Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Sławomir Presnarowicz, Sędzia NSA Stanisław Bogucki, Sędzia WSA (del.) Mirella Łent (sprawozdawca), po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 września 2021 r. sygn. akt I SA/Gd 759/21 w sprawie ze skargi P. [...] z siedzibą w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 17 marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi 1) uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, 2) zasądza od P. [...] z siedzibą w G. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku kwotę 3184 (słownie: trzy tysiące sto osiemdziesiąt cztery) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 21 września 2021 r., sygn. akt I SA/Gd 759/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. z siedzibą w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 17 marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za miesiąc maj 2020 r. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta [...] z 23 grudnia 2020 r. nr [...] oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz strony skarżącej kwotę 967 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zdaniem Sądu stwierdzone w niniejszej sprawie jednorazowe umieszczenie innych odpadów w pojemniku przeznaczonym na gromadzenie odpadów podlegających segregowaniu nie może skutkować obciążeniem sankcyjną opłatą za wywóz odpadów. Powołując argumentację zawartą w uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r., poz. 1579) zawartym w druku sejmowym Nr 3495 z dnia 5 czerwca 2019 r. Sąd uznał, że bez znajomości z jaką częstotliwością świadczona jest usługa nie można wskazać jaka liczba przypadków niesegregowania odpadów może zostać uznana za notoryjne nieprzestrzeganie zasady segregacji odpadów, skutkujące nałożeniem sankcyjnej stawki za świadczoną usługę wywozu odpadów. Zdaniem Sądu możliwość stwierdzenia notoryjności nierealizowania obowiązku segregacji odpadów jest uzależniona od częstotliwości wywozu odpadów, który jest inny w przypadku niewielkich obiektów mieszkalnych, a inny w przypadku wielomieszkaniowych bloków.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł organ. Na podstawie art. 173 oraz art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, t.j. ze zm.), dalej: "p.p.s.a." zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego tj. art. 6ka ust. 1 i 3 ustawy za dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2019 r. poz. 2010, t.j. ze zm.), dalej: "u.c.p.g." przez błędną wykładnię i przyjęcie, że przesłanką określenia opłaty podwyższonej za brak segregacji odpadów komunalnych jest uporczywość oraz notoryczność przy niesegregowaniu odpadów, a także, że możliwość stwierdzenia wywiedzionej przez Sąd przesłanki notoryczności nierealizowania obowiązku segregacji odpadów jest uzależniona od częstotliwości wywozu odpadów.

Mając powyższe na uwadze organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ wskazał, że w zaskarżonym wyroku Sąd w sposób błędny zrekonstruował normę prawną zawartą w art. 6ka ust. 1 i 3 u.c.p.g. Zdaniem organu, błąd wykładni polegał na tym, że WSA wprowadził do normy prawnej pojęcia, o których w wykładanym przepisie nie ma mowy w kontekście nieprzestrzegania zasad gromadzenia odpadów (uporczywość, notoryczność), a następnie zaprezentował "normatywną" treść tychże pojęć odwołując się do ilości przypadków czy częstotliwości ich występowania. Ponadto Sąd dokonując wykładni art. 6ka ust. 1 i 3 u.c.p.g. odwołał się do pojęć nieostrych nakładając na organy obowiązek udokumentowania "odpowiednio większej" liczby przypadków niesegregowania odpadów. Zdaniem organu, wykładnia literalna, od której należało rozpocząć proces interpretacji przepisów, w żadnej mierze nie może stanowić podstawy do sformułowania wniosków zaprezentowanych w wyroku. Ustawodawca nie "obudował" ani nie podjął próby dookreślenia pojęcia niedopełnienia obowiązku selektywnego zbierania odpadów. W przepisie nie ma mowy o "uporczywości" czy "notoryczności" niesegregowania odpadów. Pojęcia te nie stanowią elementów normy prawnej wyrażonej przez art. 6ka u.c.p.g. i w związku z tym nie podlegają ocenie jako przesłanki rozstrzygania przez organ administracji. Organ zauważył również, że oparcie dla wskazanych przesłanek uporczywości/notoryjności Sąd odnalazł w uzasadnieniu do projektu ustawy zmieniającej u.c.p.g. (druk sejmowy VIII.3495), co uznał za zabieg wątpliwy, ponieważ wola ustawodawcy winna wynikać z tekstu ustawy.

Skarżąca w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie niniejszej Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się okoliczności uzasadniających nieważność postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) i rozpoznał skargę kasacyjną w podstawach w niej wskazanych.

W sprawie należało rozstrzygnąć, czy do określenia wysokości podwyższonej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi wystarczające jest jednorazowe niedopełnienie obowiązku selektywnego zbierania odpadów, czy konieczne jest stwierdzenie, że zobowiązany notorycznie narusza wskazany obowiązek. Wyjaśnienie tej kwestii wymaga dokonania wykładni art. 6ka u.c.p.g. Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnął ten problem w podobnej sprawie, w wyroku z 30 marca 2022 r., III FSK 4846/21, i obecnie oprze swoje uzasadnienie na uzasadnieniu sporządzonym wówczas.

Zgodnie z art. 6ka ust. 1 u.c.p.g. w przypadku niedopełnienia przez właściciela nieruchomości obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych, podmiot odbierający odpady komunalne przyjmuje je jako niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne i powiadamia o tym wójta, burmistrza lub prezydenta miasta oraz właściciela nieruchomości. Według ust. 2 art. 6ka u.c.p.g. wójt, burmistrz lub prezydent miasta na podstawie powiadomienia, o którym mowa w ust. 1, wszczyna postępowanie w sprawie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Stosownie zaś do ust. 3 art. 6ka u.c.p.g. wójt, burmistrz lub prezydent miasta określa, w drodze decyzji, wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za miesiąc lub miesiące, a w przypadku nieruchomości, o których mowa w art. 6j ust. 3b, za rok, w których nie dopełniono obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych, stosując wysokość stawki opłaty podwyższonej, o której mowa w art. 6k ust. 3.

Przepis art. 6ka u.c.p.g. określa konsekwencje prawne naruszenia przez właściciela nieruchomości obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Obowiązek selektywnej zbiórki odpadów komunalnych jest obowiązkiem o charakterze powszechnym, gdyż ciąży na wszystkich właścicielach nieruchomości, na których te odpady powstały. Zgodnie bowiem z art. 5 ust. 1 pkt 3 u.c.p.g., właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez zbieranie w sposób selektywny powstałych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych zgodnie z wymaganiami określonymi w regulaminie oraz sposobem określonym w przepisach wydanych na podstawie art. 4a ust. 1.

Z art. 6ka u.c.p.g. wynika, że w przypadku niedopełnienia przez właściciela nieruchomości obowiązku selektywnego zbierania odpadów dochodzi do wszczęcia postępowania administracyjnego i w następstwie tego wydania decyzji administracyjnej nakładającej na właściciela opłatę podwyższoną. Wykładnia językowa tego przepisu prowadzi do jednoznacznych rezultatów. Sposób sformułowania przesłanki powiadomienia przez organ odbierający odpady komunalne wójta, burmistrza lub prezydenta miasta oraz właściciela nieruchomości - "w przypadku niedopełnienia przez właściciela nieruchomości obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych" oraz przesłanki określenia wysokości podwyższonej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi - "nie dopełniono obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych" daje podstawę do przyjęcia, że czynności te powinny być podjęte także w przypadku jednorazowego niedopełnienia obowiązku. Wykładnia literalna wskazanego przepisu nie budzi wątpliwości i nie upoważnia do poszukiwania innego rozumienia przywołanych zapisów. Ustawodawca nie dookreślił pojęcia niedopełnienia obowiązku selektywnego zbierania odpadów. W przepisie nie ma mowy o "uporczywości", czy "notoryczności" niesegregowania odpadów. Pojęcia te nie stanowią zatem elementów norm prawnych wyrażonych w art. 6ka u.p.c.g. i w związku z tym nie podlegają ocenie jako przesłanki rozstrzygania przez organ administracji.

Sąd pierwszej instancji rekonstruując normy prawne zawarte w art. 6ka ust. 1 i 3 u.c.p.g. błędnie uwzględnił pojęcia, których nie zawarto w tych przepisach w kontekście nieprzestrzegania zasad gromadzenia odpadów ("uporczywość", "notoryczność"), odwołując się do ilości przypadków, czy częstotliwości ich występowania. Co więcej WSA odwołał się do pojęć nieostrych, nakładając na organy obowiązek udokumentowania "odpowiednio większej" liczby przypadków niesegregowania odpadów. Jak wskazano, wykładnia literalna, od której należało rozpocząć proces interpretacji przepisów, nie daje podstaw do sformułowania wniosków zaprezentowanych w wyroku, w szczególności nie daje podstaw do sięgania po inne metody wykładni. Treść przepisu jednoznacznie bowiem wskazuje, że dla określenia opłaty podwyższonej za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie ma znaczenia to, czy stwierdzone nieprawidłowości miały charakter incydentalny bądź notoryjny, podobnie jak nie ma znaczenia to, w jakim stosunku pozostają względem siebie stwierdzenie niesegregowania odpadów do częstotliwości ich odbioru.

Jak słusznie zauważył organ w skardze kasacyjnej, znamię "uporczywości", o ile stanowi przesłankę orzekania, zawsze pojawia się jako element normy prawnej wprost wyrażonej przez przepis prawa. Tymczasem sąd pierwszej instancji samodzielnie wywiódł przesłanki uporczywości/notoryjności wbrew jednoznacznej treści interpretowanych przepisów.

Nie stanowi wystarczającego oparcia dla uwzględnienia wskazanych przesłanek uporczywości/notoryjności odwołanie się do uzasadnienia projektu ustawy zmieniającej u.p.c.g. Uzasadnienie projektu ustawy nie ma charakteru normatywnego, nie jest elementem stanu prawnego. Nie ma zatem podstaw prawnych, aby w akcie tym doszukiwać się treści normatywnych, w szczególności aby na jego podstawie wywodzić przesłanki, które mają być brane pod uwagę przy wydawaniu decyzji administracyjnej. Wola ustawodawcy winna wynikać z tekstu ustawy. Wykładnię polegającą na odkodowaniu intencji prawodawcy na podstawie materiałów przygotowawczych powstałych m.in. w procesie legislacyjnym należy uznać za dopuszczalną, jednak może mieć ona zastosowanie jedynie wówczas, gdy wykładnia literalna nie doprowadzi interpretatora do zadowalających rezultatów w zakresie odkodowania treści normy prawnej. Tymczasem WSA nie dokonał wykładni literalnej interpretowanego przepisu, błędnie przechodząc w swoich rozważaniach od razu do projektu ustawy.

Z uregulowań zawartych w u.c.p.g. wynika, że opłata podwyższona stanowi nie tyle finansową dolegliwość za niewłaściwą segregację, ale też jest rekompensatą dla gminy związaną z dodatkowym, wyższym kosztem zagospodarowania źle zebranych odpadów komunalnych. Przepis art. 6ka ust. 1 u.p.c.g. stanowi wprost, że niesegregowane odpady komunalne podmiot odbierający odpady przyjmuje jako niesegregowane (zmieszane). Koszt ich zagospodarowania jest wyższy niż koszt zagospodarowania poszczególnych frakcji zbieranych w sposób selektywny. Koszt ten pokrywany jest z opłaty podwyższonej, co czyni z niej opłatę za dodatkową usługę.

Jak zauważył organ, podwyższona opłata w odniesieniu do nieruchomości zamieszkałych nie ma charakteru stałego. Określana jest za miesiąc, w którym stwierdzono nieselektywną zbiórkę odpadów. Także ta okoliczność wskazuje na jej charakter jako opłaty za koszt dodatkowych usług związanych z odbiorem odpadów. Koszty te powstają niezależnie od tego, czy brak segregowania odpadów ma charakter incydentalny czy nie. Jeżeli odpady trafiają do odbiorcy jako zmieszane, powstają związane z tym dodatkowe koszty ich zagospodarowania, które muszą zostać sfinansowane. Gdyby pobór opłaty dodatkowej został uzależniony od "uporczywości" niesegregowania odpadów, to oznaczałoby to sytuację, w której powstawałyby koszty zagospodarowania odpadów zmieszanych, które musiałby zostać ostatecznie sfinansowane przez gminę. Tymczasem system gospodarowania odpadami komunalnymi jest z założenia systemem finansowanym z opłat mieszkańców, a nie z dopłat j.s.t.

Mając na uwadze powyższą argumentację, sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela stanowisko, że wykładnia gramatyczna ww. przepisów oraz stanowczy charakter ich treści prowadzą do wniosku, że wykazanie choćby jednego przypadku nieprzestrzegania przyjętej zasady segregacji odpadów pociąga za sobą obowiązek nałożenia na podmiot zainteresowany opłaty w stawce właściwej dla nieselektywnego zbierania odpadów.

Dlatego też, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji. Przedmiotowa sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. Rozpoznając ponownie sprawę WSA w Gdańsku uwzględni wykładnię prawa przedstawioną w niniejszym orzeczeniu. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2, art. 205 § 2, art. 207 § 1 i art. 209 p.p.s.a., a także § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a oraz § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).

Mirella Łent Sławomir Presnarowicz Stanisław Bogucki