uczestniczki postępowania, to nie przesądza ona o podstawach do zmiany postanowienia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonych aktów.

Zarówno w judykaturze, jak i doktrynie podkreśla się, że na etapie rozpoznawania wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu (a zatem odpowiednio i na etapie rozpoznawania wniosku o zmianę postanowienia wstrzymującego wykonalność zaskarżonego aktu), nie dokonuje się merytorycznej oceny sprawy sądowoadministracyjnej i oceny legalności zaskarżonej decyzji administracyjnej, której dotyczy wniosek o wstrzymanie wykonania (por. orzeczenia NSA, przywołane przez A. Skoczylasa, Wstrzymanie przez sąd administracyjny wykonalności pozwolenia na budowę w świetle orzecznictwa NSA, Administracja. Teoria – Dydaktyka – Praktyka 2006, nr 1, s. 28; uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 16 kwietnia 2007 r., I GPS 1/07, publ.: ONSAiWSA z 2007 r., nr 4, poz. 77, w której przyjęto, że ustawodawca nie wiąże – choćby w najmniejszym stopniu – wystąpienia podstaw udzielenia ochrony tymczasowej z prawdopodobieństwem uwzględnienia skargi na decyzję; R. Sawuła: Wstrzymanie wykonania rozstrzygnięć wydanych w postępowaniu administracyjnym, Przemyśl-Rzeszów 2008, s. 490–491; postanowienie NSA z dnia 21 stycznia 2015 r., II OZ 19/15, LEX nr 1640577; T. Woś (red.): Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wydanie VI, komentarz do art. 61 p.p.s.a., teza 26, Lex 2016; B. Dauter, w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wydanie VI, komentarz do art. 61 p.p.s.a., teza 13, Lex 2016). W konsekwencji również merytoryczne stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu wydanego w sprawie nieprawomocnego wyroku Sądu I instancji oddalającego skargę, nie może być traktowane jako "zmiana okoliczności" w rozumieniu art. 61 § 4 p.p.s.a., zwłaszcza w sytuacji, gdy zgodnie z art. 61 § 6 p.p.s.a. wyrok oddalający skargę powoduje utratę mocy wstrzymania wykonania aktu lub czynności dopiero z dniem uprawomocnienia się tego wyroku, w odróżnieniu od orzeczenia uwzględniającego skargę, które powoduje utratę mocy wstrzymania wykonania aktu lub czynności już z chwilą wydania przez Sąd takiego orzeczenia.

Skoro więc podnoszone we wniosku o zmianę postanowienia Sądu I instancji z dnia 21 kwietnia 2015 r., a następnie w zażaleniu na postanowienie Sądu I instancji z dnia 5 stycznia 2017 r. okoliczności są tożsame i stanowiły już przedmiot rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, a merytoryczne stanowisko dotyczące oceny sprawy sądowoadministracyjnej i oceny legalności zaskarżonej decyzji administracyjnej, której dotyczy wniosek o wstrzymanie wykonania wyrażone w uzasadnieniu nieprawomocnego wyroku oddalającego skargę nie może mieć wpływu na ocenę przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, to brak było podstaw do uwzględnienia wniosku o zmianę zapadłego w sprawie postanowienia w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji na podstawie art. 61 § 4 p.p.s.a.

Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a. postanowił, jak w sentencji.