Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Zawarte w art. 194 ust. 1 ustawy z 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1547 z późn. zm.) sformułowanie "Przepis art. 193 ust. 4 stosuje się odpowiednio" należy rozumieć w ten sposób, że w okresie sześciu miesięcy przed upływem kadencji organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego takiego jak rada gminy liczącej powyżej 20.000 mieszkańców, rada powiatu, sejmik województwa - niedopuszczalne jest podejmowanie uchwały o uzupełnieniu składu osobowego tego organu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Prutis, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder, sędzia WSA Mirosław Wincenciak (spr.), Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 października 2010 r. sprawy ze skargi Rady Miejskiej Ł. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody P. z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie uzupełnienia składu osobowego rady - oddala skargę.-

II SA/Bk 632/10

UZASADNIENIE

Uchwałą z [...] lipca 2010 r. nr [...] Rada Miejska Ł. uzupełniła swój skład osobowy. W § 1 uchwały stwierdzono, że w wyniku wygaśnięcia mandatu radnego J. T. B. na jego miejsce wstępuje W. C. jako kandydat z tej samej listy wyborczej Okręgu Wyborczego nr 3 w Ł., który uzyskał kolejno największą liczbę głosów.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] lipca 2010 r. nr [...] Wojewoda P. stwierdził nieważność uchwały z [...] lipca 2010 r. z uwagi na naruszenie prawa. Wskazał, że podstawą prawną przedmiotowej uchwały był przepis art. 194 ustawy z 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1547 z późn. zm.). Stosownie natomiast do treści art. 193 ust. 4 Ordynacji wyborczej – wyborów uzupełniających nie przeprowadza się, jeżeli ich data przypadałaby w okresie sześciu miesięcy przed zakończeniem kadencji rad. Jak wskazał Wojewoda, obecna kadencja kończy się w dniu 12 listopada 2010 r., zatem ostatnie wybory uzupełniające mogły zostać przeprowadzone najpóźniej 09 maja 2010 r. Po tym dniu, w przypadku stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego, Rada powinna obradować do końca kadencji w niepełnym składzie. Dlatego wstąpienie do Rady W. C. było nieskuteczne, bo sprzeczne z przepisami prawa.

Skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze wniosła do sądu administracyjnego Rada Miejska Ł. reprezentowana przez Przewodniczącego - wnosząc o uchylenie rozstrzygnięcia z powodu niezgodności z prawem. Zarzuciła, że Wojewoda dokonał błędnej wykładni art. 194 ust. 1 Ordynacji wyborczej do rad gmin, powiatów i sejmików województw, co spowodowało niewłaściwe zastosowanie art. 193 ust. 4 Ordynacji. Zdaniem Rady błędne jest nadawanie identycznego znaczenia takim terminom jak "wybory uzupełniające" i "uzupełnienie składu rady". W jej ocenie zakaz zarządzania wyborów uzupełniających w okresie sześciu miesięcy przed zakończeniem kadencji nie oznacza automatycznie zakazu uzupełniania w tym okresie składu osobowego rady. W skardze wskazano, że w przepisach inaczej potraktowano uzupełnienie składu rady w gminie liczącej do 20.000 mieszkańców – przewidując wyraźny zakaz przeprowadzania wyborów uzupełniających w okresie sześciu miesięcy przed końcem kadencji (art. 193 ust. 4), a inaczej uzupełnienie składu rady w gminie liczącej powyżej 20.000 mieszkańców – przewidując jedynie odpowiednie stosowanie art. 193 ust. 4. W ocenie skarżącej świadczy to o braku bezwzględnego zakazu uzupełniania składu rady w gminie liczącej powyżej 20.000 mieszkańców w okresie poprzedzającym koniec kadencji. Jak wywiedziono, w mniejszych gminach wyborcy głosują na konkretną osobę, a w większych na listę, co nie pozostaje bez wpływu na sposób interpretacji art. 194 ust. 1. Wskazano, że również w Ordynacji wyborczej do Sejmu i do Senatu tylko w przepisach szczególnych dotyczących wyborów do Senatu znajduje się podobne uregulowanie jak art. 193 ust. 4 Ordynacji samorządowej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Zdaniem Wojewody "odpowiednie stosowanie" przepisu art. 193 ust. 4 Ordynacji wyborczej do rad gmin, powiatów i sejmików województw, w sytuacji wygaśnięcia mandatu radnego w gminie liczącej powyżej 20.000 mieszkańców, oznacza zakaz uzupełnienia składu rady w okresie sześciu miesięcy przed zakończeniem jej kadencji. W ocenie Wojewody rozumowanie zaprezentowane przez skarżącą, niepoparte wskazaniem poglądów doktryny lub orzecznictwa, prowadzi do wyeliminowania z obrotu prawnego części zapisów art. 194 ust. 1 Ordynacji wyborczej, co nie podlega akceptacji. Wywiedziono, że nakazując odpowiednio stosować art. 193 ust. 4 tej ustawy do sytuacji uregulowanej w jej art. 194 ustawodawca nie wskazał żadnych ograniczeń czy zastrzeżeń.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu, bowiem kwestionowane rozstrzygnięcie nadzorcze nie narusza prawa.

W sprawie stan faktyczny jest bezsporny. Rada Miejska w Ł. podjęła uchwałę o wstąpieniu na miejsce członka Rady, którego mandat wygaszono, kolejnej osoby z listy wyborczej i uczyniła to [...] lipca 2010 r. tj. w okresie sześciu miesięcy przed końcem kadencji Rady przypadającym na dzień 12 listopada 2010 r. Podstawą prawną uchwały był przepis art. 194 ust. 1 ustawy z 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1547 z późn. zm.).

W tak ustalonym stanie faktycznym główny ciężar sporu dotyczy dopuszczalności podjęcia przedmiotowej uchwały w okresie sześciu miesięcy przed zakończeniem kadencji Rady.

W Rozdziale 38 Ordynacji wyborczej z 16 lipca 1998 r. zatytułowanym "Wybory uzupełniające" uregulowano dwa sposoby uzupełnienia składu organu stanowiącego gminy w przypadku wygaśnięcia mandatu radnego. W gminie liczącej do 20.000 mieszkańców wojewoda zarządza w tym celu wybory uzupełniające (art. 192 ust. 1). W gminie liczącej powyżej 20.000 mieszkańców właściwa rada podejmuje uchwałę o wstąpieniu na miejsce byłego radnego – kandydata z tej samej listy, który w wyborach uzyskał kolejno największą liczbę głosów i spełnia określone warunki (art. 194 ust. 1). W przepisie art. 193 ust. 4 Ordynacji, dotyczącym gmin liczebnie mniejszych - wprowadzono zakaz przeprowadzania wyborów uzupełniających, których data przypadałaby w okresie sześciu miesięcy przed zakończeniem kadencji rady. Uregulowanie to, zgodnie z brzmieniem zdania ostatniego art. 194 ust. 1, stosuje się odpowiednio w przypadku gmin o liczbie mieszkańców powyżej 20.000. Zdaniem skarżącej Rady "stosowanie odpowiednie" w tym konkretnym przypadku, z uwagi na różny system wyborów w gminach mniejszych (większościowy) i większych (proporcjonalny – "na listę") oznacza, że w gminach liczących powyżej 20.000 mieszkańców nie obowiązuje zakaz uzupełniania składu rady w okresie sześciu miesięcy przed zakończeniem jej kadencji. Z zaprezentowanym poglądem nie zgodził się Wojewoda, a sąd stanowisko organu nadzorczego w pełni akceptuje.

W orzecznictwie i doktrynie utrwaliło się stanowisko, że "odpowiednie stosowanie" przepisu oznacza możliwość jego stosowania w sposób pełny (wprost), w innych przypadkach w sposób ograniczony (z modyfikacjami), a w jeszcze innych oznaczać będzie brak zastosowania. Wybór odpowiedniej, jednej z wymienionych metod, wymaga od interpretatora sięgnięcia do specyficznych cech instytucji prawnej uregulowanej przepisem podlegającym odpowiedniemu zastosowaniu. W przypadku "stosowania odpowiedniego" prym powinny wieść wykładnie funkcjonalna, celowościowa i aksjologiczna nad wykładnią literalną, dosłowną, która w przypadku interpretacji przepisów odsyłających z zastrzeżeniem odpowiedniego stosowania schodzi na drugi plan (vide R. Hauser "Odpowiednie stosowanie przepisów prawa – uwagi porządkujące", PPiA 2005/65/151).

Celem uregulowanych w Rozdziale 38 Ordynacji instytucji wyborów uzupełniających i uchwał o uzupełnieniu składu osobowego rady, sejmiku (art. 192 ust. 1 i art. 194 ust. 1) jest zapewnienie organom przedstawicielskim możliwości sprawnego działania w trakcie kadencji, w czasie której dochodzi do wygaśnięcia mandatu członka organu i nieprzewidzianego zmniejszenia jego składu osobowego. Wymóg ten jest zatem związany z koniecznością zagwarantowania działania organu w przewidzianym ustawą składzie. Pamiętać jednak należy, że rada gminy jest organem wybieranym w wyborach powszechnych na czteroletnią kadencję, w trakcie której członek rady ma odpowiedni czas na zapoznanie się z zasadami funkcjonowania organu oraz której długość jest pomyślana jako optymalna dla "sprawdzenia" skuteczności działania radnego na rzecz lokalnej społeczności. Przewidziana ustawowo długość kadencji organów samorządowych gwarantuje pewną długofalową stabilizację, która ma jednocześnie przeciwdziałać nadużyciom.

Przedmiotowej stabilizacji, a więc i możliwości podjęcia konstruktywnej aktywności, nie gwarantuje krótki, kilkumiesięczny okres przypadający przed końcem kadencji rady, będący zazwyczaj również okresem kampanii wyborczej. Zasady doświadczenia życiowego wskazują, że podejmowanie w takim okresie działalności na rzecz społeczności lokalnej może nie być wolne od nacisków i presji opinii publicznej. Ponadto kilkumiesięczny, ale stosunkowo krótki - mając na uwadze długość pełnej kadencji - okres działania organu stanowiącego w ograniczonym składzie osobowym, nie powoduje niebezpieczeństwa braku jego efektywności.

Zdaniem sądu z powyżej przedstawionych powodów w przepisie art. 193 ust. 4 ordynacji samorządowej ustawodawca zdecydował o wprowadzeniu zakazu przeprowadzania wyborów uzupełniających w okresie sześciu miesięcy przed zakończeniem kadencji rady. Co prawda zakaz ten sformułował jednoznacznie tylko w stosunku do rad w gminach liczących mniej niż 20.000 mieszkańców, jednak przepis ma faktycznie znaczenie bardziej uniwersalne, a motywy leżące u podstaw jego wprowadzenia nie pozwalają na ograniczenie jego zastosowania wyłącznie do rad w gminach mniejszych. Dlatego, w ocenie składu orzekającego, ustawodawca zamieścił w zdaniu ostatnim art. 194 ust. 1 ordynacji odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisu art. 193 ust. 4 również w przypadku wystąpienia – przed końcem kadencji - wakatów w składzie pozostałych samorządowych organów przedstawicielskich. Te same okoliczności, które uzasadniały wprowadzenie zakazu uzupełniania składu rad gmin liczących mniej niż 20.000 mieszkańców w okresie kilku miesięcy przed końcem ich kadencji - uzasadniają również aktualność tego zakazu w przypadku innych, wybieralnych i kadencyjnych organów samorządowych.

Oznacza to, że zawarte w art. 194 ust. 1 ordynacji sformułowanie "Przepis art. 193 ust. 4 stosuje się odpowiednio" należy rozumieć w ten sposób, że w okresie sześciu miesięcy przed upływem kadencji organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego takiej jak rada gminy liczącej powyżej 20.000 mieszkańców, rada powiatu, sejmik województwa - niedopuszczalne jest podejmowanie uchwały o uzupełnieniu składu osobowego tego organu (por. K. Czaplicki, B. Dauter, A. Kisielewicz, F. Rymarz "Samorządowe prawo wyborcze. Komentarz", Dom Wydawniczy ABC, 2006, teza 2 do art. 194).

Zdaniem składu orzekającego nie ma jednocześnie podstaw, czy przesłanek, które uzasadniałyby odstąpienie od powyższego stanowiska. W szczególności argumentem za dopuszczalnością uzupełnienia składu osobowego organu przedstawicielskiego gminy w drodze uchwały na podstawie art. 194 ust. 1 ordynacji samorządowej nie może być zróżnicowanie systemu wyborczego do rad gmin w zależności od liczby jej mieszkańców (większościowy w gminach mniejszych i proporcjonalny w gminach większych). Przedmiotowe zróżnicowanie ma swoje uzasadnienie organizacyjne i ekonomiczne, natomiast argument ten ustępuje uniwersalnemu celowi wprowadzenia ograniczenia wynikającego z art. 193 ust. 4 ordynacji.

Wskazać ponadto trzeba, że niedopuszczalne jest doprowadzenie w drodze wykładni do faktycznej eliminacji przepisu z obrotu prawnego (podważenia celowości jego obowiązywania). Natomiast do takiego skutku prowadzi stanowisko zaprezentowane w skardze. Jeżeli bowiem, jak twierdzi strona skarżąca, przepis art. 193 ust. 4 ordynacji wyłączający możliwość przeprowadzenia uzupełnienia składu organu nie ma zastosowania - poprzez sporne odesłanie - do przypadków uregulowanych w art. 194 ust. 1 ordynacji, to jego istnienie nie znajduje innego uzasadnienia. Takie rozumowanie jest nieuprawnione również z tego względu, że przepis zawierający polecenie odpowiedniego stosowania nie zawiera żadnych zastrzeżeń czy wyłączeń, co wskazuje na możliwość zastosowania wprost normy, do której odesłano. Natomiast wykładnia celowościowa zaprezentowana w niniejszym uzasadnieniu oraz uprzednio przyjęta przez Wojewodę nadaje spornej regulacji istotne znaczenie w konstrukcji Rozdziału 38 ordynacji samorządowej. Dlatego rozstrzygnięcie nadzorcze należało ocenić jako zgodne z prawem, a wskazane w nim naruszenie prawa uchwałą z 14 lipca 2010 r. uznać za istotne, bo prowadzące do wyników niepodlegających akceptacji w demokratycznym państwie prawa.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.