Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędziowie Sędzia WSA Kamila Karwatowicz Sędzia WSA Krzysztof Rogalski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 marca 2026 r. sprawy ze skargi Ł.P. na decyzję Dyrektora Centrum Kultury i Rekreacji z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Centrum Kultury i Rekreacji z dnia [...] r., II. zasądza od Dyrektora Centrum Kultury i Rekreacji na rzecz skarżącego Ł.P. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wnioskiem z dnia [...] września 2025 r. Ł.P. zwrócił się do Centrum Kultury i Rekreacji we [...] o udostępnienia informacji publicznej w postaci informacji o wszystkich kosztach (włączając koszty przygotowania, promocji, wykonania, zawartych umów cywilnoprawnych) związanych z realizacją wydarzenia Dni [...], które odbyło się w dniach od [...] czerwca 2025 r., w szczególności o podanie: 1) łącznej kwoty poniesionych kosztów, 2) źródeł finansowania kosztów, 3) kwoty poniesionych kosztów z podziałem na opłacone podmioty.

Pismem z dnia [...] września 2025 r. Dyrektor Centrum Kultury i Rekreacji we [...] udzielił odpowiedzi na powyższe pytania wnioskodawcy zastrzegając jednak, iż z uwagi na zapisy umowne o konieczności zachowania tajemnicy handlowej koszty realizacji wydarzenia nie mogły zostać przedstawione w rozbiciu podmiotowym. Pismem z dnia [...] września 2025 r. Ł.P. zwrócił się o przesłanie decyzji administracyjnej dotyczącej odmowy udostępnienia wnioskowanej informacji w pkt 3 w ujęciu podmiotowym. Pismem z dnia [...] października 2025 r. Dyrektor Centrum Kultury i Rekreacji na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 902 ze zm., dalej u.d.i.p.) wezwał wnioskodawcę do wykazania w terminie 7 dni, że uzyskanie żądanej informacji publicznej w zakresie obejmującym koszty realizacji wydarzenia w rozbiciu podmiotowym, jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. W odpowiedzi, pismem z dnia [...] października 2025 r. wnioskodawca podał, że w jego ocenie żądane informacje nie posiadają charakteru przetworzonego. Nie wykazał jednocześnie, że uzyskanie żądanych informacji jest szczególne istotne dla interesu publicznego.

Decyzją z dnia [...] listopada 2025 r. Dyrektor Centrum Kultury i Rekreacji we [...] odmówił Ł.P. udostępnienia żądanej informacji publicznej w zakresie obejmującym poniesione koszty realizacji wydarzenia Dni [...] według rozbicia podmiotowego.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił min., iż w ramach organizacji wydarzenia Dni [...] zawierał umowy z wieloma podmiotami zewnętrznymi, których szczegóły różniły się w zależności od charakteru usługi jaką dany podmiot oferował. Łączny koszt wyniósł kwotę 446.489,63 zł. Konieczność przedstawienia kosztów w rozbiciu na konkretne podmioty wymaga odpowiednich środków, czasu oraz wydelegowania kilku pracowników do sporządzenia odpowiedniej informacji. Na dzień wpływu wniosku nie istniały i nadal nie istnieją informacje, które mogą zostać udostępnione. Informacje te muszą zostać specjalnie dla wnioskodawcy przygotowane. W celu przygotowania żądanych przez wnioskodawcę informacji, Dyrektor będzie musiał oddelegować około 3 pracowników Centrum Kultury i Rekreacji, którzy będą musieli podjąć szczegółowo opisane w decyzji czynności. Zakres tych czynności wskazuje, że żądana informacja ma charakter informacji przetworzonej, która będzie musiała być specjalnie przygotowana dla wnioskodawcy, bowiem aktualnie informacja taka nie istnieje. Konieczność zaangażowania 3 pracowników na okres około 3 dni roboczych w celu przygotowania żądanej informacji przetworzonej, niewątpliwie wpłynie i czasowo ograniczy zakres realizowanych zadań przez Organ. Zatem przedmiot i zakres żądanych informacji wskazuje, że wniosek dotyczy informacji przetworzonej. Z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. wynika, że zasadniczo prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, czego w niniejszej sprawie wnioskodawca nie uczynił.

Żądane informacje w zakresie kosztów w ujęciu podmiotowym są również objęte tajemnicą przedsiębiorstwa kontrahentów organu. Organ nie jest w stanie podać wnioskodawcy informacji publicznej dot. kosztów organizacji wydarzenia w rozbiciu na kryterium podmiotowe bez naruszenia tajemnicy handlowej swoich kontrahentów.

Od powyższej decyzji Ł.P., kierując się zawartym w niej błędnym pouczeniem o prawie wniesienia odwołania, wniósł za pośrednictwem w/w organu odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Wobec faktu, że zgodnie z art. 112 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 572, dalej k.p.a.) błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania lub skutków zrzeczenia się odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia, organ potraktował odwołanie wnioskodawcy jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Następnie na skutek rozpoznania tego wniosku, decyzją z dnia [...] listopada 2025 r. nr [...] Dyrektor Centrum Kultury i Rekreacji ponownie odmówił udostępnienia Ł.P. żądanej informacji publicznej w zakresie obejmującym poniesione koszty realizacji wydarzenia Dni [...] według rozbicia podmiotowego.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił m.in., iż wnioskodawca pomimo wezwania nie wykazał, że żądana informacja publiczna przetworzona zostanie realnie wykorzystana w celu ochrony interesu publicznego lub usprawnienia funkcjonowania organów państwa. Wnioskodawca uznał, że żądane informacje nie posiadają charakteru przetworzonej informacji publicznej. Tymczasem żądane informacje w zakresie kosztów w ujęciu podmiotowym są również objęte tajemnicą przedsiębiorstwa kontrahentów organu. Dyrektor nie jest w stanie podać wnioskodawcy informacji publicznej dotyczącej kosztów organizacji wydarzenia w rozbiciu na kryterium podmiotowe bez naruszenia tej tajemnicy. Nadto w ocenie organu przedmiotowy wniosek stanowi wyraz nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej w postaci próby skorzystania z instytucji dostępu do tej informacji dla osiągnięcia celu innego aniżeli troska o dobro publiczne.

Nie jest wystarczającym argumentem, że wnioskowane informacje wymagają przeprowadzenia prostej analizy dokumentów. Należy bowiem sporządzić odpowiednią kwerendę umów, nową informację przedstawiającą wykaz podmiotów, które zawarły z organem umowy i wysokość wynagrodzenia z tego tytułu. Nie jest to czynność prosta, przygotowanie żądanej informacji wymusi na organie oddelegowanie pracowników do dokonania analizy każdej z umów i przygotowaniu informacji o wysokości stawek umownych. Przez informację przetworzoną należy rozumieć jakościowo nową informację, która nie istnieje w przyjętej treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego. Stworzenie informacji przetworzonej wiąże się z czynnościami wykraczającymi poza zwykłą działalność podmiotu zobowiązanego do jej udostępnienia. Dlatego nawet zbiór informacji prostych może być uznany za informację przetworzoną, gdy ich udostępnienie wiąże się z koniecznością wyboru, odnalezienia i anonimizacji. Informacja, o której udostępnienie zwrócił się wnioskodawca, będzie informacją jakościowo nową. Obecnie nie istnieje żaden spis umów z podziałem na podmioty i kwoty, jakie zostały poniesione w związku z organizacją wydarzenia. Stworzenie tej informacji będzie wiązało się z koniecznością zaangażowania pracowników organu i zakłócenia jego normalnego funkcjonowania. Ze względu na nieposiadanie spisu umów konieczne będzie sporządzenie go.

Żądane przez wnioskodawcę informacje w ujęciu podmiotowym są objęte tajemnicą przedsiębiorstwa, posiadają wartość gospodarczą i stanowią informację organizacyjną przedsiębiorców. Są ściśle związane z ofertą świadczonych przez nich usług. Nie są one znane powszechnie i są niedostępne dla osób trzecich. Mają one wpływ na działanie ich przedsiębiorstw, szczególnie przy uwzględnieniu konkurencji, która posiadając takie informacje ma przewagę w stosunku do podmiotów, co do których ujawniono informacje w zakresie stawek jakie były stosowane w umowach zawieranych z organem. Ujawnienie określonych stawek będzie miało niebagatelny wpływ na prowadzoną przez kontrahentów organu działalność. Nie ma przy tym znaczenia, w jaki sposób wnioskodawca wykorzysta te informacje. Organ ma obowiązek chronić informacje, których ujawnienie może mieć negatywne konsekwencje dla jego kontrahentów. O zachowaniu tajemnicy decydowali kontrahenci, którzy nie zgodzili się na ujawnianie informacji, takich jak stawki wynagrodzenia, które mogą pogorszyć ich sytuację na rynku. Wobec powyższego organ nie mógł udzielić informacji mogącej znacząco przyczynić się do pogorszenia sytuacji rynkowej kontrahentów.

Organ miał obowiązek uwzględnić ograniczenia wprowadzone art. 5 ust. 2 u.d.i.p. W rozpatrywanej sprawie prawo do informacji wnioskodawcy nie mogło zostać w pełni zrealizowane. Naruszenie tajemnicy przedsiębiorstwa kontrahentów organu może nie tylko podważyć zaufanie obywateli do państwa, ale również narazić organ na ewentualną odpowiedzialność za wyrządzone szkody. Co więcej, w przypadku żądanych informacji zachodzi wyłączenie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. z uwagi na fakt, że informacje te zawierają tajemnicę handlową kontrahentów organu.

Na powyższą decyzję Dyrektora Centrum Kultury i Rekreacji Ł. P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. zarzucając naruszenie:

1) art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa do informacji,

2) art. 61 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zakresie, w jakim z przepisów tych wynikają zasady ograniczenia prawa do informacji, poprzez błędne zastosowanie polegające na nieuzasadnionej odmowie udzielenia informacji, niespełniającej warunków proporcjonalności i konieczności dokonanego ograniczenia, nieznajdującej podstaw w potrzebie ochrony wartości prawnie chronionych wskazanych w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP,

3) art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi, że prawo do informacji podlega ograniczeniu ze względu na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy, poprzez błędne zastosowanie polegające na niepoprawnym przyjęciu, że udostępnienie żądanych informacji naruszyłoby tajemnicę przedsiębiorcy,

4) art. 64 § 2 oraz art. 63 § 3 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepisy te stanowią, że do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej stosuje się przepisy k.p.a., w związku z czym w przypadku złożenia podania niespełniającego wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków, poprzez ich niezastosowanie, polegające na niewezwaniu wnoszącego do uzupełnienia braku podpisu i wydaniu decyzji w oparciu o niepodpisany wniosek.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a także o zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Centrum Kultury i Rekreacji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 64 § 2 oraz art. 63 § 3 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. organ wyjaśnił, że pozostawał w błędzie co do tego, że wniosek wysłany za pośrednictwem publicznej usługi rejestrowanego doręczenia elektronicznego (e-doręczenia) jest równoznaczny z dokumentem opatrzonym podpisem za pomocą profilu zaufanego, e-dowodu, czy certyfikatu kwalifikowanego. Organ przyznał, że niedopatrzenie doprowadziło do wydania decyzji odmownej pomimo jednoczesnego braku podpisu wnioskodawcy. Błąd wynikał z faktu, że usługa e-doręczeń pozwala na wysyłanie pism niepodpisanych, podczas gdy Elektroniczna Platforma Usług Administracji Publicznej (ePUAP) wymaga do wysłania pism opatrzenia ich podpisem elektronicznym. Z powodu mnożenia przez prawodawcę kolejnych platform do elektronicznego kontaktu obywateli z publicznymi podmiotami, organ błędnie uznał, że wniosek skarżącego wysłany za pośrednictwem e-doręczeń zawiera podpis elektroniczny i z tego powodu nie wzywał skarżącego do uzupełnienia braków. Pomimo tego, w ocenie organu decyzja odpowiada prawu, bowiem oparta została na właściwych podstawach faktycznych i prawnych. Tym samym zarzuty skarżącego co do odmowy udostępnienia informacji publicznej są bezzasadne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w zakresie swej właściwości sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem tej kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, aktualnych w dacie wydania zaskarżonego aktu. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W rozpatrywanej sprawie przedmiot kontroli stanowi decyzja Dyrektora Centrum Kultury i Rekreacji z dnia [...] listopada 2025 r. nr [...] o odmowie udostępnienia Ł.P. informacji publicznej w zakresie obejmującym poniesione koszty realizacji wydarzenia Dni [...] według rozbicia podmiotowego.

Z nadesłanych akt sprawy wynika, iż wniosek skarżącego datowany na [...] września 2025 r., został wysłany pocztą elektroniczną w formie wiadomości e-mail, bez opatrzenia go kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym. W aktach nie ma też wniosku opatrzonego podpisem własnoręcznym. Nie wynika z nich również, by brak ten został usunięty przed wydaniem powyższych decyzji.

Jednocześnie organ również przyznał, iż pozostawał w błędzie co do tego, że wniosek wysłany za pośrednictwem publicznej usługi rejestrowanego doręczenia elektronicznego (e-doręczenia) jest równoznaczny z dokumentem opatrzonym podpisem za pomocą profilu zaufanego, e-dowodu, czy certyfikatu kwalifikowanego. Niedopatrzenie to doprowadziło do wydania decyzji odmownej pomimo jednoczesnego braku podpisu wnioskodawcy.

Zasady i tryb udostępniania informacji publicznej zostały uregulowane ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, podobnie jak odmowy udostępniania tej informacji. W myśl art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że: 1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni; 2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji (art. 16 ust. 2 u.d.i.p.).

O ile dla zainicjowania procedury udostępnienia w/w informacji wystarczy wniosek w formie niesformalizowanej, o tyle sytuacja przedstawia się odmiennie w przypadku choćby potencjalnej możliwości wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, o umorzeniu postępowania albo jakiegokolwiek innego aktu administracyjnego, który wiązałby się z ustaleniem podmiotu, od którego pochodzi wniosek. W takim przypadku przyjąć należy, iż do usunięcia braków formalnych wniosku zastosowanie znajdzie art. 64 § 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 27 marca 2018 r., I OSK 1701/16). Wszystkie te przypadki, w których ma dojść do podjęcia przez organ aktu administracyjnego, w tym zwłaszcza kwalifikowanego, jakim jest decyzja administracyjna (odmowna oraz o umorzeniu postępowania), bezwzględnie wymagać będą własnoręcznego podpisu wnioskodawcy (podpisu elektronicznego) na wniosku, zaś jego brak winien być usuwany w postępowaniu naprawczym, regulowanym w art. 64 § 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z 16 grudnia 2009 r., I OSK 1002/09). Podjęcie decyzji administracyjnej w sytuacji niepodpisania wniosku wykazuje cechy działania organu z urzędu, co w przypadku postępowania wszczynanego jedynie na wniosek jest równoznaczne z wydaniem decyzji dotkniętej wadą nieważności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Stanowisko to zostało zaakceptowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. m.in. postanowienie NSA z 29 lutego 2012 r., I OW 196/11 oraz wyroki NSA: z 4 lutego 2016 r., I OSK 873/15; z 26 maja 2017 r., I OSK 2534/16; z 27 września 2017 r., I OSK 7/17; z 12 października 2017 r., I OSK 430/17; z 18 stycznia 2018 r., I OSK 758/16; z 11 maja 2018 r., I OSK 1586; z 28 maja 2018 r., I OSK 2667/17; z 16 kwietnia 2019 r., I OSK 1705/17).

Zaistniałego uchybienia nie usuwa przytoczona jako usprawiedliwienie argumentacja organu, zgodnie z którą wynikało ono z faktu, że usługa e-doręczeń pozwala na wysyłanie pism niepodpisanych, podczas gdy Elektroniczna Platforma Usług Administracji Publicznej (ePUAP) wymaga do wysłania pism opatrzenia ich podpisem elektronicznym. Z powodu mnożenia przez prawodawcę kolejnych platform do elektronicznego kontaktu obywateli z publicznymi podmiotami, organ błędnie uznał, że wniosek skarżącego wysłany za pośrednictwem e-doręczeń zawiera podpis elektroniczny i z tego powodu nie wzywał skarżącego do uzupełnienia braków.

W tym stanie rzeczy należało stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji Dyrektora Centrum Kultury i Rekreacji z dnia [...] listopada 2025 r., a także poprzedzającej ją decyzji tego organu z dnia [...] listopada 2025 r. Stwierdzone naruszenie uniemożliwiło dokonanie merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji. Przedwczesna jest bowiem w tej sytuacji ocena, czy organ prawidłowo odmówił udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie z powodów wskazanych w zaskarżonej decyzji.

Na marginesie powyższych rozważań, z uwagi na fakt, że zarówno decyzję z [...] listopada 2025 r. jak i poprzedzającą ją decyzję z [...]4 listopada 2025 r. podpisał Dyrektor Centrum Kultury i Rekreacji, dodać nadto należy, iż art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., dotyczący wyłączenia pracownika, nie ma zastosowania do piastuna jednoosobowego organu, gdy ten działa w trybie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (por. m.in. wyrok NSA z 4 marca 2014 r., I OSK 2959/13).

Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku.

W toku ponownego rozpoznania sprawy, w przypadku gdy organ również zmierzać będzie do wydania decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej, w pierwszej kolejności jego obowiązkiem będzie wezwanie skarżącego do usunięcia braku formalnego wniosku w trybie art. 64 § 2 k.p.a. poprzez jego podpisanie kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym, ewentualnie podpisanie wniosku w formie papierowej podpisem własnoręcznym (art. 153 p.p.s.a.).

Zawarte w pkt II sentencji rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania znajduje oparcie w treści art. 200 oraz art. 205 § 1 p.p.s.a., a także § 2 ust. 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 535). Zasądzona kwota stanowi równowartość uiszczonego wpisu od skargi (200 zł).