Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder,, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 lutego 2017 r. sprawy ze skargi Firmy A. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienie zażalenia oddala skargę.

Postanowieniem z dnia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, ze zm.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r. poz. 290, ze zm.), stwierdził uchybienie terminu do wniesienia zażalenia przez G D K i A O na postanowienie P I N B z dnia [...], zobowiązujące G D D K i A O "...do dostarczenia w terminie do [...] r. 3-egz. ekspertyzy stanu technicznego obiektu - , wpisanej do rejestru zabytków pod nr [...] decyzją znak [...] r., zlokalizowanej na dz. nr [...]położonej w obrębie ewidencyjnym 6 - miasta, zawierającej niezbędne rysunki oraz zwięzły opis techniczny określający rodzaj i charakterystykę obiektu, jego konstrukcję i przeznaczenie wraz z opisem rodzaju, zakresu i sposobu wykonywania robót budowlanych koniecznych do wykonania w celu usunięcia występujących w nim nieprawidłowości i doprowadzenia obiektu - do odpowiedniego stanu technicznego, sporządzonej przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane w odpowiedniej specjalności, należącą do właściwej izby samorządu zawodowego".

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ II instancji wskazał, że w zaskarżonym postanowieniu organ powiatowy zawarł pouczenie, że na postanowienie to nie przysługuje zażalenie, a strony mogą je zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. Na postanowienie złożyła zażalenie GD K i O, reprezentowana przez radcę prawnego E. G., zarzucając postanowieniu naruszenie przepisu art. 62 ust. 3, w związku z art. 81c ust. 1 ustawy Prawo budowlane oraz art. 38 ustawy o drogach publicznych, poprzez:

1. błędne pouczenie strony o braku możliwości zaskarżenia postanowienia,

2. nałożenie obowiązku wykonania ekspertyzy obiektu budowlanego posadowionego w pasie drogowym drogi publicznej na podmiot niebędący właścicielem ani zarządcą tego obiektu.

Uzasadniając zarzut z pkt 1 skarżąca przywołała treść uchwały 7 sędziów NSA z dnia 6 listopada 2015 r. sygn. II OPS 4/15, a ponadto wskazała, że stosownie do treści art. 112 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a. błędne pouczenie w postanowieniu, co do prawa do złożenia zażalenia nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. W konsekwencji organ nie może uznać niniejszego środka zaskarżenia za spóźniony.

Organ II instancji, podał następnie, że zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji (art. 142 k.p.a.). Zaskarżone postanowienie, zobowiązujące do przedłożenia ekspertyzy stanu technicznego obiektu budowlanego, zostało wydane na podstawie art. 62 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. W przedmiocie zaskarżalności postanowienia, wydanego na podstawie powyższego przepisu, wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny, w uchwale 7 sędziów z dnia 16 lutego 2016 r. sygn. II OPS 4/15. Sąd stwierdził, że na postanowienie nakładające obowiązek przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części, wydane na podstawie art. 62 ust. 3 w związku z art. 81c ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), po wcześniejszym nałożeniu obowiązku przeprowadzenia kontroli tego obiektu, przysługuje zażalenie. Ponadto Sąd wskazał: "Jednocześnie należy przyjąć, że art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego nie może stanowić podstawy do samoistnego, to znaczy bez uprzedniego nakazania przeprowadzenia kontroli, nakładania obowiązku przedstawienia ekspertyzy technicznej stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części. Podstawą nałożenia takiego obowiązku w tym przypadku jest jedynie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. W razie nałożenia w takiej sytuacji obowiązku przedstawienia ekspertyzy technicznej z powołaniem się jedynie na art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego należy przyjąć, że zachodzi błąd co do podstawy prawnej postanowienia, gdyż w istocie podstawą tą jest jedynie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, co powoduje, iż na takie postanowienie, niezależnie od zawartego w nim pouczenia, przysługuje zażalenie na podstawie art. 81 c ust. 3 Prawa budowlanego."

Zdaniem organu II instancji, w świetle powyższego na przedmiotowe postanowienie P I N B z [...] r. przysługuje zażalenie. Zaskarżone postanowienie zostało przesłane skarżącej listem poleconym na wskazany adres. Przesyłka została odebrana w dniu 8 sierpnia 2016 r. Zgodnie z art. 141 § 2 k.p.a., zażalenie wnosi się w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia stronie, a gdy postanowienie zostało ogłoszone ustnie - od dnia jego ogłoszenia. Zażalenie G DD K i A z dnia 8 września 2016 r., zostało wysłane pocztą w dniu 9 września 2016 r. (data stempla pocztowego na kopercie), a więc po terminie do wniesienia zażalenia, który upłynął w dniu 16 sierpnia 2016r. Błędne pouczenie co do prawa złożenia zażalenia nie może powodować dla strony negatywnych dla niej konsekwencji, ale też nie może dawać stronie żadnych specjalnych uprawnień naruszających ustalone prawem zasady postępowania. Błędne pouczenie co do przysługujących stronie środków prawnych nie wpływa na bieg terminu do wniesienia takich środków, a zatem nie oznacza, że termin do złożenia stosownych środków zaskarżenia nie rozpoczyna w ogóle biegu. W takiej sytuacji stronie przysługuje prawo złożenia wniosku o przywrócenie uchybionego terminu do wniesienia zażalenia wraz z zażaleniem na to postanowienie w trybie art. 58 § 2 k.p.a.

GDD K i A O reprezentowana przez radcę prawnego E. G. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na postanowienie Inspektora Nadzoru Budowlanego zarzucając mu naruszenie, które miało wpływ na wynik sprawy, a to:

- art. 112 k.p.a. poprzez dokonanie jego błędnej wykładni i uznanie, że ustawodawca uzależnił zastosowanie tego przepisu od złożenia przez stronę wniosku o przywrócenie terminu do złożenia środka zaskarżenia;

- art. 58 § 1 i 2 i 59 k.p.a. poprzez ich zastosowanie w sprawie.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik podała, że przyznanym przez organ jest, że postanowienie P I N B z dnia [..]nr [..] zawiera wadę, w postaci błędnego pouczenia strony o braku możliwości jego zaskarżenia. Organ podzielił, zawarte w zażaleniu stanowisko skarżącej, że na postanowienie wydane na podstawie art. 62 ust. 3 w związku z art. 81c ust. 1 Prawa budowlanego, przysługuje stronie środek zaskarżenia. Jednocześnie jednak Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżonym postanowieniem, stwierdził uchybienie terminu do wniesienia zażalenia, argumentując, że strona wraz z zażaleniem nie złożyła wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia. W ocenie organu, brak takiego wniosku implikował uznanie, że środek zaskarżenia złożony został z uchybieniem terminu. Z takim stanowiskiem, zdaniem pełnomocnika skarżącej, nie sposób się zgodzić. Przepis art. 112 k.p.a. stanowi, że błędne pouczenie w decyzji, co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Co jest istotne, przepis ten, dla uzyskania przewidzianego w nim skutku (nie poniesienia negatywnych skutków) nie przewiduje konieczności spełnienia przez stronę czy to formalnych czy materialnych warunków. Nie znajduje zatem podstawy prawnej stanowisko organu II instancji, że obok złożenia zażalenia, strona winna była złożyć również wniosek o przywrócenie terminu do jego złożenia. Zauważyć należy, że w piśmiennictwie przyjmuje się, iż w przypadku gdy organ administracji publicznej błędnie pouczył stronę, że od decyzji nie służy odwołanie, i strona nie wniosła odwołania, "może skutecznie dopełnić aktu wniesienia odwołania w każdej chwili, gdyż nie utraciła prawa do dopełnienia tej czynności w myśl wyraźnego przepisu prawa art. 112" (E. Iserzon (w:) Komentarz, 1970, s. 137). W przypadku zaś, gdy strona wnosi odwołanie w terminie podanym w decyzji, wnosi je skutecznie, jeżeli nawet uchybiła terminowi (E. Iserzon (w:) Komentarz, 1970, s. 137; wyrok NSA z dnia 20 lipca 2010 r., I OSK 840/10, LEX nr 593399, GP 2010, nr 8, s. 160). W tych wypadkach nie stosuje się art. 58 § 2, ponieważ ochrona gwarantowana art. 112 następuje z mocy prawa (wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2013 r., I OSK 1553/11, LEX nr 1269625). Podobnie glosa do wyroku NSA z dnia 21 grudnia 2005 r., I OSK 271/05.

Uznaje się również, że uchybienie przez stronę terminowi z powodu błędnego pouczenia ze strony organu, że decyzja jest ostateczna, lub z powodu błędnie podanego, dłuższego terminu jest uchybieniem bez winy strony. Jeżeli zatem, w takiej sytuacji organ musi uznać, że wniesienie środka zaskarżenia po upływie ustawowego terminu nastąpiło bez winy strony, to pozbawionym racji jest próba odesłania do normy art. 58 § 1 i 2 k.p.a. która to norma:

- przewiduje jedynie możliwość a nie obowiązek przywrócenia terminu;

- wskazuje stronie uprawdopodobnienie braku winy

- wskazuje wprost termin 7 dniowy na złożenia wniosku, przy czym termin ten rozpoczyna swój bieg po "ustaniu przyczyny uchybienia".

Analiza treści tego przepisu, prowadzi do wniosku, że w przypadku zawarcia w orzeczeniu wprost pouczenia o braku możliwości jego zaskarżenia, nie jest możliwe zastosowanie przepisu art. 58 § 2 k.p.a. W takiej bowiem sytuacji nie można uznać, że w jakiejś konkretnej dacie ustała przyczyna "uchybienia terminu". Nadto przepis ten uprawnia organ II instancji, do dokonywania oceny przyczyny i zachowania 7 dniowego terminu, a zatem w konsekwencji obrony własnego błędu poprzez stwierdzenie, że strona uchybiła terminowi i w konsekwencji nierozpoznania środka zaskarżenia. Powyższe niewątpliwie szkodzi stronie a tym samym prowadzi do naruszenia przepisu art. 112 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że sąd administracyjny sprawuje kontrolę administracji publicznej przez badanie zgodności zaskarżonych aktów administracyjnych z prawem. W wyniku tej kontroli decyzja, a w rozważanym przypadku postanowienie, mogą zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. powoływana dalej jako p.p.s.a.).

Przedmiotem skargi, a zatem kontroli Sądu, stało się postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydane na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23, ze zm.), w którym organ stwierdził uchybienie terminu do wniesienia zażalenia przez G DD K i A O na postanowienie P I N B z dnia [...] r. zobowiązujące G D D K i A O do dostarczenia w zakreślonym terminie ekspertyzy stanu technicznego obiektu - .

Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności ww. postanowienia wykazała, że jest ono zgodne z prawem, a zatem skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Jak wynika z akt przedmiotowe zażalenie zostało wniesione w dniu 9 września 2016 r., a więc po terminie, który upłynął w dniu 16 sierpnia 2016 r. Okoliczność bezsporna. Niekwestionowana przez skarżącą jest również okoliczność, że od postanowienia P I N B , wydanego na podstawie art. 62 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.), zgodnie z uchwałą 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2016 r. sygn. II OPS 4/15, przysługuje zażalenie.

Należy tu przypomnieć, że moc wiążąca uchwał NSA, powoduje, że wiążą one sądy administracyjne we wszystkich sprawach, w których miałby być stosowany interpretowany przepis tj. art. 62 ust 3 w związku z art. 81 c ust. 2 i 3 ustawy Prawa budowlanego.

Istota sporu w tej sprawie sprowadzała się natomiast do wykładni i zastosowania w sprawie art.112 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23, ze zm.), zgodnie z którym błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Przepis ten ma zastosowanie do postanowień, gdyż w myśl art. 126 k.p.a., do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 105, art. 107 § 2-5 oraz art. 109-113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie, oraz do postanowień określonych w art. 134 - również art. 145-152 oraz art. 156-159, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 i art. 158 § 1, wydaje się postanowienie.

Według skarżącej, organ odwoławczy powinien przyjąć bardziej liberalną wykładnię art. 112 k.p.a. i uznać, że błędne pouczenie w postanowieniu organu nadzoru budowlanego co do prawa zażalenia nie może szkodzić stronie, a zatem wniesienie po terminie zażalenia na postanowienie powinno być uznane za skuteczne z mocy prawa, bez potrzeby wystąpienia z wnioskiem o przywrócenie uchybionego terminu.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela poglądu strony skarżącej w zakresie interpretacji art. 112 k.p.a.

Rację ma tu organ II instancji, że ochrona wynikająca z art. 112 k.p.a. nie ma charakteru absolutnego. Błędne informacje odnośnie środka zaskarżenia w żaden sposób nie wpływają na bieg ustawowego terminu (nie zawieszają jego biegu). Zdaniem Sądu, treść tego przepisu należy rozumieć w taki sposób jak organ, że strona korzystając z właściwych środków procesowych może uniknąć negatywnych skutków uchybienia terminu, jeżeli przyczyną tego uchybienia było błędne pouczenie organu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 września 2016 r. II FSK 2125/14 LEX nr 2143144). W przypadku procedury administracyjnej środkiem takim jest wniosek o przywrócenie terminu do złożenia środka zaskarżenia, który organ administracji zobowiązany jest uwzględnić stwierdzając, że do uchybienia terminu doszło bez winy strony. Jako brak winy należy zaś ocenić uchybienie terminu do dokonania czynności procesowej, stanowiące skutek braku pouczenia o właściwym trybie do dokonania tej czynności. Należy jednak zauważyć, że postępowanie administracyjne jest postępowaniem sformalizowanym, a organ administracyjny nie może rozstrzygnąć wniosku o przywrócenie terminu, jeżeli wniosek taki nie został złożony przez stronę. (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2012 r. sygn. akt I OSK 1987/12, orzeczenie dostępne na stronie www.cbois.gov.pl).).

Odmienna wykładnia omawianej normy, czyli taka jaką prezentuje skarżąca, prowadziłaby, w ocenie Sądu, do niedopuszczalnej sytuacji całkowitego zachwiania regułami procesowymi, takimi jak bezpieczeństwo i trwałość działań organów administracji, zwłaszcza tam gdzie występuje więcej niż jedna strona postępowania. Norma ta niewątpliwie zabezpiecza stronę przed błędami popełnionymi przez organ administracji i skutkami nierespektowania przez niego wszystkich wymogów przewidzianych w art. 107 § 1 k.p.a. (stosownie do którego pouczenie strony o przysługujących jej środkach prawnych jest jednym z koniecznych elementów każdej decyzji administracyjnej), a także łamania zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.) oraz zasady czuwania nad tym, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa (art. 9 k.p.a.), jednakże przyjęcie poglądu skarżącej oznaczałoby, że strona w każdym czasie, nawet po upływie kilku lat, powołując się na treść art. 112 k.p.a., mogłaby składać środki odwoławcze. Ustawodawca wprowadził do kodeksu szczególny tryb naprawczy uchybienia terminowi do dokonania czynności w postepowaniu administracyjnym, tj. postępowanie w przedmiocie przywrócenia terminu, i tylko w tym trybie, zdaniem Sądu, mogą być uchylane skutki braku pouczenia o trybie zaskarżenia rozstrzygnięć administracyjnych.

Sąd podziela stanowisko sądów administracyjnych, według którego, brak pouczenia co do prawa, trybu i terminu złożenia przysługujących środków prawnych nie może wprawdzie powodować dla strony negatywnych dla niej konsekwencji, ale też nie może też dawać stronie żadnych specjalnych uprawnień naruszających ustalone prawem zasady postępowania .

Zdaniem Sądu, w sytuacji, gdy organ II instancji stwierdzi, że środek odwoławczy został wniesiony z uchybieniem terminu, niezależnie od przyczyn, nie może przystąpić do jego merytorycznego rozpoznania, a ma obowiązek zastosować się do dyspozycji art. 134 k.p.a. Przepis ten stanowi o obowiązku stwierdzenia w takim przypadku, postanowieniem (mającym walor postanowienia ostatecznego) uchybienia przez stronę terminu do wniesienia odwołania (zażalenia). Takie właśnie postanowienie, zgodne z treścią powyższego przepisu i wydane w okolicznościach wypełniających dyspozycję powyższego przepisu, zostało wydane w kontrolowanej przez sąd sprawie. Zarzut naruszenia art. 112 k.p.a. jest zatem bezpodstawny. Nie podlegały również uwzględnieniu zarzuty dotyczące naruszenia art.art. 58 i 59 k.p.a., albowiem w tej sprawie, dotyczącej wyłącznie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia na podstawie art. 134 k.p.a., przepisy te nie były przez organ stosowane. Są to regulacje dotyczące instytucji przywrócenia terminu na wniosek strony, a taki nie był wniesiony w tym postępowaniu.

Mając powyższe na uwadze Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, po rozpoznaniu sprawy w trybie uproszczonym. W myśl art. 119 pkt 3 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.