Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędzia NSA Ewa Dzbeńska Sędzia WSA del. Ewa Kwiecińska Protokolant st. inspektor sądowy Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 3 listopada 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. R. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 26 marca 2010 r. sygn. akt IV SA/Wr 108/10 dotyczącego skargi J. R. na decyzję Dyrektora Izby Celnej we W. z dnia [...] listopada 2009 r. w przedmiocie mianowania na stopień służbowy funkcjonariusza celnego postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie.

Postanowieniem z dnia 26 marca 2010 r., sygn. akt IV SA/Wr 108/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odrzucił skargę J. R. na decyzję Dyrektora Izby Celnej we W. z dnia [...] listopada 2009 r., w przedmiocie mianowania na stopień służbowy funkcjonariusza celnego.

Z uzasadnienia powyższego postanowienia wynika, że pismem z dnia [...] stycznia 2010 r. J. R. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na akt mianowania jej przez Dyrektora Izby Celnej we W na stopień służbowy aspiranta celnego w korpusie aspirantów Służby Celnej (z dnia [...] listopada 2009 r.).

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej we W. wniósł o jej odrzucenie, z tego powodu, że sprawa dotycząca mianowania na stopień służbowy nie należy do właściwości sądu administracyjnego.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji wskazał, iż zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a. ustawa ta normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne).

Z kolei art. 3 P.p.s.a. stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie (§ 1). Zaś kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a (§ 2).

Dodał, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (§ 3 art. 3 P.p.s.a.).

Sąd I instancji wskazał na art. 188 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz.U. nr 168, poz. 1323 ze zm.), regulującej m.in. zadania i organizację Służby Celnej, wedle którego, w przypadku wydania decyzji o przeniesieniu, powierzeniu pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, przeniesieniu na niższe stanowisko bądź zawieszeniu w pełnieniu obowiązków służbowych, a także zwolnieniu ze służby, właściwym do rozpoznania skargi na nią jest sąd administracyjny.

Podkreślił jednak, że art. 189 tej ustawy stanowi, że do rozpoznawania sporów o roszczenia ze stosunku służbowego funkcjonariuszy w sprawach wyżej niewymienionych właściwy jest sąd powszechny.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, bezspornym jest, iż zaskarżony akt mianujący skarżącą na stopień służbowy nie może być kontrolowany przez sąd administracyjny, a rozważana sprawa niewątpliwie ma związek z działalnością sądu powszechnego, nie podlegającą właściwości sądu administracyjnego.

Ponadto Sąd I instancji dodał, iż mianowanie na stopień służbowy jest aktem z zakresu sfery dyspozycyjności funkcjonariusza wobec jego władzy służbowej. Nie stanowi zaś innego niż określone w pkt 1-3 § 2 art. 3 P.p.s.a. aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie wniosła J. R., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości.

Skarżąca zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania tj. art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. poprzez niewłaściwe ich zastosowanie, tj. odrzucenie skargi w wyniku błędnej interpretacji wskazanych wyżej przepisów polegającej na bezzasadnym przyjęciu, że przedmiotowa sprawa nie pozostaje we właściwości sądu administracyjnego z uwagi na treść art. 189 ustawy z dnia 17 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej oraz że przedmiotowy akt mianowania strony nie jest innym aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., podlegającym kontroli sądu administracyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że akt mianowania z dnia [...] listopada 2009 r. jest innym niż decyzja administracyjna rodzajem aktu administracyjnego.

Rozpoznawanie skarg na takie akty mieści się w kognicji sądu administracyjnego, a to z uwagi na zapis art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu marginalnie odniósł się do tej kwestii, podnosząc jednak, że mianowanie na stopień służbowy jest aktem z zakresu dyspozycyjności funkcjonariusza wobec jego władzy służbowej i nie dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

J. R. nie podzieliła stanowiska Sądu I instancji. Zaznaczyła, iż nie może ono dotyczyć szczególnego trybu mianowania na stopień służbowy, przewidzianego w art. 223 ustawy o Służbie Celnej. Przepis ten zawarty jest w przepisach przejściowych powołanej ustawy i pozbawiony jest uznaniowości w zakresie ustalania przynależności funkcjonariusza do poszczególnych korpusów i organ - dyrektor właściwej Izby Celnej - z mocy prawa zobowiązany jest do wydania aktu mianowania funkcjonariusza na stopień służbowy w określonym korpusie osobowym. Istnieje wiec wynikający wprost z przepisu prawa obowiązek organu mianowania funkcjonariusza celnego na stopień nie w dowolnym, lecz wynikającym z zapisów ustawy korpusie osobowym i odpowiadające temu obowiązkowi uprawnienie funkcjonariusza do uzyskania stopnia w takim właśnie korpusie. W kwestii ustalenia korpusu nie istnieje więc sfera dyspozycyjności funkcjonariusza i uznaniowości organu, a tym samym akt administracyjny w tym zakresie niewątpliwe podlega kontroli sądu administracyjnego.

Podkreśliła, że akt ten wywołuje skutki nie tylko w sferze wzajemnych stosunków w między funkcjonariuszem celnym a jego władzą służbową, lecz może również powodować takie skutki w sferze zewnętrznej (por. art. 193 pkt 2 i art. 194 pkt 2 lit. a ustawy o Służbie Celnej).

Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, aby sprawa z roszczenia ze stosunku służbowego funkcjonariusza celnego mogła być rozpoznana przez sąd powszechny konieczna jest dopuszczalność cywilnoprawnej drogi sądowej, a decyduje o tym materialna treść przedmiotu sprawy.

W przypadku przedmiotowej skargi strony istota sprawy sprowadza się nie do roszczenia o dokonanie świadczenia charakterze cywilnoprawnym, lecz do oceny legalności aktu administracyjnego i stwierdzenia administracyjnoprawnego obowiązku dokonania zmian w stosunku służbowym J. R.. Dopiero po rozstrzygnięciu tych kwestii możliwa będzie ocena zasadności innego rodzaju roszczeń wynikających ze stosunku służbowego, w tym ewentualnych roszczeń dotyczących należnego wynagrodzenia, które mogą być wówczas dochodzone przed sądami powszechnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 26 marca 2010r, którym odrzucona została skarga J. R. na akt mianowania jej na podstawie art. 223 ust.1 i 4 oraz art. 115 ust.1 pkt.3 lit. b ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. ( Dz. U. Nr. 168, poz. 1323 ze zm) z dniem [...] listopada 2009r. na stopień aspiranta celnego w korpusie aspirantów Służby Celnej.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia zdaniem Sądu I instancji podjęty akt administracyjny nie podlega kognicji sądów administracyjnych z dwóch powodów : po pierwsze droga sądowa w tej sprawie przed sądem administracyjnym jest wyłączona przepisem art.188 w zw. z art.189 ustawy o Służbie Celnej, po drugie mianowanie na stopień służbowy jest aktem z zakresu dyspozycyjności funkcjonariusza wobec władzy służbowej.

Argumentacja przedstawiona przez Sąd I instancji mogłaby nie budzić wątpliwości, gdyby tak jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie nie dotyczyłaby mianowania dokonanego na podstawie przepisu przejściowego – art.223 ust.3 pkt. 2 ustawy o Służbie Celnej.

Zgodnie z tym przepisem w terminie miesiąca od dnia wejścia w życie ustawy kierownik urzędu dokona mianowań funkcjonariuszy na stopnie służbowe. Funkcjonariuszowi celnemu, który przed dniem wejścia w życie ustawy zajmował stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnił obowiązki na tym stanowisku oraz pełnił służbę w służbie stałej w stopniu innym niż wymieniony w pkt 1 i w ust. 2 określa się stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej.

Z powyższego przepisu wynika, że w związku z wejściem w życie nowej ustawy o Służbie Celnej z dnia 27 lipca 2009r. kierownicy urzędów zobowiązani zostali w zakreślonym terminie do dokonania mianowań funkcjonariuszy na stopnie służbowe w zależności od stopnia zajmowanego przed wejściem w życie ustawy ( art.223 ust.2 oraz ust.3 pkt.1 ) lub w zależności od zajmowanego wczesnej stanowiska bądź też charakteru pełnionych obowiązków ( art.223 ust.3 pkt.2 ).

W świetle takiego brzmienia przepisu art.223 ust.1,ust. 2 i ust. 3 pkt.1 i 2 ustawy o Służbie Celnej mianowanie o jakim mowa w przepisie następowało wg. ścisłych kryteriów wyznaczonych przez ustawodawcę, nie miało zatem charakteru uznaniowego, a także nie wynikało z podległości funkcjonariusza wobec przełożonego.

Istotnie stosownie do art.188 ustawy o Służbie Celnej w przypadku wydania decyzji o przeniesieniu, powierzeniu pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, przeniesieniu na niższe stanowisko bądź zawieszeniu w pełnieniu obowiązków służbowych, funkcjonariusz może, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, złożyć wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zaś w przypadku wydania decyzji o zwolnieniu ze służby, funkcjonariusz może, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, złożyć odwołanie do Szefa Służby Celnej. Do postępowań w sprawach, o których mowa w ust. 1-3, stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Od decyzji wydanej w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy lub wydanej w wyniku odwołania przysługuje prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na zasadach określonych w odrębnych przepisach.

Powołana regulacja prawna nie może być jednak interpretowana w sposób w jaki uczynił to Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu , uznając iż droga przed sądem administracyjnym dopuszczalna jest wyłącznie w odniesieniu do decyzji wymienionych w art. 188 ustawy, albowiem zgodnie z jej art. 189 spory o roszczenia ze stosunku służbowego funkcjonariuszy w sprawach nie wymienionych w art. 188 ust. 1 i 2 rozpatruje sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy.

W tym miejscu bowiem konieczne jest zastanowienie się nad charakterem aktu mianowania, o którym mowa w art.223 ust.3 pkt.2 ustawy o Służbie Celnej.

Niewątpliwie następuje ono w ramach łączącego strony administracyjnego stosunku zatrudnienia – stosunku służbowego. Prowadzi do zmiany treści tego stosunku poprzez zmianę stopnia w korpusie. Jest to czynność władcza kształtująca stosunek służbowy.

Wprawdzie ustawodawca nie przewidział wprost, że mianowanie w oparciu o art. 223 ust.3 pkt. 2 ustawy o Służbie Celnej następuje w drodze decyzji administracyjnej , nie oznacza że w istocie tak nie jest.

W doktrynie prawa administracyjnego i orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie prezentowano stanowisko, zgodnie z którym o tym czy dany akt administracyjny jest decyzją przesądza nie jego nazwa lecz charakter sprawy oraz treść przepisu na mocy którego został podjęty. Zwraca się również uwagę na to, że przepisy prawa materialnego przewidują decyzyjną formę załatwiania danej sprawy nie tylko w sposób bezpośredni, ale także przez wyrażoną w formie czasownikowej kompetencję organu do rozstrzygania sprawy /np. zezwala, przydziela, stwierdza/. Za decyzję uznaje się jednostronne rozstrzygnięcie organu administracyjnego o wiążących konsekwencjach obowiązującej normy prawa administracyjnego dla indywidualnie określonego podmiotu i konkretnej sprawy, podejmowane w sferze stosunków zewnętrznych, poza systemem organów państwowych i podległych im jednostek, np. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 12 października 1998 r., OPS 6/98 /ONSA 1999 Nr 1 poz. 3/ oraz wyrok NSA z dnia 15 października 1987 r., SA/Wr 730/87 /ONSA 1988 Nr 1 poz. 18/. Podnosi się ponadto, że w przypadku gdy uprawnienia strony nie powstają bezpośrednio z mocy prawa, lecz w wyniku konkretyzacji normy prawnej, organ administracyjny - o ile nie jest przewidziana inna forma jego działania - obowiązany jest dokonać tej konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej /wyrok NSA z dnia 31 sierpnia 1984 r., SA/Wr 430/84 - OSPiKA 1986 z. 9-10 poz. 176/. Z uwagi na zawartą w art. 104 Kpa zasadę załatwiania indywidualnych spraw administracyjnych przez wydanie decyzji, wyłączenie decyzyjnej formy załatwienia takich spraw musi być przy tym wyraźne. Nie można go domniemywać /wyrok NSA z dnia 25 stycznia 1998 r., II SA 1329/97/.

W uzasadnieniu uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 marca 2006r. II GPS 1/06 wyrażony został pogląd, w myśl którego w przypadku gdy ustawodawca w żaden sposób nie określa sposobu rozstrzygnięcia sprawy należy w każdym przypadku indywidualnie badać, czy w sprawie mamy do czynienia z aktem władczym uprawnionego podmiotu i czy akt ten zmierza do władczego ukształtowania praw i obowiązków jego adresata.

Analiza uregulowania art.223 ust.3 pkt. 2 ustawy o Służbie Celnej prowadzi do wniosku, iż mianowanie o którym mowa w przepisie w istocie stanowi decyzję administracyjną , rozstrzyga bowiem w sposób władczy o sytuacji funkcjonariusza, a konkretnie o tym jaki stopień służbowy i w jakim korpusie będzie posiadał.

W kwestii ustalenia korpusu i stopnia jakie funkcjonariusz celny będzie w tym korpusie posiadał nie istnieje sfera dyspozycyjności funkcjonariusza, ani uznaniowości organu. Decyzja ta w istocie modyfikuje stosownie do nowych regulacji prawnych stosunek służbowy funkcjonariusza, podobnie jak czynią to decyzje wymienione w art. 188 ustawy o Służbie Celnej. Jej nie wymienienie wśród decyzji wynikających z w/wym przepisu wydaje się być uzasadnione jego przejściowym charakterem jak też specyfiką wprowadzonej regulacji , w której precyzyjnie określone zostały przez ustawodawcę warunki dokonania zmian związanych z wejściem w życie nowej ustawy o Służbie Celnej.

Reasumując Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że rozpoznawana sprawa ma charakter sprawy administracyjnej rozstrzyganej decyzją i jako taka podlega kontroli sądowoadministracyjnej.

Podobne stanowisko zajął Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 8 czerwca 2010r. sygn. akt. II PZP 5/10 stwierdzając, że w sprawie dotyczącej mianowania funkcjonariusza celnego na stopień służbowy na podstawie art. 223 ustawy z dnia 27 sierpnia 2007r. ( Dz. U. Nr. 168, poz.1323 ze zm. ) droga sądowa jest niedopuszczalna.

Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o posterowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U Nr. !53 , poz. 1270 ze zm. ) Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.