Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie WSA Mariusz Kotulski WSA Piotr Głowacki / spr. / Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa - Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 29 czerwca 2007 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego: uchyla zaskarżoną decyzję,

Decyzją z dnia [...] marca 2007r., znak: [...] wydaną na podstawie art. 2 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003r. Nr 80, poz. 717, ze zm.), w związku z art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2004r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a. Burmistrz Miasta i Gminy Z. odmówił ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie małej elektrowni wodnej "[...]" na D. na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w miejscowości M., działkach nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w miejscowości W. oraz działkach nr: [...], [...] i [...] w miejscowości C.

Organ wskazał w uzasadnieniu, że budowa małej elektrowni wodnej nie stanowi inwestycji celu publicznego. Organ l instancji posługując się definicją celu publicznego zawartą w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami wskazał, że w definicji celów publicznych nie jest wymieniona budowa małych elektrowni wodnych, a ponadto inwestycja ta nie jest realizowana przez jednostki organizacyjne lub osoby reprezentujące Skarb Państwa, albo jednostkę samorządu terytorialnego, a tym samym brak jest podstaw do zastosowania trybu ustalania lokalizacji inwestycji celu publicznego. Organ l instancji zaznaczył, że zwracał się do wnioskodawcy o zmianę wniosku i wystąpienie o ustalenie warunków zabudowy, jednakże wnioskodawca nie zmienił wniosku w tym zakresie.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła K. M. S. i spółka, Spółka Jawna z siedzibą w B., wskazując, że budowa malej elektrowni wodnej stanowi inwestycję celu publicznego, gdyż elektrownia jest obiektem niezbędnym do korzystania z przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej. Ponadto zarzucono, że cele publiczne mogą być realizowane nie tylko przez jednostki organizacyjne Skarbu Państwa lub też samorządu terytorialnego, ale również przez inne podmioty prywatne.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 29 czerwca 2007r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., art. 50 ust. 1, art. 52 ust. 1, art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717) oraz art. 2 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 z poz. zm.) i § 1 pkt 6 lit c rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003r. w sprawie obszarów właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz. U. z 2003r. Nr 198, poz. 1925 ), uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi l instancji do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu organ wskazał, że z treści art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że celem publicznym jest zarówno budowa i utrzymanie mediów służących do przesyłania, jak obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych mediów. Organ odwoławczy przyjął przy tym, że aby możliwe było przesyłanie energii elektrycznej konieczne jest istnienie obiektu lub urządzenia niezbędnego do korzystania z tych sieci. Obiektem takim jest elektrownia, albowiem wynikiem jej pracy jest wytwarzanie energii elektrycznej, która następnie może być przesyłana odpowiednimi urządzeniami przesyłowymi. W świetle zatem powyższych ustaleń celem publicznym będzie realizacja zarówno elektrowni konwencjonalnej, jak i elektrowni wykorzystującej np. wiatr lub też wodę, czyli elektrowni wiatrowej lub wodnej. W związku z tym w sprawie powinien znaleźć zastosowanie tryb przewidziany w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dla tego rodzaju inwestycji.

Organ wskazał, że niewłaściwym było ponadto przyjęcie przez organ l instancji, iż to jedynie podmioty publiczne mogą realizować cele publiczne, ponieważ ograniczenia takiego w ustawie o gospodarce nieruchomościami nie ma. O tym natomiast czy inwestycja ta stanowi inwestycję celu publicznego decyduje rodzaj tej inwestycji.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł Skarb Państwa - Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K., podnosząc zarzuty naruszenia art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27.03.2003 r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21.08.1997 r o gospodarce nieruchomościami.

Uzasadniając zarzuty skarżący podniósł, że elektrownia wodna nie jest inwestycją celu publicznego w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż nie jest obiektem lub też urządzeniem niezbędnym do korzystania z przewodów i urządzeń służących m.in. do przesyłania energii elektrycznej (art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Tym samym skoro elektrownia wodna nie jest inwestycją celu publicznego, to ustalenie jej lokalizacji powinno odbywać się w trybie przewidzianym dla ustalenia warunków zabudowy, nie zaś w trybie przewidzianym dla ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 z-późn. zm. - oznaczanej dalej jako p.p.s.a.), uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Wady, skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, wskazane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. W szczególności na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a. sąd uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Sądu zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] dotknięta jest naruszeniami o takim właśnie charakterze, zatem nie mogła pozostać w obrocie prawnym.

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż zarzuty skargi są uzasadnione w zakresie błędnej wykładni art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Podstawę prawną do wydania w przedmiotowej sprawie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego stanowi art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie zaś z art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ilekroć w ustawie jest mowa o "inwestycji celu publicznego" - należy przez to rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W myśl natomiast art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami celami publicznymi w rozumieniu ustawy są: budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Zatem z brzmienia art. 6 pkt 2 wprost w ocenie Sądu wynika, że do celów publicznych zaliczono jedynie urządzenia służące do przesyłania energii elektrycznej, nie zaliczając do nich urządzeń do ich wytwarzania. Odmienna interpretacja przyjęta przez organ odwoławczy, wskazująca na to, iż aby możliwe było przesyłanie energii elektrycznej konieczne jest istnienie obiektu lub urządzenia niezbędnego do korzystania z tych sieci, prowadziłaby do nieuprawnionego wniosku, iż budowa każdej elektrowni stanowi realizację celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Pogląd taki nie może zasługiwać na uwzględnienie, ponieważ wprowadzona w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym instytucja lokalizacji inwestycji celu publicznego stanowi wyjątek w stosunku do ogólnej zasady wydawania decyzji o warunkach zabudowy, a zatem określone w art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami kategorie celów publicznych winny być interpretowane ściśle. Pogląd powyższy potwierdza też dotychczasowe orzecznictwo wojewódzkich sądów administracyjnych - por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 8 maja 2008 r. (sygn. akt II SA/Sz 224/08), w którym wskazano, że "do celów publicznych - w myśl przepisu art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami zaliczono jedynie urządzenia służące do przesyłania energii elektrycznej, nie zaliczając do nich urządzeń do ich wytwarzania jakim jest elektrownia wiatrowa" (opubl. lex nr 435125). Ponadto w wyroku WSA w Warszawie z dnia 9 lutego 2007 r. (sygn. akt IV SA/Wa 2339/06) wskazano, że "budowa elektrowni wiatrowej a zatem wykorzystującej siłę wiatru nie jest inwestycją celu publicznego w rozumieniu przepisu art. 6 pkt. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2004 r. Nr 26, póz. 2603 ze zm.). Do celów publicznych - w myśl tego przepisu zaliczono jedynie urządzenia służące do przesyłania energii elektrycznej nie zaliczając do nich urządzeń do jej wytwarzania" (opubl. lex nr 319125). W związku z tym za nieprawidłowe należy uznać stanowisko organu odwoławczego zmierzające do wniosku, że w rozpatrywanej sprawie budowa małej elektrowni wodnej stanowi inwestycję celu publicznego.

Rację ma organ odwoławczy jedynie wskazując, iż kwestia charakteru prywatnego bądź publicznego podmiotu realizującego inwestycje nie może stanowić podstawy do odmowy lokalizacji, ponieważ ustawodawca nie wprowadza w tym zakresie szczególnego wymogu, a zatem dla klasyfikacji prawnej danej inwestycji do inwestycji celu publicznego nie ma znaczenia, kto finansuje i realizuje daną inwestycję, a jednostką realizującą cel publiczny może być także podmiot prywatny. Jednakże w związku z dokonaniem przez organ odwoławczy błędnej wykładni art. 6 pkt 2 w zakresie przedmiotu inwestycji celu publicznego zaskarżona decyzja została jak wyżej wskazano uchylona przez Sąd.

W ponownie prowadzonym postępowaniu administracyjnym organ odwoławczy winien uwzględnić powyższe rozważania w zakresie wykładni pojęcia celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Mając powyższe na uwadze, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję, za podstawę biorąc art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a.