Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 17 czerwca 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska – Tylewicz (spr.) Asesor WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 czerwca 2020 roku sprawy ze skargi S. C. na bezczynność Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa [...] w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę

Pismem z dnia [...] marca 2020 r., S. C. (dalej: skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa (dalej: KOWR), jako podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej. Skarżący zarzucił KOWR naruszenie przepisów prawa materialnego a w szczególności art. 1 ust. 1, art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez nieudostępnienie mu żądanej informacji publicznej w terminie wskazanym w tej ustawie. Skarżący wniósł o zobowiązanie KOWR do rozpatrzenia wniosku z dnia [...] listopada 2019 r. we wskazanym przez Sąd terminie na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a.

W uzasadnieniu wniesionej skargi, skarżący wskazał, że pismem z dnia [...] listopada 2019 r. wystąpił do KOWR z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Przedmiot żądanej informacji stanowiły wszelkie dokumenty obejmujące procedurę sprzedaży nieruchomości wchodzących w skład dawnego majątku ziemskiego K. , gm. D., stanowiącego przedwojenną własność R. C.. W zakresie formy udostępnienia wniosek wskazywał na umożliwienie wnioskodawcy wglądu w dokumentację objętą wnioskiem oraz wykonanie fotokopii tejże dokumentacji. Skarżący wskazał, że w odpowiedzi z dnia [...] grudnia 2019 r., na złożony wniosek, KOWR poinformował skarżącego, że żądana informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Skarżący zwrócił uwagę, że KOWR nie wskazał, które konkretnie dokumenty wchodzące w skład wnioskowanej dokumentacji uznaje za nieposiadające przymiotu informacji publicznej. Tym samym uniemożliwił, a przynajmniej w znacznym stopniu utrudnił, precyzyjne ustosunkowanie się przez skarżącego do zaprezentowanego stanowiska. Skarżący wskazał, że bez wątpienia w skład przedmiotowej dokumentacji wchodzą m.in. operaty szacunkowe. Zdaniem skarżącego, stanowisko KOWR stoi więc w wyraźnej sprzeczności z orzecznictwem sądów administracyjnych wprost kwalifikujące operat szacunkowy, a także pozostałe dokumenty, które zostały wytworzone na potrzeby sprzedaży nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, jako informację publiczną.

Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa Oddział Terenowy w [...], pismem z dnia [...] kwietnia 2020 r., złożonym w odpowiedzi na skargę, wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu swojego pisma KOWR wskazał, że powołane przez skarżącego orzeczenia dotyczą udostępnienia operatów szacunkowych, gdy tymczasem wniosek skarżącego dotyczył "wszelkich dokumentów obejmujących procedurę sprzedaży nieruchomości". Żądanie udostępnienia całości akt sprawy nie jest żądaniem udostępnienia informacji publicznej, bowiem ta nie obejmuje wglądu do zbioru dokumentów jako takich.

Jednocześnie organ podkreślił, iż nie można przypisać waloru informacji publicznej także samemu operatowi szacunkowemu stanowiącemu część zawnioskowanej dokumentacji. Co prawda operat ten dotyczył określenia wartości nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa oraz związany był z kwestią obrotu takimi nieruchomościami, ale skarżący składając wniosek o dostęp do informacji publicznej dążył do zaspokojenia własnych interesów. Skarżący wraz z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznych złożył do organu wniosek o uznanie prawa pierwszeństwa wskazując, iż sprzeciw w tym zakresie będzie skutkował wytoczeniem powództwa o ustalenie prawa pierwszeństwa. Skarżący w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej próbował uzyskać i zabezpieczyć dowody na poczet ewentualnego postępowania sądowego. O chęci wykorzystania pozyskanych w trybie ww. ustawy informacji dla prywatnych celów skarżącego świadczy również zakres udzielonego przez skarżącego pełnomocnictwa. Nadto organ wskazał, że pełnomocnikiem strony skarżącej, który wystąpił w imieniu swojego mandanta o udostępnienie informacji publicznej jest adwokat specjalizujący się w sprawach z zakresu roszczeń spadkobierców byłych właścicieli ziem przejętych do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. Zarówno sam pełnomocnik, jak i inni radcowie prawni i adwokaci działający w wymienionej kancelarii składają liczne wnioski o udostępnienie w drodze dostępu do informacji publicznej dokumentów, które są przydatne dla obrony interesów ich klientów na drodze postępowania sądowego. Celem skarżącego było realizacja i ochrona jego indywidualnych interesów, a także zabezpieczenie dowodów na poczet dochodzenia swoich roszczeń w postępowania sądowym, co wyklucza przyjęcie, że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej. Skarżący próbował wykorzystać prawo do informacji publicznej w sposób sprzeczny z intencjami ustawodawcy. Istotą prawa do informacji publicznej jest możliwość kontroli instytucji wykonujących zadania publiczne bądź podmiotów gospodarujących majątkiem publicznym celem zapewnienia przejrzystości w działaniu Państwa, przestrzegania prawa przez podmioty życia publicznego oraz jawności administracji i innych organów. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być traktowana jako środek do zaspokajania prywatnych potrzeb obywateli. Ustawa o dostępie do informacji publicznej ma służyć bowiem uniwersalnemu dobru powszechnemu związanemu z funkcjonowaniem publicznych instytucji, a nie zaspokajać indywidualne potrzeby, w postaci uzyskiwania informacji dotyczących kwestii co prawda publicznych, lecz przeznaczonych dla celów handlowych, edukacyjnych, zawodowych czy też na potrzeby toczącego się postępowania sądowego W ocenie KOWR, intencją strony skarżącej nie była kontrola władzy publicznej pod kątem prawidłowego wykonywania zadań z zakresu gospodarowania mieniem Skarbu Państwa, w tym prawidłowości ustalenia ceny, za jakie mienie miało być zbyte. Skarżący próbuje w drodze dostępu do informacji publicznej pozyskać operat szacunkowy celem przedłożenia go w postępowaniu cywilnym dla wykazania, iż procedura sprzedaży nieruchomości została wszczęta. Takie zachowanie nie mieści się w założeniach aksjologicznych ustawodawcy i stanowi o nadużyciu prawa podmiotowego publicznego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

W rozpoznawanej sprawie, skarżący domagał się od KOWR udzielenia informacji publicznej w postaci: wszelkich dokumentów obejmujących procedurę sprzedaży nieruchomości wchodzących w skład dawnego majątku ziemskiego K. , gm. D., stanowiącego przedwojenną własność R. C.. W odpowiedzi na złożony wniosek, organ poinformował skarżącego, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej. Wobec więc faktu, że organ nie udzielił skarżącemu żądanej informacji a jednocześnie nie wydał w tym zakresie decyzji odmownej, skarżący domaga się stwierdzenia przez Sąd, że organ dopuścił się bezczynności. W ocenie Sądu, stanowisko skarżącego jest bezzasadne.

W pierwszej kolejności, wyjaśnić należy, że w doktrynie zasadnie wskazuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28–29). Zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1429 z późn. zm., dalej: u.d.i.p.), prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Z kolei stosownie do art. 16 ust. 1 u.d.i.p., odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Jak przy tym wynika z art. 16 ust. 2 u.d.i.p., do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że: (1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni; (2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji. Adresatami obowiązku udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, wymienione w przepisach art. 4 u.d.i.p.

W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że KOWR jest podmiotem obowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Fakt ten potwierdza status państwowej osoby prawnej będącej agencją wykonawczą w myśl art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 10 lutego 2017 r. o Krajowym Ośrodku Wsparcia Rolnictwa (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 481) a także art. 5 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 396 z późn. zm.). Na tej podstawie, zasadny jest wniosek, że zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p. Krajowy Ośrodek jest podmiotem podlegającym obowiązkowi udostępnienia informacji publicznej w zakresie prowadzonej działalności.

W ocenie Sądu, podzielić jednak należy stanowisko KOWR co do oceny wniosku skarżącego z dnia [...] listopada 2019 r., jako niedotyczącego informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skarżący domaga się bowiem od organu udostępnienia informacji publicznej w postaci wszelkich dokumentów obejmujących procedurę sprzedaży nieruchomości wchodzących w skład dawnego majątku ziemskiego K. , gm. D., stanowiącego przedwojenną własność R. C.. Tak sformułowany zakres wniosku, w ocenie Sądu, w swojej istocie jest wnioskiem o udostępnienie akt sprawy administracyjnej dotyczącej wskazanego majątku. Takie żądanie nie jest "żądaniem udostępnienia informacji publicznej" a żądaniem "wglądu w akta sprawy".

Kluczowe znaczenie dla oceny tak sformułowanego wniosku mają rozważania poczynione w treści uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt: I OPS 7/13, które Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w całości podziela. Uchwała ta dotyczy wprost akt postępowania przygotowawczego, jednak uniwersalne twierdzenia zawarte w jej uzasadnieniu, znajdują zastosowanie także w niniejszej sprawie, jako dotyczącej udostępnienia akt administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił bowiem, że akta sądowe, administracyjne bądź też akta postępowania przygotowawczego są zbiorem różnorodnych materiałów wytworzonych przez organ władzy publicznej lub przez inne podmioty. Zawierają informacje, które były lub mogły być istotne przy rozpatrywaniu danej sprawy. Organ, który się tym zbiorem po sługuje, nie wytworzył go w całości, lecz jedynie uporządkował gromadzone materiały i nadał całości określony kształt. Sprawa rozpoznawana przed danym organem jest sprawą indywidualną dotyczącą określonego podmiotu Jego praw lub obowiązków lub penalizacji niezgodnego z prawem zachowania. Zdaniem więc Naczelnego Sądu Administracyjnego, akta spraw, w tym akta postępowania przygotowawczego, są jako całość zbiorem różnorodnych materiałów usystematyzowanym przez organ, który nadał temu zbiorowi określony kształt i który się nim posługuje w prowadzonym postępowaniu. Akta więc są pewnym przedmiotem, którego dotyczą przepisy szczególne odnoszące się zarówno do jego tworzenia, rejestrowania, przechowywania, jak i udostępniania. Żądanie udostępnienia akt sprawy jako całości, także akt zakończonego postępowania przygotowawczego, nie jest więc wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, ale żądaniem udostępnienia określonego zbioru materiałów. Tak sformułowany wniosek nie wskazuje na informacje publiczne, których udostępnienia domaga się wnioskodawca. Należy przy tym uwzględnić, że prawo do informacji dotyczy informacji o sprawie publicznej, a więc informacji o czymś, a nie udostępnienia zbioru materiałów jako takich. Wniosek taki zatem nie zawiera jednego z elementów niezbędnych do jego rozpoznania i nie może być załatwiony na zasadach ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Wobec powyższego, w ocenie Sądu, trafne było stanowisko KOWR, który uchylił się od udostępnienia żądanej informacji, wskazując, że nie jest to informacja publiczna a wobec tego, nie podlega pod reżim ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W ocenie Sądu, argumenty skarżącego, żądającego uwzględnienia wniesionej skargi z powołaniem się na przytoczone orzecznictwo sądowoadministracyjne, są chybione. Przywołane przez skarżącego orzeczenia (za wyjątkiem wyroku II SAB/Po 95/13 wydanego przed ww. uchwałą NSA) dotyczą bowiem innego stanu faktycznego, w którym skarżący domagali się udostępnienia im operatów szacunkowych i ewentualnie również geodezyjnego badania prawnego. W ocenie Sądu, takie sformułowanie wniosku, jak to uczynił skarżący w niniejszej sprawie, ma jednak zupełnie inny charakter. Skarżący nie wnosił o udostępnienie mu konkretnej informacji w postaci określonego operatu ale faktycznie całych akt sprawy. Z powyższych względów, w ocenie Sądu, uzasadnione jest stanowisko KOWR co do oceny żądania skarżącego jako niebędącego żądaniem udostępnienia informacji publicznej.

Zdaniem Sądu, niezasadne jest też oczekiwanie przez wnioskodawcę, że organ, do którego skierowano zapytanie o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej "wszelkich dokumentów", będzie zobowiązany do ich szczegółowego przeglądania i oceny, który z tych dokumentów stanowi informację publiczną. Organ zobowiązany jest bowiem udzielić odpowiedzi adekwatnej do treści złożonego wniosku. Skoro więc w rozpoznawanej sprawie, wniosek dotyczył faktycznie udostępnienia akt sprawy, adekwatną odpowiedzią było wskazanie przez organ, że tak zakreślony zakres wniosku nie stanowi informacji publicznej. Powyższej oceny nie zmienia okoliczność, że możliwym jest, że pośród dokumentów zawartych w aktach danej sprawy znajdują się takie, które mają przymiot informacji publicznej.

W ocenie Sądu, z uwagi na powyższe, dalsze rozważania organu co do oceny celu, w jakim skarżący domaga się udzielenia mu wglądu w akta sprawy, nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia. Istota sprawy nie sprowadza się bowiem do oceny zamiarów wnioskującego, lecz tego, czy wniosek dotyczył informacji publicznej. Sąd podziela jednak stanowisko skarżącego, że o tym czy dana informacja jest informacją publiczną decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. Sąd uważa więc za nietrafne argumenty podnoszone przez KOWR na etapie postępowania przedsądowego, jednakże z uwagi na niesformalizowany charakter tego postępowania, nie sposób uznać by KOWR pozostawał w bezczynności, skoro zajął merytorycznie trafne stanowisko względem złożonego wniosku. Sąd zwraca jednocześnie uwagę, że rozważania KOWR zawarte w odpowiedzi na skargę, co do specjalizacji pełnomocnika prowadzącego sprawę w imieniu skarżącego, są całkowicie zbędne.

Wniesiona skarga, jako bezzasadna podlega więc oddaleniu, zgodnie z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.).