Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms sędzia NSA Jacek Chlebny sędzia del. WSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 8 września 2010 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej F. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 maja 2009 r. sygn. akt II SA/Po 1064/08 w sprawie ze skargi F. M. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania, 2. zasądza na rzecz skarżącego F. M. od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu kwotę 457 (słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 14 maja 2009 r., sygn. art. II SA/Po 1064/08 oddalił skargę F. M. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Środzie Wielkopolskiej (dalej: PINB) na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) nałożył na L. i Z. R. obowiązek wykonania czynności polegających na przedłożeniu:

- zaświadczenia wójta o zgodności wykonywanych robót budowlanych z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

- oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane;

- opinii technicznej, oceniającej prawidłowość wykonywanych robót budowlanych i ich wpływu na bezpieczeństwo konstrukcji budynku, wraz z inwentaryzacją wykonywanych robót budowlanych.

Celem nałożenia powyższych obowiązków było doprowadzenie wykonanych robót budowlanych, polegających na wycięciu i montażu okien połaciowych w dachu budynku mieszkalnego położonego na działce nr [...] przy ul. [...] w Z., do stanu zgodnego z prawem.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek F. M., zarządzającego sąsiednią nieruchomością o nr ewidencyjnym [...]. W wyniku przeprowadzonej kontroli ustalono, że na działce nr [...] w Z. usytuowany jest budynek mieszkalny ze ścianą szczytową w granicy z działką nr [...]. Budynek stanowi własność L. i Z. R. - inwestorów. Inwestorzy od strony frontowej wycięli w połaci dachu trzy otwory okienne o wymiarach [...] na wyskości175 cm od poziomu podłogi. Odległość skrajnej krawędzi pierwszego okna od granicy z działką nr [...], wynosi 1,75 m. Okna zostały wykonane w sierpniu 2007 r., na podstawie decyzji z dnia 4 lipca 2007 r. wydanej przez Starostę Średzkiego, zatwierdzającej projekt budowlany i zezwalającej na przebudowę elewacji frontowej budynku mieszkalnego, kategoria I, położonego w Z. na działce nr [...].

Następnie organ ustalił, że w połaci dachowej znajdują się jeszcze cztery okna. Jedno z nich powstało w czerwcu 2007 r. na podstawie skutecznego zgłoszenia. Pozostałe zostały wykonane w trakcie prac remontowych poddasza, prowadzonych od dnia 10 maja 2008 r., Otwory okienne posiadają wymiary [...], usytuowane są na wysokości 175 cm od poziomu podłogi. Odległość skrajnej krawędzi pierwszego okna od granicy z działką nr [...] wynosi 1,50 m. W oparciu o zebrany materiał dowodowy PINB stwierdził, że inwestorzy nie posiadali wymaganej prawem decyzji o pozwoleniu na budowę na wykonanie powyższych otworów w połaci dachowej, a zgłoszenie z dnia 9 kwietnia 2008 r., dotyczyło remontu poddasza i nie obejmowało wykonania trzech okien. Ponadto organ w uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, iż w przedmiotowej sprawie nie może mieć zastosowania § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, gdyż przepis ten reguluje tylko i wyłącznie odległości ścian i połaci dachowych budynków posiadających otwory okienne zwróconych w stronę granicy z sąsiednią działką budowlaną. W niniejszym przypadku połać dachu z wykonanymi otworami okiennymi jest prostopadła do granic działki nr [...], z tej przyczyny wskazany przepis rozporządzenia nie może mieć zastosowania.

W odwołaniu od powyższej decyzji F. M. zakwestionował przedstawioną przez organ interpretację § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 z późn. zm.). Podniósł, że PINB nie uwzględnił treści § 12 ust. 2 rozporządzenia, który to przepis jest adekwatny do zaistniałej sytuacji. Wniósł o wydanie decyzji nakazującej likwidację trzech otworów okiennych w połaci dachowej w pasie 4 m, w tym dwa okna od frontu, a jedno okno od strony podwórza.

W wyniku rozpoznania odwołania Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu, decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. Nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., umorzył postępowanie odwoławcze.

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ drugiej instancji stwierdził, że wnoszący odwołanie nie posiada statusu strony postępowania. Organ stwierdził, że w świetle art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, przy czym status strony musi wynikać z przepisów prawa materialnego, stanowiących o prawach i obowiązkach. Zdaniem organu w niniejszej sprawie taką podstawę mogą stanowić przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a konkretnie § 12 pkt 2. Dokonując wykładni tego przepisu organ stwierdził, że nie znajduje ona zastosowania w rozpoznawanej sprawie, bowiem żadna z połaci dachowych budynku przy ul. R. 4 nie jest zwrócona w stronę działki nr [...]. Z tego względu sprawa "wykonania otworów okiennych w połaci dachu budynku mieszkalnego, położonego na działce nr [...], w Z.", nie dotyczy interesu prawnego F. M., w znaczeniu określonym w art. 28 k.p.a. Dlatego nie może on być stroną przedmiotowego postępowania, co oznacza, że nie przysługuje mu prawo wniesienia odwołania od decyzji wydanej przez PINB w Środzie Wielkopolskiej w dniu [...] stycznia 2008 r. W takich okolicznościach organ był zobligowany umorzyć postępowanie odwoławcze.

W skardze na powyższą decyzję, złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, F. M. zażądał jej uchylenia oraz merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy. Skarżący zarzucił naruszenie art. 28 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, a także niezastosowanie § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zdaniem skarżącego jego uprawnienie do występowania w sprawie w charakterze strony wynika z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, gdyż przepis ten, jako dotyczący postępowania o wydanie pozwolenia na budowę powinien mieć zastosowanie również w postępowaniu legalizacyjnym dotyczącym obiektów, na które wymagane jest pozwolenie na budowę. Po drugie skarżący podniósł, że wbrew twierdzeniom zawartym w zaskarżonej decyzji, otwory okienne budynku znajdującego się na sąsiedniej działce posadowione są w odległości mniejszej niż 3 metry, o których stanowi ten przepis. Powyższe uzasadnia, w ocenie skarżącego, posiadanie przez niego interesu prawnego w przedmiotowej sprawie, gdyż decyzja bezpośrednio dotyczy jego praw.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w pełni swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Jednocześnie poinformował, że z urzędu stwierdzono nieważność decyzji nr [...] wydanej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Środzie Wielkopolskiej w dniu [...] stycznia 2008 r., a tekst tej decyzji załączono do akt administracyjnych sprawy.

W motywach wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazał, że przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja, którą umorzono postępowanie odwoławcze z uwagi na brak po stronie wnoszącego odwołanie przymiotu strony postępowania administracyjnego, którego przedmiotem było wykonanie bez wymaganego pozwolenia na budowę robót budowlanych polegających na wybiciu i osadzeniu okien w połaci dachowej budynku stanowiącego własność inwestorów. Decyzja organu I instancji podjęta została na podstawie art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118 z późn. zm.) i prowadzi do legalizacji popełnionej samowoli budowlanej. Strona skarżąca nie godzi się na legalizację przedmiotowej samowoli i wskazuje, że decyzja organu I instancji narusza jej interes prawny, którego źródła w pierwszej kolejności upatruje w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Przepis ten stanowi, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Wykładnia gramatyczna tego przepisu nakazuje uznać, że zawarta w nim definicja strony dotyczy wyłącznie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. W orzecznictwie sądownictwa administracyjnego, co prawda wyrażony został pogląd, że postępowanie prowadzone w trybie art. 51 Prawa budowlanego, jest postępowaniem, które wobec nie złożenia przez inwestora wniosku o pozwolenie na budowę, niejako zastępuje postępowanie o pozwolenie na budowę, dlatego w postępowaniu tym ma zastosowanie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, jako uregulowanie lex specialis w stosunku do unormowania zawartego w art. 28 k.p.a. (por. wyrok NSA z 13 grudnia 2006 r. sygn. akt II OSK 94/06 Lex nr 319419), lecz pogląd ten jest odosobniony i nie jest podzielany przez skład orzekający w niniejszej sprawie. W orzecznictwie sądowym przeważa bowiem pogląd, że przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, jak i definicja obszaru oddziaływania obiektu zawarta w art. 3 pkt 20 tej ustawy, nie mają zastosowania w żadnym innym postępowaniu, poza postępowaniem o wydanie pozwolenia na budowę. W konsekwencji za chybione uznać należy stanowisko skarżącego, że źródłem jego interesu prawnego jest przepis art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Na marginesie wskazać tylko należy, iż celem wprowadzenia art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego było przesądzenie w ustawie, że osoby trzecie (w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 9) mogą skutecznie kwestionować zamierzenie inwestycyjne inwestora jedynie wówczas, gdy mają w sprawie interes prawny i tylko w takim zakresie, w jakim zamierzenie to koliduje z ich uzasadnionym interesem. Wprowadzone do ustawy pojęcie obszaru oddziaływania obiektu należy przy tym odczytywać w ten sposób, że stronami postępowania będą właściciele, użytkownicy wieczyści i zarządcy nieruchomości położonych w zasięgu takiego oddziaływania inwestycji, które ma określony, ujemny wpływ na nieruchomości w otoczeniu tej inwestycji. W rozpatrywanej sprawie sporne okna usytuowane są w połaci dachu usytuowanej prostopadle do działki skarżącego, co zdaniem Sądu pozwala uznać, iż inwestycja ta w żaden sposób nie koliduje z interesem skarżącego, zarówno prawnym, jak i faktycznym. Sporna inwestycja nie jest bowiem inwestycją mającą negatywne oddziaływanie na działkę nr [...], która to nieruchomość nie doznaje jakiegokolwiek ograniczenia w związku z realizowanym przez inwestora remontem. W świetle powyższego uznać należy, że już samo usytuowanie spornej inwestycji wyklucza zaliczenie działki, która skarżący włada, jako nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania.

W konsekwencji, zdaniem Sądu, ocenę przymiotu strony postępowania legalizacyjnego przeprowadza się wyłącznie w oparciu o przepis art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W konsekwencji przyjęcia takiego stanowiska stronami postępowania legalizacyjnego, prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego na podstawie art. 50-51 Prawa budowlanego, są wszystkie te podmioty, których interesu prawnego bądź obowiązku w rozumieniu art. 28 k.p.a. dotyczy to postępowanie.

Zgodnie z ugruntowanym poglądem, oparty na art. 28 k.p.a. status strony musi znajdować swoje źródło w przepisach prawa materialnego (Z. Janowicz: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze PWN, Warszawa 1999, s. 128; J. Borkowski, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C. H. Beck, Warszawa 1996, s. 194). Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny będący taką sytuacją, gdy określony podmiot jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże brak jest normy prawnej mającej stanowić podstawę skierowania żądania stosownych czynności organu administracyjnego. W zaskarżonej decyzji ustalenie legitymacji wnoszącego odwołanie nastąpiło w odniesieniu do art. 28 k.p.a., w oparciu o przepis § 12 ust. 2 wyżej omówionego rozporządzenia Ministra Infrastruktury, który dotyczy dopuszczalnej odległości pomiędzy budynkiem a sąsiednią działką. Zgodnie z tym przepisem odległość budynku od granicy z sąsiednią działką, mierzy się w poziomie od najbliższej krawędzi zewnętrznej otworu drzwiowego lub okiennego ściany lub w połaci dachowej budynku zwróconej w stronę tej granicy lub od najbliższej krawędzi otworu okiennego umieszczonego w dachu. Skarżący upatruje zasadność swojej skargi w sformułowaniu kończącym przepis "lub od najbliższej krawędzi otworu okiennego umieszczonego w dachu". Pomiar przy zastosowaniu tej metody wskazuje, że nie została zachowana stosowana odległość pomiędzy budynkiem a granicą sąsiedniej działki. Odwołujący zdaje się przyjmować, iż przedmiotowy sposób pomiaru odległości jest równorzędny i niejako alternatywny w stosunku do wymienionego w pierwszej części przepisu. Wynikałoby z tego, że każdy z zawartych w przepisie sposobów pomiaru może być stosowany, a wybór zależy od uznania dokonującego pomiaru. W ocenie Sądu w odniesieniu do powyższego zarzutu należy podzielić stanowisko organu, iż taka interpretacja jest nie do pogodzenia z zasadą racjonalności prawodawcy. Trudno znaleźć uzasadnienie dla tworzenia dwóch konkurencyjnych metod mierzenia odległości między budynkiem a działką sąsiednią, zwłaszcza, gdy zastosowanie każdej z nich będzie dawało odmienne rezultaty. Prowadziłoby to do nieustających sporów i praktycznie uniemożliwiało określenie prawidłowego usytuowania budynku, w konsekwencji paraliżując wszelkie postępowania o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Powyższe przemawia za przyjęciem, że organ dokonał prawidłowej wykładni § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgodnie z tą wykładnią pierwsza część przepisu "odległość od granicy, mierzy się w poziomie od najbliższej krawędzi zewnętrznej otworu drzwiowego lub okiennego ściany lub w połaci dachowej budynku zwróconej w stronę tej granicy", dotyczy tych przypadków, gdzie ściana albo połać dachowa z otworem okiennym jest usytuowana równolegle do granicy z działką sąsiednią. Druga część przepisu "odległość od granicy, mierzy się w poziomie od najbliższej krawędzi otworu okiennego umieszczonego w dachu", dotyczy przypadków, gdy ściana albo dach z otworem okiennym jest usytuowana w sposób nierównoległy do granicy z działką sąsiednią. W przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, gdzie połać dachowa z otworem okiennym jest usytuowana prostopadle do granicy z działką sąsiednią, jednakże nie jest spełniony warunek zwrócenia połaci dachowej budynku w stronę granicy. Żadna z połaci dachowych budynku posadowionego na działce nr [...] nie jest zwrócona w stronę granicy z działką nr [...]. W konsekwencji przepis ten nie może stanowić podstawy dla wykazania przez skarżącego, że ma on interes prawny w występowaniu, jako strona w postępowaniu odwoławczym. Samo posiadanie interesu faktycznego, jak słusznie podkreślił organ odwoławczy, jest niewystarczające dla uzyskania przymiotu strony postępowania administracyjnego.

W ocenie Sądu, zarówno w świetle art. 28 k.p.a., jak i art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, skarżącemu nie przysługuje przymiot strony przedmiotowego postępowania legalizacyjnego. Tym samym organ odwoławczy prawidłowo umorzył postępowanie odwoławcze, które zostało zainicjowane przez podmiot nieuprawniony.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożył F. M., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zobowiązanie sądu pierwszej instancji do orzeczenia o kosztach postępowania.

Skarżący zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego tj.:

a. § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.), określanego dalej jako "rozporządzenie w sprawie warunków technicznych", poprzez błędną jego wykładnię i w rezultacie tego odmowę jego zastosowania;

b. §§ 18 i 19 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych

poprzez pominięcie ich zastosowania łącznie z art. 28 K.p.a;

2. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ

na wynik sprawy, to jest:

a. art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – dalej P.p.s.a., który stanowi, ze sąd administracyjny wydaje

wyrok na podstawi akt sprawy oraz

b. art. 141 § 4 zd. 1 ab initio P.p.s.a., który stanowi, że uzasadnienie

wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie sprawy.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wskazuje, że zarówno Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu, jak i WSA w Poznaniu

dokonali wykładni analizowanego przepisu z pominięciem ostatniego jego

fragmentu, obejmującego zwrot: "...lub od najbliższej krawędzi otworu

okiennego umieszczonego w dachu.". Taka interpretacja przepisów prawa jest niedopuszczalna.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie w sprawie niezwykle istotne znaczenie ma przemilczana przez WSA w Poznaniu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku okoliczność, że sporne otwory wykonane zostały nie tylko w połaci dachowej od strony ul. [...] w Z., ale także od strony podwórza. O ile bowiem istnienie tych otworów od strony ul. [...] nie ma żadnego istotnego wpływu na możliwości zagospodarowania nieruchomości należącej do skarżącego, o tyle istnienie otworu okiennego w połaci dachu od strony podwórza, i w odległości zaledwie 1.4 m od granicy z jego nieruchomością ma zasadnicze znaczenie dla możliwości zagospodarowania jego nieruchomości tak w zakresie możliwości urządzenia miejsc postojowych dla samochodów, jak i w zakresie możliwości usytuowania miejsca na pojemniki lub kontener na odpady stałe. Oczywiste bowiem jest, że właściciele nieruchomości stanowiącej działkę sąsiednią oznaczoną nr [...] będą mogli skutecznie żądać zachowania odległości określonych w § 19 dla miejsc postojowych dla samochodów, jak i dla określonych w § 23 miejsc na pojemniki, czy kontenery na odpady stałe. Oczywiste jest, że ani w przepisie § 19, ani w przepisie § 23 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych nie ma mowy o tym, że odległości te wymagane są wówczas, gdy miejsca postojowe, czy śmietniki zwrócone są w stronę otworów okiennych.

Skarżący utrzymuje, że miał i ma interes prawny w tym, by legalizacja otworów okiennych wybudowanych w połaciach dachowych budynku znajdujących się w ostrej granicy z jego nieruchomością nie uniemożliwiła mu racjonalnego zagospodarowania jego nieruchomości, a także by nieprawidłowości popełnione w trakcie tej legalizacji nie skutkowały ujemnymi dla niego następstwami w zakresie wykonywania uprawnień względem posiadanej nieruchomości; takimi mianowicie, których nie ma on prawnego obowiązku znosić.

W wykładni postanowień § 12 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych WSA w Poznaniu pominął i przez to nie zauważył, że także Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu pominął w niniejszej sprawie przepisy §§ 18, 19 i 23 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie. Gdyby bowiem przepisy te nie zostały pominięte, z pewnością zarówno WSA w Poznaniu, jak i organy nadzoru budowlanego powiązałyby je z przepisem art. 28 k.p.a. W kontekście powyższych przepisów §§ 18, 19 i 23 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych WSA w Poznaniu potwierdził, że decyzja Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu jest pod każdym względem legalna pomimo tego, iż z decyzji tej w sposób oczywisty wynikało, że organy nadzoru budowlanego nawet nie podjęły żadnych ustaleń, ani nie umożliwiły wypowiedzenie się skarżącemu w tym kierunku, że po zalegalizowaniu spornych otworów okiennych będzie on miał możliwość spełnienia wymogów określonych w/w przepisami §§ 18, 19 i 23 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, w zakresie wymaganego zagospodarowani jego działki budowlanej.

Uzasadniając zarzut naruszenia przepisów postępowania przez WSA w Poznaniu skarżący kasacyjnie podniósł przepis art. 133 § 1 P.p.s.a., który stanowi, że sąd administracyjny wydaje wyrok na podstawi akt sprawy. W wyroku WSA w Poznaniu znalazły się istotne rozbieżności dotyczące stanu faktycznego sprawy. Nie wiadomo, na jakiej podstawie WSA w Poznaniu dokonał ustaleń faktycznych, odmiennych od tych, które wynikają z akt sprawy, w szczególności zaś z uzasadnienia zaskarżonej decyzji Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu, dotyczące miejsca wybudowania spornych okien połaciowych. Okoliczność powyższa stanowi naruszenie normy wynikającej ze wskazanego wyżej przepisu. Okoliczność faktyczna, dotycząca umiejscowienia spornych okien, zwłaszcza, gdy chodzi o to, czy znajdują się one tylko w połaci frontowej, jak to przyjął WSA w Poznaniu, czy w obu połaciach, ma zasadnicze znaczenie dla możliwości zagospodarowania działki budowlanej, należącej do skarżącego.

W ocenie skarżącego kasacyjnie powyższe naruszenie prawa pozostaje w związku z naruszeniem art. 141 § 4 zd. 1 ab initio P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że: "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy...". Aby

uzasadnienie wyroku spełniało powyższy wymóg, sąd administracyjny nie

może pozostawić poza swoimi ustaleniami istotnych dla rozstrzygnięcia

sprawy okoliczności faktycznych. W zaskarżonym wyroku doszło do naruszenia

wymogu wynikającego z cytowanego wyżej przepisu, albowiem WSA w

Poznaniu podszedł do kontekstu faktycznego sprawy z taką swobodą, która

uniemożliwiła mu zwięzłe przedstawienie kontekstu faktycznego sprawy, oddającego wszystkie istotne jego elementy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, gdyż zawiera usprawiedliwione podstawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. Zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 P.p.s.a..

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie zawiera zarówno zarzuty dotyczące naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), jak i naruszenie prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). W tej sytuacji, jako pierwsze rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia prawa procesowego. Tylko bowiem po przesądzeniu, że postępowanie sądu nie było obarczone wadami proceduralnymi, mogącymi mieć istotny wpływ na zaskarżone rozstrzygnięcie, możliwa jest ocena prawidłowości zastosowania oraz wykładni przepisów prawa materialnego w rozpatrywanej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela zarzut strony skarżącej odnośnie przyjęcia wadliwego stanu faktycznego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu. W uzasadnieniu wyroku sądu pierwszej instancji znalazły się bowiem rozbieżności dotyczące stanu faktycznego sprawy. WSA w Poznaniu przyjął ustalenia faktyczne, odmienne od tych, które wynikają z materiału aktowego, w szczególności zaś z uzasadnienia zaskarżonej decyzji Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu, dotyczące miejsca wybudowania spornych okien połaciowych.

Okoliczność powyższa niewątpliwie stanowi naruszenie normy wynikającej ze wskazanego przepisu art. art. 133 § 1 P.p.s.a., który stanowi, ze sąd administracyjny wydaje wyrok na podstawie akt sprawy.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu dokona oceny stanu faktycznego sprawy. Zasadnicze znaczenie ma ocena prawidłowości rekonstrukcji stanu faktycznego w kwestii tej, czy przedmiotowe otwory okienne zostały wykonane wyłącznie w połaci dachowej od ulicy R. w Z., czy także w połaci dachowej od strony podwórza, a więc z widokiem na nieruchomość stanowiącą działkę nr [...].

Za chybiony trzeba natomiast uznać zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu w zaskarżonym wyroku art. 141 § 4 ustawy P.p.s.a.. Zauważyć należy, że treść tego przepisu określa składniki, jakie powinno posiadać uzasadnienie wyroku, to jest zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzuty podniesione w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W niniejszej sprawie wszystkie te elementy zawiera uzasadnienie przedmiotowego wyroku. Przedstawiono bowiem zarówno część historyczną, w której podano wszystkie istotne okoliczności sprawy, jak i merytoryczne stanowisko Sądu, które wskazuje z jakich przyczyn Sąd wydał rozstrzygnięcie. Podkreślić przy tym należy, że wskazany wyżej przepis stanowi przede wszystkim o konstrukcji uzasadnienia, dlatego też, nie ma podstaw do przyjęcia, aby Sąd pierwszej instancji dopuścił się uchybień przy jego sporządzaniu.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela zarzut strony skarżącej odnośnie błędnej wykładni przepisów prawa materialnego dokonanej przez sąd pierwszej instancji w kwestii ustalenia statusu prawnego skarżącego w postępowaniu legalizacyjnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wadliwie ocenił, że skarżący nie ma interesu prawnego, w tym, aby organ odwoławczy rozpoznał jego odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji, czyli ustalił związek twierdzeń strony z powszechnie obowiązującymi normami prawa materialnego.

Postępowanie legalizacyjne zostało wszczęte na wniosek F. M.. Skarżącemu doręczono decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] stycznia 2008 r. Od decyzji tej skarżący złożył odwołanie.

Niewątpliwie ustalenie, że skarżący ma interes prawny w postępowaniu administracyjnym w rozumieniu art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, rodziłoby po jego stronie uprawnienie do wniesienia odwołania od decyzji wydanej w tym postępowaniu.

Istotą interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 czerwca 1999 r. sygn. akt IV SA 629/97). Interes prawny w postępowaniu administracyjnym jest więc to związany z przepisem prawa materialnego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu.

Ustalenie legitymacji prawnej wnoszącego odwołanie nastąpiło w odniesieniu do art. 28 k.p.a., w oparciu o przepis § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.), który dotyczy dopuszczalnej odległości pomiędzy budynkiem a sąsiednią działką. Zgodnie z tym przepisem odległość budynku od granicy z sąsiednią działką, mierzy się w poziomie od najbliższej krawędzi zewnętrznej otworu drzwiowego lub okiennego ściany lub w połaci dachowej budynku zwróconej w stronę tej granicy lub od najbliższej krawędzi otworu okiennego umieszczonego w dachu. Przepis ten, zdaniem sądu pierwszej instancji, nie może stanowić podstawy dla wykazania przez skarżącego, że ma on interes prawny. Samo posiadanie interesu faktycznego jest niewystarczające dla uzyskania przymiotu strony postępowania administracyjnego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sytuacji, gdy właściciel sąsiedniej nieruchomości, graniczącej z nieruchomością inwestora, kwestionuje wykonanie robót budowlanych przez inwestora z tego powodu, że oddziaływują na sposób zagospodarowania i korzystania z jego nieruchomości, nie można przyjąć, że nie jest on stroną w takiej sprawie, ponieważ nie dotyczy to jego interesu prawnego. W takim przypadku jego interes prawny, w rozumieniu art. 28 k.p.a., wynika z przepisów prawa cywilnego, które gwarantują właścicielowi prawo korzystania z przedmiotu własności, a także z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, który nakazuje poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich. To czy wykonanie określonych robót narusza interes właściciela sąsiedniej nieruchomości, w tym także z uwagi na warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie jest przedmiotem postępowania administracyjnego, w którym podlega to wyjaśnieniu i rozstrzygnięciu, a więc nie można z góry zakładać, że właściciel sąsiedniej nieruchomości nie jest stroną, albowiem wykonywane (wykonane) roboty budowlane nie naruszają przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Oznacza to, że interesu prawnego, który wyznacza legitymację do występowania w sprawie w charakterze strony nie można uzależniać od wyniku postępowania i oceny, czy interes ten został naruszony. Nie jest więc zasadne umorzenie postępowania odwoławczego na tej podstawie, że osoba wnosząca odwołanie nie jest stroną, ponieważ nie ma interesu prawnego w tej sprawie, w sytuacji, gdy z uwagi na zarzuty podnoszone przez tę osobę, wymaga wyjaśnienia i rozstrzygnięcia właśnie to, czy interes prawny tej osoby wynikający z przepisów prawa nie został naruszony. Skarżący podnosił przecież, że roboty budowlane zostały wykonane przez inwestora z naruszeniem przepisów Prawa budowlanego w sposób negatywnie oddziaływujący na jego nieruchomość i to zagadnienie wymagało wyjaśnienia i rozstrzygnięcia w tej sprawie.

Interes prawny skarżącego w tej sprawie może wynikać także z przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Konstrukcja przepisu § 12 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie implikuje zakres jego wykładni przez organy stosujące prawo w sposób wymagający uwzględnienia całości normatywnej tej regulacji. Zgodnie z literalnym brzmieniem przepisu § 12 ust. 2 odległość podaną w ust. 1 mierzy się po pierwsze, w poziomie. Po drugie, odległość ta ma stanowić dystans pomiędzy najbliższą krawędzią zewnętrzną otworu drzwiowego lub okiennego znajdującego się w ścianie lub w połaci dachowej budynku, które (ściana albo połać dachowa) zwrócone są w stronę granicy z nieruchomością sąsiednią. Po trzecie, jeśli nie zachodzi sytuacja wymieniona w pkt 2) należy zachować odległość pomiędzy granicą z nieruchomością sąsiednią, a najbliższą krawędzią otworu okiennego umieszczonego w dachu. Trzeba zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu dokonał wykładni analizowanego przepisu z pominięciem ostatniego jego fragmentu, obejmującego zwrot: "...lub od najbliższej krawędzi otworu okiennego umieszczonego w dachu.". Taka interpretacja przepisów prawa jest niewłaściwa. Celem wykładni jest bowiem odtworzenie norm prawnych wysłowionych w § 12 ust. 2 rozporządzenia poprzez jednoznaczne określenie zakresu zastosowania i zakresu normowania norm zrekonstruowanych na podstawie powyższego przepisu. Należy mieć przy tym na uwadze, że przy rekonstruowaniu normatywnych treści aktów prawnych istotne znaczenie ma każdy fragment takiego aktu - każdemu fragmentowi jednostki redakcyjnej aktu należy przypisywać znaczenie normatywne. Cytowany wyżej fragment przepisu § 12 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie określa żadnej alternatywnej, ani tym bardziej "konkurencyjnej" metody mierzenia odległości, lecz określa wymóg w odniesieniu do innej sytuacji, niż sytuacja określona w początkowym fragmencie przepisu § 12 ust. 2 rozporządzenia. Ponieważ metody te mają znaleźć zastosowanie do odmiennych sytuacji. Jedna do sytuacji, gdy otwory drzwiowe lub okienne w budowanym lub modernizowanym mają się znaleźć w ścianie lub w połaci dachowej, zwróconych w stronę granicy z nieruchomością sąsiednią. Druga z tych metod ma znaleźć zastosowanie w sytuacji, gdy otwory okienne w budowanym (czy modernizowanym) budynku mają się znaleźć w dachu, bez względu na jego geometrię. Nie chodzi tu, więc o konkurencyjność metod mierzenia, jak przyjął sąd pierwszej instancji, ani tym bardziej o uznaniowość organów dokonujących ustaleń w powyższym zakresie. Alternatywa została przewidziana, jednakże dotyczy ona tylko i wyłącznie sytuacji określonej w analizowanym przepisie.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela argument skarżącego kasacyjnie, że przepis §12 ust. 2 nie jest jedynym przepisem rozporządzenia w sprawie

warunków technicznych, w których określone zostały wymogi dotyczące

zachowania określonych odległości od otworów okiennych i drzwiowych.

Postanowienia takie zawierają m.in. przepisy określające odległości, jakie

muszą być zachowane między otworami okiennymi a miejscami postojowymi dla

samochodów oraz pomiędzy otworami okiennymi a miejscami na pojemniki i kontenery na odpady stałe. Przepis § 18 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych wymaga, by przy zagospodarowywaniu działki budowlanej urządzić miejsca postojowe dla samochodów: tak dla użytkowników stałych, jak i dla przebywających czasowo, w tym i dla osób niepełnosprawnych, które muszą mieć odpowiednio większe rozmiary. Zgodnie z treścią § 19: "Odległość wydzielonych miejsc postojowych, w tym również zadaszonych, lub otwartego garażu wielopoziomowego dla samochodów osobowych od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku mieszkalnym... nie może być mniejsza, niż: 1) 7 m - w przypadku 4 stanowisk włącznie 2) 10 m - w przypadku 5 do 60 stanowisk włącznie....". Zgodnie z treścią § 23 ust. 1 rozporządzenia: "Odległość miejsc na pojemniki i kontenery na odpady stałe, o których mowa w § 22 ust. 2 pkt 1 i 3, powinna wynosić, co najmniej 10 m od okien i drzwi do budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi."

Stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, że inwestycja na działce nr [...] w Z., w żaden sposób nie koliduje z interesem skarżącego, zarówno prawnym, jak i faktycznym, świadczy o tym, że w trakcie dokonywania egzegezy postanowień rozporządzenia w sprawie warunków technicznych pominięto przepisy § 18, § 19 i § 23 tego rozporządzenia.

W związku z powyższym, należy zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że doszło do błędnej interpretacji prawa i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu ponownie rozpoznając sprawę powinien ocenić legitymację skarżącego nie tylko w związku z przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie, lecz także z uprawnieniami właścicielskimi skarżącego oraz powiązać to z przepisem art. 28 k.p.a. Sąd pierwszej instancji winien ocenić, czy legalizacja otworów okiennych wybudowanych w połaciach dachowych budynku znajdujących się w ostrej granicy z nieruchomością skarżącego nie uniemożliwiła mu racjonalnego zagospodarowania jego nieruchomości, a także, czy proces tej legalizacji nie skutkował ujemnymi dla niego następstwami w zakresie wykonywania uprawnień względem posiadanej nieruchomości. W oparciu o przepisy prawa materialnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien zatem rozstrzygnąć, czy decyzja organu pierwszej instancji dotyczy bezpośrednio praw i obowiązków skarżącego w rozumieniu art. 28 k.p.a., albowiem ustalenie interesu prawnego osoby uczestniczącej w postępowaniu administracyjnym ma w tej sprawie zasadnicze znaczenie.

Ponadto uszło uwadze sądu pierwszej instancji, że decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził z urzędu nieważność decyzji z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] wydanej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Środzie Wielkopolskiej.; tekst tej decyzji załączono do akt administracyjnych sprawy. Skarżącemu decyzji tej nie doręczono.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oceni znaczenie prawne decyzji z dnia [...] listopada 2008 r. stwierdzającej nieważność decyzji z dnia [...] stycznia 2008 r. i jej wpływ na przedmiotowe postępowanie legalizacyjne w kontekście interesu prawnego skarżącego w znaczeniu art. 28 k.p.a.

Z tych względów, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a orzeczono jak w sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnia treść art. 203 pkt 1 P.p.s.a.