Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.), Sędzia NSA Joanna Banasiewicz, Sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski, Protokolant asystent sędziego Wojciech Latocha, po rozpoznaniu w dniu 23 sierpnia 2013 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej w Katowicach Danuty Cichos na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miasta w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 stycznia 2013 r. sygn. akt IV SA/Gl 315/12 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w G. na uchwałę Rady Miasta G. z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt dzieci w żłobku 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę. 2. zasądza od Prokuratora Okręgowego w G. na rzecz Gminy G. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania za obie instancje.

Wyrokiem z dnia 8 stycznia 2013 r. (sygn. akt IV SA/GL 315/12) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu skargi Prokuratora Okręgowego w G., stwierdził nieważność § 1, 2, 3, 5 uchwały Rady Miasta G. z dnia [...] listopada 2011r. nr [...], podjętej na podstawie art. 58 ust. 1 oraz art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (Dz. U. Nr 45, poz. 235 ze zm.).

Z treści w/w uchwały wynikało, że została ona podjęta w sprawie ustalenia opłat za pobyt i wyżywienie dzieci objętych opieką w żłobkach prowadzonych przez Miasto G. Organ stanowiący Gminy ustalił w niej, iż opłata miesięczna za pobyt dziecka w żłobku w wymiarze do 10 godzin dziennie wynosi [...] zł (§ 1) oraz określił warunki częściowego zwolnienia z tej opłaty (§ 2, 3, 5) a także maksymalną wysokość opłaty za wyżywienie wysokości [...] zł dziennie (§ 4).

Na powyższą uchwałę Prokurator Okręgowy w G. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, w której wnosił o stwierdzenie nieważności postanowień zawartych w § 1,2,3 i 5 uchwały, zarzucając Radzie Miasta G. przekroczenie delegacji ustawowej, przewidzianej w art. 58 ust. 1 ustawy o opiece nad dziećmi do lat 3 w związku z art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy i organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 34, poz. 198 z późn. zm.). W skardze podnoszono w szczególności, że we wspomnianych wyżej postanowieniach przedmiotowej uchwały, Rada Miejska ustaliła opłaty za pobyt dziecka w żłobku według stawki miesięcznej w sytuacji, gdy w kompetencji Rady leżało ustalenie tej opłaty z uwzględnieniem zakresu i kosztów usług świadczonych na rzecz dziecka w czasie jego pobytu w żłobku.

Odpowiadając na skargę, Rada Miasta G. wnosiła o jej oddalenie. Powołując się na przepisy art. 23 w związku z art. 58 ust. 1 i art. 12 ust. 3 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 organ stanowiący akcentował, że nie zawierają one szczegółowych regulacji w zakresie zasad ponoszenia kosztów związanych z realizacją zadań własnych gminy. Nie znajduje więc uzasadnienia powoływanie się w tej sprawie na zasadę ekwiwalentności, bo nie sposób wyprowadzić jej z treści przywołanych przepisów. Wniosek taki – zdaniem Rady Miejskiej - wspierała regulacja zawarta w art. 11 ust. 2 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3, zgodnie z którym zasady ustalania opłat za pobyt i wyżywienie, w przypadku nieobecności dziecka w żłobku, określa statut żłobka a nie uchwała rady gminy, wydana na podstawie art. 58 ust. 1 tej samej ustawy. Zatem, wg organu, nic nie stało na przeszkodzie, aby kształtować opłaty za pobyt w żłobku według zryczałtowanej miesięcznej wysokości, który to pogląd znajdował również akceptację Ministra Pracy i Polityki Społecznej (vide: odpowiedź Ministra na interpelację nr 23315).

Stwierdzając – na zasadzie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) zwanej dalej: "P.p.s.a." – nieważność § 1, 2, 3, 5 zaskarżonej uchwały, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, że skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Podzielając stanowisko Prokuratora Okręgowego w G. i pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2010 r. ( sygn. akt I OSK 950/10), Sąd Wojewódzki uznał, że ustalenie opłat za pobyt dziecka w żłobku - według stawek miesięcznych - narusza art. 58 ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3, albowiem cechy usług świadczonych przez żłobek miejski nadają im charakter świadczenia cywilnoprawnego, w którym ma zastosowanie zasada ekwiwalentności świadczeń. Powyższe oznaczało więc – jak wywodził Sąd - że opłatę wnosi się za konkretne świadczenia oraz w relacji do konkretnych kosztów świadczonych usług. W związku z tym, przy uwzględnieniu możliwego zróżnicowania zakresu świadczeń realizowanych przez żłobek - w oparciu o art. 10 w/w ustawy - między świadczonymi przez żłobek usługami a wysokością opłaty za nie, powinna występować ekonomiczna równorzędność. Partycypacja rodziców lub opiekunów prawnych w kosztach pobytu dziecka w żłobku powinna być zatem adekwatna do rozmiarów i zakresu świadczonych usług, z których dziecko faktycznie korzystało. Warunków tych - wg Sądu - nie spełniała zaskarżona uchwała, gdyż (poza ograniczonym zakresem dotyczącym ustalenia, iż rozpoczęcie każdej nowej godziny, po 10-ciogodzinnym pobycie dziecka w żłobku, wiąże się z opłatą dodatkową 10 zł, brak było w niej informacji odnoszących się do zasad, które zdecydowały o przyjęciu opłaty stałej. W szczególności, brak w niej było wymienienia takich elementów, jakie ( i w jakim stopniu ) miały wpływ na wysokość ustalonej opłaty, której nie towarzyszyła żadna kalkulacja ekonomiczna. Nie wiadomo zatem było – jak podkreślał Sąd - czy opłata ta stanowiła ekwiwalent rzeczywistych kosztów ponoszonych przez żłobek w związku z pobytem dzieci w żłobku, czy też przekraczała te koszty, co było sprzeczne z zasadą ekwiwalentności.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego, przewidziana w art. 8 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3, możliwość prowadzenia żłobków przez osoby fizyczne lub inne podmioty nie zwalniała gminy, jako podmiotu odpowiedzialnego za zaspokajanie potrzeb wspólnoty, z realizacji tego zadania określonego jako zakładanie i utrzymanie żłobków będącego zadaniem własnym gminy, na podstawie art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy i organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw. Przewidziany zaś w art. 23 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 obowiązek ponoszenia odpłatności za pobyt dziecka w żłobku nie mógł być utożsamiany z tym, że rodzice pokryją wszystkie koszty jego funkcjonowania, ponieważ opłatę taką mogą ponosić wyłącznie za świadczone przez ten podmiot usługi.

W rezultacie, mając na uwadze treść art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze i art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), Sąd Wojewódzki stwierdził nieważność omawianej uchwały w zaskarżonej części.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Miasto G. zarzuciło Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach naruszenie prawa materialnego przez:

1. błędną wykładnię art. 23 i art. 58 ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (Dz. U. Nr 45, poz. 235 z późn. zm.) polegającą na przyjęciu, iż opłata za pobyt w żłobku nosi charakter ekwiwalentności, rozumianej jako konieczność odniesienia wysokości tej opłaty do konkretnych świadczeń i kosztów realizowanych przez żłobek usług, a jej ustalenie przez radę gminy w uchwale winno wskazywać kalkulację ekonomiczną opłaty, co wyłącza ustalenie opłat za pobyt w żłobku według ryczałtowych stawek miesięcznych,

2. błędną wykładnię art. 12 ust. 3, art. 23 w związku z art. 58 ust. 1 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 polegającą na przyjęciu, iż sposób ekonomicznej kalkulacji opłaty dodatkowej za pobyt w żłobku oraz opłaty za pobyt do 10 godzin, winien być przedstawiony w uchwale rady gminy, podczas gdy obowiązek taki w ogóle nie wynika z tych przepisów,

3. niezastosowanie art. 11 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 przy ocenie charakteru opłaty za pobyt w żłobku oraz

sposobu jej ustalenia przez radę gminy na podstawie art. 58 ust. 1 tej ustawy;

4. błędną wykładnię art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy i organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 1990 r. Nr 34, poz. 198 z późn. zm.) polegającą na przyjęciu, że przepis ten ustanawia nie tylko obowiązek zakładania i prowadzenia żłobków przez gminy, ale reguluje również sposób finansowania tego zadania i wyrażającą się pominięciem - przy jej dokonaniu - przepisów art. 4 ust. 1 pkt 2 lit. f) oraz pkt 12 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2010 r. Nr 80, poz. 526 ze zm.) oraz przepisów art. 23 i art. 58 ust. 1 w zw. z art. 11 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3, określających źródła finansowania zadań własnych gminy i pozwalających na pobieranie opłaty za pobyt w żłobku w zryczałtowanej wysokości, w świetle których gminę obciążają koszty utrzymania żłobka bez uwzględnienia opłaty za pobyt dziecka w żłobku ponoszonej przez rodziców dzieci w żłobku.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, Miasto G. wnosiło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie – uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach - wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zwracano uwagę, że nie sposób jest wyprowadzić z regulacji zawartej w art. 23 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 zasady, ekwiwalentności opłaty za pobyt w żłobku, rozumianej w sposób podany w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Przepisy art. 23 i art. 58 ust. 1 rzeczonej ustawy nie wskazują bowiem charakteru wspomnianej opłaty, ani też nie zawierają wytycznych, co do sposobu jej ustalania.

Autor skargi kasacyjnej twierdził przy tym, że nieuzasadnione było powoływanie się przez Sąd Wojewódzki na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2010 r. (sygn. akt I OSK 950/10), gdyż dotyczył on opłat za pobyt w żłobku będącym zakładem opieki zdrowotnej (art. 34 b ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 14, poz. 89 ze zm.). Przepis ten wprost stanowił zaś, że opłaty za pobyt dziecka w żłobku są ustalane według cen umownych, co świadczyło o równoważności wzajemnych świadczeń. Regulacji takiej nie przyjął natomiast ustawodawca w odniesieniu do opłaty za pobyt w żłobku w ustawie o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3.

Ponadto, podkreślano, że Sąd pierwszej instancji całkowicie pominął przepis art. 11 ust. 1 i 2 pkt 4 ustawy o opiece nad dziećmi do lat 3, który - przy wykładni pojęcia opłaty - ma istotne znaczenie. W myśl tego przepisu bowiem żłobek i klub dziecięcy działa na podstawie statutu, w którym podmiot, który utworzył żłobek lub klub dziecięcy określa m.in. zasady ustalania opłat za pobyt i wyżywienie w przypadku nieobecności dziecka w żłobku lub klubie dziecięcym. Wg więc skarżącego kasacyjnie, zasady ustalania opłat za pobyt i wyżywienie - w przypadku nieobecności dziecka w żłobku – winien określać statut żłobka, a nie uchwała rady gminy, wydana na podstawie art. 58 ust. 1 cytowanej ustawy. W związku z powyższym, przepis art. 58 ust. 1 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 pozwalał radom gmin kształtować opłaty za pobyt w żłobku według zryczałtowanej miesięcznej wysokości.

Akcentowano też, iż ustalenie miesięcznej opłaty za pobyt w żłobku w kwocie [...] zł - wbrew stanowisku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego — nie stanowiło o tym, że opłata ta nie była ekwiwalentna. Ekwiwalentem tej opłaty jest bowiem gotowość do przyjęcia dziecka i objęcia go opieką. Jest bowiem oczywiste, że w przypadku zawarcia umowy, żłobek jest zobowiązany trzymać miejsce dla dziecka, bez względu na to, czy dziecko zostało przywiezione do żłobka, czy nie. Jego miejsce jest przypisane i zagwarantowane tylko jemu i na czas nieobecności dziecka nie może zostać udostępnione innej osobie.

Zwracano przy tym uwagę, że konieczność zapłaty za gotowość do świadczenia usług przez inną osobę występuje w wielu rodzajach stosunków cywilnoprawnych i w takim przypadku owa gotowość stanowi ekwiwalent zapłaty dokonywanej przez drugą stronę umowy.

Autor skargi kasacyjnej wskazywał również, że powyższego wniosku nie zmienia treść przepisu art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy i organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw. Przepis ten bowiem ma charakter ogólny i stanowi jedynie, iż zakładanie i utrzymanie żłobków należy do zadań własnych gminy. Nie zawiera zatem szczegółowej regulacji, dotyczącej sposobu realizacji wspomnianego zadania, w tym zasad ponoszenia kosztów związanych z realizacją zadania na rzecz jego odbiorców. Akcentowano w tym miejscu, że omawiany przepis nie przewiduje by do zadań własnych gminy należało finansowanie żłobków, choć tam, gdzie ustawodawca, chciał uczynić zadaniem również finansowanie, wyraźnie to zapisał w przepisach ustawy. Przykładowo wymiano tu art. 1 pkt 5 i 11 lit. c) oraz pkt 12 lit. e) cyt. ustawy.

Skarżący kasacyjnie podkreślał więc, że jedynie ustawa o opiece nad dziećmi do lat 3 odnosi się do kwestii finansowania działalności żłobków a przepisy jej pozwalają na pobieranie opłat w zryczałtowanej wysokości. Powyższe – zdaniem Miasta G. - nie oznaczało przy tym przerzucenia kosztów utrzymania żłobka na osoby korzystające z jego usług, gdyż w pozostałym zakresie obciążały one gminę.

Zwracano też uwagę, że regulacja ta koresponduje z przepisami ustawy dochodach jednostek samorządu terytorialnego, która w art. 4 ust. 1 pkt 2 lit. f) przewiduje, że dochodami własnymi gminy są m. in. wpływy z innych opłat, stanowiących dochody gminy, uiszczanych na podstawie odrębnych przepisów, a w pkt 12 - inne dochody należne gminie na podstawie odrębnych przepisów. Nie powinno zaś budzić wątpliwości, że opłaty za pobyt dziecka w żłobku i opłaty dodatkowe stanowią kategorie dochodów własnych, wymienionych w tych przepisach.

Ponadto - zdaniem organu - Wojewódzki Sąd Administracyjny wadliwie przyjął, że uchwała rady gminy w sprawie opłat za korzystanie przez dziecko ze żłobka winna zawierać ekonomiczne uzasadnienia wysokości takich opłat. Żaden z przepisów, ani żaden inny przepis ustawy o takim obowiązku bowiem nie wspomina.

Niezależnie od powyższego wskazywano, że każdy ma możliwość sprawdzenia, czy wyliczona opłata pokrywa ekonomicznie uzasadnione koszty funkcjonowania żłobka, czy je przewyższa bo odpowiednie dane są dostępne w Urzędzie Miejskim w G.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prokurator Okręgowy w G. wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu skargi oraz odwoływał się do stanowiska zajętego w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2012 r. (sygn. akt II OSK 1773/12 i I OSK 1669/12).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Sąd rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania a które to okoliczności, w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.

Podstawy te zaś obejmowały zarzuty prawnomaterialne, których istota polegała na zakwestionowaniu poglądu wyrażonego przez Sąd Wojewódzki, iż ustalenie przez radę gminy opłat za pobyt dziecka w żłobku - według stawek miesięcznych - naruszało art. 58 ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3.

Wg Sądu I instancji, z uwagi na charakter cywilnoprawny usług świadczonych przez żłobek, opłata ta winna być w stosunku do nich ekwiwalentną, co oznaczało, iż opłatę tę należało wnosić za konkretne świadczenia i w relacji do ich kosztów. Partycypacja rodziców lub opiekunów prawnych w kosztach pobytu dziecka w żłobku powinna być też adekwatna do rozmiarów i zakresu świadczonych usług, z których dziecko faktycznie korzystało.

Wyrażając powyższy pogląd Sąd Wojewódzki odwoływał się przy tym do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2010 r. (sygn. akt I OSK 950/10), w którym to wyroku Sąd dokonując wykładni art. 34 b ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2007 r. Nr 14, poz. 89 ze zm.), stwierdził, iż prawidłowe rozumienie tego przepisu wskazuje wyraźnie na potrzebę wyodrębnienia kosztów założenia i utrzymania żłobka od kosztów związanych z pobytem dziecka w żłobku. Ponadto Sąd stwierdził też, że opłata, o której mowa w w/w przepisie winna odzwierciedlać rzeczywiste koszty związane z pobytem dziecka w żłobku i w związku z tym przyjęcie kwoty, stanowiącej swoisty ryczałt, naruszało konstrukcję i cel tego przepisu.

W związku z powyższym należy zauważyć, że trafnie w skardze kasacyjnej zwrócono uwagę na fakt, że powyższy pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego został wyrażony w odniesieniu do poprzednio istniejącego stanu prawnego, gdy instytucja żłobka była regulowana wspomnianą wyżej ustawą o zakładach opieki zdrowotnej i żłobek stanowił jeden z rodzajów takiego zakładu (art. 2 ust. 1 pkt 7 cytowanej ustawy). W myśl art. 34 b ust. 1 i 2 tejże ustawy, opłaty za pobyt dziecka w żłobku były ustalane przez podmiot, który utworzył żłobek, według cen umownych, przy czym nie obejmowały one świadczeń zdrowotnych. Te ostatnie zaś obejmowały swym zakresem działania profilaktyczne i opiekę nad dzieckiem w wieku do lat 3 (art. 32 b omawianej ustawy). Wyjaśniająco w tym miejscu nadmienić wypada, że zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, zakłady te udzielały świadczeń zdrowotnych bezpłatnie, za częściową odpłatnością lub odpłatnie na zasadach określonych w ustawie, w przepisach odrębnych lub umowie cywilnoprawnej.

Skoro zatem opłata, ponoszona przez rodziców za pobyt dziecka w żłobku, nie obejmowała – z mocy ustawy - świadczeń zdrowotnych udzielanych przez żłobek (a do nich zaliczano, jak wyżej wspomniano, działania profilaktyczne i opiekę nad dzieckiem) to istotnie, w poprzednim stanie prawnym konieczne było wyszczególnienie, za jakie konkretne świadczenia rodzice dziecka zobowiązani byli do opłacania kosztów jego pobytu w żłobku. Koszt tych świadczeń określany był na zasadach, owej ekwiwalentności świadczeń i – jak obowiązująca wówczas ustawa to przewidywała – wg cen umownych.

Aktualnie problematykę funkcjonowania żłobków reguluje ustawa z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (Dz. U. Nr 45, poz. 235), która pozwala na organizowanie opieki nad dziećmi w tym wieku w formie zróżnicowanej pod względem organizacyjnym, w tym m. in. poprzez usługi świadczone przez żłobek. Ustawa ta przewiduje, iż w ramach opieki na dzieckiem w wieku do lat 3 realizowane są zawsze funkcje: opiekuńcza, wychowawcza oraz edukacyjna (art. 2 ust. 1 i 2 tzw. ustawy "żłobkowej"). Uzupełnieniem tego przepisu jest art. 10 omawianej ustawy, który przykładowo ("w szczególności") wymienia na czym polegać ma realizacja tych funkcji. Nie można zatem uznać, jak uczynił to Sąd Wojewódzki, że treść przepisu art. 10 omawianej ustawy dowodzi takiego zróżnicowania rodzajów usług świadczonych przez żłobki, że uzasadnia to wymóg szczegółowego określania w uchwale rady gminy poszczególnych świadczeń udzielanych przez żłobki, ich rozmiarów i kosztów, które obciążać będą rodziców. Przepis ten bowiem nie jest przepisem samodzielnym i powinien być wykładany w powiązaniu ze wspomnianym wyżej art. 2 ust. 2 ustawy "żłobkowej". Dodać też w tym miejscu wypada, że wiek dzieci uczęszczających do żłobka pozwala przyjąć, że usługi świadczone przez te placówki są standardowe i raczej jednolite.

Ponadto, istotne dla analizy przedmiotowej sprawy są również założenia, jakimi kierował się ustawodawca, wprowadzając nową regulację prawną dotycząca funkcjonowania żłobków. Podstawowymi celami ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 były: poprawa standardów funkcjonowania opieki nad dziećmi w tym wieku, wsparcie rodziców zarówno w planach prokreacyjnych, jak i w procesie wychowania dzieci, umożliwienie rodzicom i opiekunom dzieci podjęcia aktywności zawodowej a więc w rezultacie zapewnienie opieki jak największej ilości dzieci ( vide: uzasadnienie projektu ustawy - Sejm RP VI kadencji nr druku 3377).

Aktualnie więc żłobki gminne mają postać jednostek budżetowych gminy (art. 8 ust. 2 ustawy "żłobkowej"), których dochody – na zasadzie art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2010 r. Nr 80, poz. 526 ze zm.) - stanowią źródło dochodów gmin. Wprawdzie zakładanie i prowadzenie żłobka jest zadaniem własnym gminy (art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 34, poz. 198 ze zm.), ale – z drugiej strony – ustawodawca w art. 8 ust. 2 ustawy "żłobkowej" postanowił, że prowadzenie żłobka jest działalnością gospodarczą (regulowaną).

Chociaż zatem zakładanie i utrzymywanie żłobków stanowi realizację przez gminę zadania publicznego, to jednak mając na uwadze: wspomniane wyżej cele ustawy "żłobkowej", stały brak dostatecznej liczby żłobków w kraju oraz zasady, na jakich są one obecnie prowadzone (działalność gospodarcza regulowana), należy uznać, że opłata za pobyt dziecka w żłobku, o której mowa w art. 23 omawianej ustawy, może być tak skalkulowana by, w pewnym, stopniu, uwzględniać również tzw. gotowość żłobka do świadczenia usług. Zapewnienie bowiem konkretnemu dziecku miejsca w żłobku, skutkuje tym, że niezależnie od tego, czy dziecko to z usług żłobka cały czas korzysta, czy też tylko częściowo, miejsce jego jest cały czas dla niego zarezerwowane. Podczas jego nieobecności nie może zostać udostępnione innemu, to zaś przekłada się w oczywisty sposób na ogólne koszty związane działalnością placówki.

Z tej przyczyny skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela poglądu wyrażonego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2012 r. (sygn. akt I OSK 1669/12), gdyż stoi na stanowisku, że – w obowiązującym stanie prawnym - opłata za pobyt dziecka w żłobku, którą ustala rada gminy może mieć postać opłaty zryczałtowanej. Tym bardziej, że – w myśl art. 58 ust. 1 ustawy "żłobkowej" rada gminy jest upoważniona jedynie do ustalenia: wysokości opłaty za pobyt dziecka w żłobku, wysokości opłaty o której mowa w art. 12 ust. 3 cytowanej ustawy i maksymalnej wysokości opłaty za wyżywienie. Wg natomiast art. 11 ust. 2 pkt 4 cytowanej ustawy, zasady ustalania opłat za pobyt i wyżywienie w przypadku nieobecności dziecka w żłobku lub klubie dziecięcym, jak trafnie zauważa skarżąca kasacyjnie, regulowane są jedynie w statutach tych placówek.

Podkreślić też trzeba, że - z mocy art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. ) – gospodarka finansowa gminy jest jawna. Analogiczne rozwiązanie przewiduje także art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm. ) stanowiąc, iż gospodarka środkami publicznymi jest jawna. Zatem osoba zainteresowana ma zagwarantowaną możliwość zapoznania się z informacjami dotyczącymi sposobu ustalenia odpłatności za pobyt dziecka w żłobku, gdyż stanowią one informacje publiczną. W związku z tym także i z tej przyczyny nie ma powodu, by szczegółowe tego rodzaju informacje musiały być zawarte w treści uchwały rady gminy.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sad Administracyjny uznał, że choć uzasadnienie skargi kasacyjnej nie było w całości prawidłowe, tym nie mniej zawarte w niej zarzuty kasacyjne okazały się zasadne, a to skutkowało wydaniem wyroku - na zasadzie art. 151 w zw. z art. 188 i art. 193 P.p.s.a.

Rozstrzygniecie o kosztach postępowania oparto na przepisie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.