Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Jacek Czaja (spr.) Protokolant Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 24 sierpnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Wojewody Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 17 grudnia 2009 r., sygn. akt III SA/Gl 1213/09 w sprawie ze skargi Wojewody Ś. na uchwałę Rady Miejskiej w Ł. G. z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości opłat cmentarnych 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. stwierdza nieważność uchwały Rady Miejskiej w Ł. G. z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...]; 3. zasądza od Rady Miejskiej w Ł. G. na rzecz Wojewody Ś. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. wyrokiem z dnia 17 grudnia 2009 r., sygn. akt III SA/Gl 1213/09, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wojewody Ś. Na uchwałę Rady Miejskiej w Ł. G. z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości opłat cmentarnych, oddalił skargę.

Sąd pierwszej instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia.

Rada Miejska w Ł. G. uchwałą z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...], na podstawie przepisów art. 7 ust. 1 pkt 13, art. 14 ust. 1, art. 54 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997 r. Nr 9, poz. 43 ze zm.) i art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2000 r. Nr 23, poz. 255 ze zm.) ustaliła wysokość opłat cmentarnych na cmentarzu komunalnym w Ł. G. W § 1 ust. 1 tej uchwały stwierdzono, że wysokość i rodzaj opłat netto stanowi załącznik nr 1 do uchwały, zaś w ust. 2 § 1 określono, że do opłat zostanie doliczony podatek VAT, według aktualnie obowiązującej stawki. Wykonanie uchwały powierzono Burmistrzowi Miasta Ł. G.

Wojewoda Ś. zaskarżył tę uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. i na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wniósł o stwierdzenie nieważności tego aktu. Organ nadzoru uznał, że uchwała ta jest niezgodna z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej w zw. z art. 40 ust. 1 i art. 42 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2005 r. Nr 190, poz. 1606 ze zm.).

Uzasadniając swoje stanowisko Wojewoda Ś. stwierdził, że uchwały określającej wysokość opłat za korzystanie z cmentarza komunalnego nie można zaliczyć do kategorii aktów prawa miejscowego. W ocenie Wojewody zaskarżona uchwała nie podlega publikacji jako akt prawa miejscowego, bowiem normy zawarte w jej treści nie mają przymiotu norm powszechnie obowiązujących. Wojewoda stwierdził, że skoro nie istnieje żadne wyraźne upoważnienie ustawowe dla określenia przez Radę opłat za korzystanie z cmentarza komunalnego, to w takiej sytuacji należy stosować przepis art. 4 ust. 1 cyt. ustawy gospodarce komunalnej zawierający ogólną kompetencję do ustalania opłat za usługi komunalne. W związku z tym zauważono, że jeżeli organ wykonawczy gminy nie jest uprawniony do wydawania aktów prawa miejscowego, a może on ustalać ceny i opłaty za usługi komunalne na podstawie upoważnienia rady wydanego w trybie art. 4 ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej, to niezrozumiałym jest, aby te same przepisy wydawane przez radę gminy stanowiły akt prawa miejscowego, zaś wydawane przez wójta – wręcz przeciwnie.

W ocenie organu nadzoru zaskarżona uchwała nie podlega publikacji jako akt prawa miejscowego, a wymóg publikacji nie wynika również z przepisów szczególnych, przy czym akt ten nie mieści się w katalogu aktów prawnych podlegających publikacji na podstawie art. 13 o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Organ nie doszukał się przymiotu powszechnego obowiązywania norm zawartych w tej uchwale, ponieważ, jak stwierdził, jej postanowienia są kierowane do podporządkowanych gminie jednostek organizacyjnych.

Wojewoda podniósł także, że gdyby nawet uznać, iż uchwała jest jednak skierowana do podmiotów zewnętrznych, to winna ona zawierać określenie opłat z uwzględnieniem podatku od towarów i usług, a nie tylko wskazywać kwotę netto. W związku z tym Wojewoda ocenił, że oznaczenie przez Radę Miejską opłat cmentarnych netto było sprzeczne z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 lipca 2001 r. o cenach (Dz. U. Nr 97, poz. 1050 ze zm.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. oddalając skargę stwierdził, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa. Sąd zauważył, że zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły, a uszczegółowienie tej regulacji stanowi art. 40 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym. Według tych przepisów gminy mogą stanowić akty prawa miejscowego na podstawie stosownych ustawowych upoważnień (ust. 1), jak i wydawać je w ogólnie nakreślonym zakresie wskazanym w art. 40 ust. 2. W tym drugim przypadku chodzi między innymi o akty wydawane w zakresie zasad zarządu mieniem gminy (pkt 3) oraz zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (pkt 4). Dopiero akty wydane przez właściwe organy na tych podstawach uzyskują miano aktów prawa miejscowego, których obowiązek publikacji w dzienniku urzędowym województwa wynika z art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Z woli ustawodawcy akty te otrzymały cechę powszechności, co oznacza, że ze swej istoty są to akty generalne, adresowane do wszystkich mieszkańców gminy lub szerzej, do wszystkich osób przebywających na terenie gminy, w tym też do odbiorców usług oraz osób korzystających z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. W ocenie Sądu, bezpodstawne jest twierdzenie, że akty określone w art. 40 ust. 2 omawianej ustawy nie są aktami prawa miejscowego, gdyż dotyczą wewnętrznego ustroju gminy i są bezpośrednio kierowane do oznaczonego kręgu adresatów, przeważnie do organów gminy i jej jednostek organizacyjnych. Sąd zauważył, że na gruncie art. 40 ustawy o samorządzie gminnym w doktrynie zasadnie przeprowadza się podział aktów prawa miejscowego na akty:

1/ zawierające przepisy prawne powszechnie obowiązujące

lub akty stanowione na podstawie szczegółowego umocowania ustawowego,

2/ akty zawierające przepisy prawne kierownictwa wewnętrznego lub akty stanowione na podstawie unormowań ogólnych (tzw. blankietowych).

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że z samego określenia, iż dany akt jest aktem kierownictwa wewnętrznego nie wynika utrata przez ten akt charakteru aktu prawa miejscowego.

Zdaniem Sądu, szczegółowy zakres regulacji art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej, który dotyczy ustalania cen i opłat za "usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej" oraz za "korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej", zawiera takie pojęcia, które mieszczą się w ogólnych pojęciach użytych w art. 40 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy o samorządzie gminnym, to jest częściowo w pojęciu "zasad zarządu mieniem gminy", jeśli chodzi o usługi komunalne, a częściowo w pojęciu "zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej", w części dotyczącej cen i opłat za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Tak więc uchwały wydane na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej są aktami prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy o samorządzie gminnym.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w Ł. G., ustalająca wysokość opłat obowiązujących na cmentarzu komunalnym, wydana na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej jest aktem prawa miejscowego, o którym mowa w art. 40 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy o samorządzie gminnym. Ma ona charakter wiążący zarówno dla podmiotu świadczącego usługę i umożliwiającego korzystanie z tego cmentarza, czyli samorządowej jednostki organizacyjnej, jak i wszystkich odbiorców usług oraz osób z niego korzystających. W związku z tym, stosownie do art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych prawidłowo postanowiono w § 4 uchwały, że wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Ś.

Sąd pierwszej instancji nie podzielił także oceny organu nadzoru, że uchwała nie ustalała ceny urzędowej, czyli ceny uwzględniającej należny podatek od towarów i usług w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 i 7 ustawy o cenach.

Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji złożył Wojewoda Ś. i zaskarżając to rozstrzygnięcie w całości, wniósł o zmianę wyroku poprzez uwzględnienie skargi i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, ewentualnie uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu.

Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) wnoszący skargę kasacyjną zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, to jest art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej poprzez uznanie, że uchwała rady gminy podejmowana na tej podstawie jest aktem prawa miejscowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł między innymi, że przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej nie kreuje nowego uprawnienia w zakresie wprowadzania nowych danin publicznych, a określa on jedynie kompetencje organu stanowiącego w zakresie ustalania cen i opłat za usługi komunalne. Nie można go w żaden sposób traktować jako normy regulującej sprawy związane ze stanowieniem prawa. Wskazuje na to choćby brzmienie art. 1 ust. 1 tej ustawy, wyznaczającego jej zakres do określania zasad i form gospodarki komunalnej jednostek samorządu terytorialnego. Ponadto, wnoszący skargę kasacyjną podniósł, że przepis art. 40 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym wskazuje, iż akty prawa miejscowego, w zakresie ustalonym w ust. 2, organy gminy stanowią na podstawie niniejszej ustawy – czyli tylko i wyłącznie na podstawie ustawy o samorządzie gminnym. Zakładając więc, że art. 40 ust. 2 tej ustawy zawiera tzw. ogólne upoważnienie do stanowienia tzw. norm statutowych, to jego brzmienie wyklucza, poprzez użycie zwrotu "na podstawie niniejszej ustawy", możliwość uzupełniania tej normy przez przepisy innych ustaw.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

1. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Zasadny jest zarzut wnoszącego skargę kasacyjną, co do naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 2011 r. Nr 45, poz. 236), czego dopuścił się Sąd pierwszej instancji poprzez uznanie, że uchwała Rady Miejskiej w Ł. G. z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości opłat cmentarnych, podjęta na podstawie przepisów art. 7 ust. 1 pkt 13, art. 14 ust. 1, art. 54 ust. 1 pkt 6 cyt. ustawy o samorządzie gminnym, art. 4 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy o gospodarce komunalnej i art. 2 ust. 1 cyt. ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 3 i 4 cyt. ustawy o samorządzie gminnym.

2. Wskazana uchwała Rady Miejskiej w Ł. G. reguluje wysokość opłat za usługi na cmentarzu komunalnym położonym w tej miejscowości. Wnoszący skargę kasacyjną nie kwestionuje istnienia podstawy prawnej do uregulowania odpłatności za usługi na cmentarzu komunalnym w drodze uchwały rady gminy, negując jedynie uznanie takiej uchwały za akt prawa miejscowego.

Stan prawny w sprawie przedstawia się następująco.

Zgodnie z przepisem art. 7 ust. 1 pkt 13 cyt. ustawy o samorządzie gminnym, sprawy cmentarzy gminnych należą do zadań własnych gminy.

Jak wynika to z treści art. 2 ust. 1 cyt. ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, utrzymanie cmentarzy komunalnych i zarządzanie nimi należy do właściwych wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), na których terenie cmentarz jest położony. Jest przy tym oczywiste, że cmentarz komunalny wchodzi w skład mienia komunalnego, a w myśl przepisu art. 30 ust. 2 pkt 3 cyt. ustawy o samorządzie gminnym, gospodarowanie mieniem komunalnym należy do zadań wójta.

Zgodnie z przepisem art. 4 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy o gospodarce komunalnej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego.

3. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, z przepisu art. 4 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy o gospodarce komunalnej oraz art. 2 ust. 1 cyt. ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, nie można wywieść normy prawnej dającej podstawę do nakładania na obywateli świadczeń publicznoprawnych w drodze aktu prawa miejscowego. Brak takiej normy prawnej przesądza o niemożności uznania uchwała Rady Miejskiej w Ł. G. z dnia [...] czerwca 2009 r. za akt prawa miejscowego, bowiem organy samorządu terytorialnego mogą ustanawiać akty prawa miejscowego jedynie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 94 Konstytucji). Przypomnieć należy, że Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wypowiadał się, iż art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej nie stanowi podstawy do podjęcia uchwały o charakterze aktu prawa miejscowego (zob. np.: wyrok NSA z dnia 25 listopada 2004 r., OSK 821/04; wyrok NSA z dnia 20 października 2005 r., II OSK 138/05; wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2006 r., II OSK 19 /06; wyrok NSA z dnia 24 lutego 2010 r., II GSK 1103 /08) i pogląd ten należy w pełni zaaprobować.

4. Odnosząc się do rozważań Sądu pierwszej instancji dotyczących wykładni oraz stosowania przepisów art. 40 ust. 2 pkt 3 i 4 cyt. ustawy o samorządzie gminnym, stwierdzić należy, że nie mają one znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Nie można bowiem pominąć tej okoliczności, że uchwała Rady Miejskiej w Ł. G. z dnia [...] czerwca 2009 r. nie była podjęta na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 3 i 4 cyt. ustawy o samorządzie gminnym, lecz na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej, co jest poza sporem.

W tym stanie rzeczy istotnym zagadnieniem w sprawie było ustalenie, czy art. 4 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy o gospodarce komunalnej zawierał upoważnienie ustawowe na podstawie którego przysługiwało Radzie Miejskiej w Ł. G. prawo stanowienia aktu prawa miejscowego regulującego wysokość opłat za usługi na cmentarzu komunalnym położonym w tej miejscowości.

5. Skarga kasacyjna oparta została jedynie na zarzucie naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt. 1 p.p.s.a.), a jego uwzględnienie zobowiązuje Naczelny Sąd Administracyjny do uchylenia zaskarżonego wyroku. W rozpoznawanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższego spełnione zostały przesłanki wskazane w art.188 p.p.s.a. Z tego też względu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę Wojewody Ś. i na podstawie art.147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w Ł. G. Orzeczenie w przedmiocie kosztów postępowania kasacyjnego (pkt 2 sentencji) uzasadnia przepis art. 203 pkt 1 p.p.s.a.