Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Judecki Asesor sądowy WSA Remigiusz Mazur (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 listopada 2025 r. sprawy ze skargi K. C. na bezczynność Prezydenta Miasta Opola w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) zobowiązuje Prezydenta Miasta Opola do rozpoznania wniosku K. C. z dnia 3 lipca 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi, 2) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w sprawie, 3) stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 4) zasądza od Prezydenta Miasta Opola na rzecz strony skarżącej K. C. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

K. C. (dalej jako "skarżący" lub "wnioskodawca") pismem z dnia 29 września 2025 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na bezczynność Prezydenta Miasta Opola (dalej jako "organ" lub "Prezydent"), w sprawie udostępnienia informacji publicznej.

Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Skarżący wnioskiem z dnia 3 lipca 2025 r. zwrócił się do organu o udostępnienie informacji publicznej w postaci decyzji ustalającej warunki zabudowy dla realizacji inwestycji polegającej na budowie [...] w C. przy ul. [...], dz. nr a, obręb C., wraz z analizą urbanistyczną poprzedzającą sporządzenie tej decyzji.

Organ pismem z 14 lipca stwierdził, iż żądana przez skarżącego informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902), dalej jako u.d.i.p. Argumentując zajęte stanowisko organ wskazał, że wniosek dotyczył inwestycji niebędącej inwestycją publiczną. W ocenie Prezydenta udostępnieniu podlega jedynie treść aktów administracyjnych dotyczących danych publicznych. Zaznaczył, że z treści u.d.i.p. nie wynika powszechny dostęp do każdego aktu administracyjnego. Organ podniósł również, że udostępnienie akt sprawy może nastąpić w toku postępowania administracyjnego uczestniczącym w nim stronom.

Od uzyskanej odpowiedzi organu skarżący wniósł odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu (dalej jako "Kolegium" lub "SKO"). Kolegium postanowieniem z 30 lipca 2025 r., nr SKO.40.2587.2025.ip, stwierdziło niedopuszczalność wniesienia odwołania. W uzasadnieniu SKO wskazało, że nie ma racji skarżący, że pismo organu traktować należy jako decyzję. Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. w drodze decyzji następuje odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji publicznej w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. SKO podkreśliło, że Prezydent nie wydał w sprawie decyzji, co skutkuje stwierdzeniem przez Kolegium niedopuszczalności odwołania wniesionego od pisma informacyjnego. Zaznaczyło przy tym, że organy administracji publicznej są uprawnione do poinformowania wnioskodawcy o tym, że żądana informacja nie jest informacją publiczną w formie zwykłego pisma. Pismo takie nie jest jednak zaskarżalne w administracyjnym toku instancji. Kończąc Kolegium wskazało, że z przyczyn procesowych nie jest możliwe odniesienie się do zarzutów podniesionych przez skarżącego w odwołaniu, gdyż postanowienie ma charakter formalnoprawny i zmierza jedynie do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania.

W tych okolicznościach skarżący wniósł opisaną na wstępie skargę na bezczynność Prezydenta Miasta Opola w sprawie załatwienia jego wniosku złożonego w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. W skardze zarzucił organowi naruszenie art. 13 ust. 1 u.d.i.p., poprzez uchybienie terminu udostępnienia żądanej informacji.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że wiadome mu było, iż organ wydał decyzję ustalającą warunki zabudowy dla budowy budynków usługowych i konsekwentnie udzielił pozwolenia na budowę dwóch budynków usługowych na działkach o numerach b, c, d, k.m. [...], obręb C. Skarżący podnosił, że na przedmiotowych działkach znajduje się budynek zamieszkania zbiorowego – [...], którego charakter nie koresponduje z wydanymi w sprawie decyzjami. Skarżący podkreślił, że budynki zamieszkania zbiorowego i budynki użyteczności publicznej (w tym budynki usługowe) to dwie niezależne kategorie budynków. Uwzględniając fakt, iż decyzje o warunkach zabudowy kształtują elementy gospodarki przestrzennej, skarżący opowiada się za tym, aby kwalifikować je jako informację publiczną, zwłaszcza w sytuacji, gdy na danym terenie nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

W odpowiedzi na skargę Prezydent wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił ponadto, że w jego ocenie żądana przez skarżącego informacja nie stanowiła informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. Argumentował, że dotyczyła ona inwestycji niebędącej inwestycją publiczną. Organ wskazał, że przewidziane w art. 3 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. prawo wglądu do dokumentów publicznych dotyczy wyłącznie dokumentów zawierających informację publiczną. Z kolei zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. organ wywodził, że tylko informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu. Zdaniem organu z przepisów u.d.i.p. nie wynika powszechny dostęp do każdego aktu administracyjnego. Decyzje administracyjne rozstrzygające indywidualne sprawy obywateli, nie dotyczą zawsze spraw publicznych. Prezydent wskazał, iż w Biuletynie Informacji Publicznej Miasta Opola znaleźć można rejestr wydanych decyzji o warunkach zabudowy. Rejestr ten stanowi co prawda informację publiczną, lecz już sama treść decyzji o warunkach zabudowy, zdaniem organu, może zostać udostępniona jako informacja publiczna jedynie wówczas, gdy ma za przedmiot inwestycje publiczne. Udostępnienie aktów administracyjnych mających za przedmiot indywidualne sprawy obywateli prowadzić może do narażenia ich na różnego rodzaju szkody.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.), dalej zwanej "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach określonych w pkt 1-4 p.p.s.a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie.

Celem skargi na bezczynność organu administracji publicznej jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwieniu sprawy administracyjnej. Uwzględniając taką skargę sąd - stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. - zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie do art. 149 § 1b p.p.s.a. sąd może też orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, a na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. - także o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub o przyznaniu od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.

W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest bezczynność Prezydenta Miasta Opola w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego złożonego w trybie cyt. już wyżej ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, nadal zwanej u.d.i.p.

Oceniając w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi Sąd uwzględnił, że wniesienie skargi w niniejszej sprawie nie było ograniczone terminem, jak również nie musiało być poprzedzone żadnym środkiem zaskarżenia, wobec czego była ona dopuszczalna i podlegała rozpoznaniu.

Na podstawie art. 119 pkt 4 oraz art. 120 p.p.s.a. rozpoznanie skargi nastąpiło w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów.

Wskazać należy, że w przypadku skargi na bezczynność co do udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność.

W świetle art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., nie budzi wątpliwości to, że Prezydent Miasta Opola jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Zgodnie z tym przepisem obowiązane do udostępniania informacji publicznej są bowiem organy władzy publicznej, a prezydent jest organem wykonawczym gminy.

Sporną kwestią jest natomiast to, czy żądana przez skarżącego informacja w postaci decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla realizacji inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków usługowych na terenie działek o numerach b, c, d w C. przy ul. [...] wraz z analizą urbanistyczną poprzedzającą wydanie tej decyzji - mieści się w zakresie informacji publicznej podlegającej udostępnieniu w trybie u.d.i.p.

W związku z tym wskazać przyjdzie, że zgodnie z definicją sformułowaną w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., informacją publiczną podlegającą udostępnieniu na zasadach i w trybie ustawy jest każda informacja o sprawach publicznych. Doprecyzowaniem tej definicji jest art. 6 ustawy, który w formie przykładowego (tj. otwartego) katalogu wymienia rodzaje spraw, których mogą dotyczyć informacje o charakterze publicznym. Reguły wykładni prawa dotyczącego dostępu do informacji publicznej wyznacza natomiast art. 61 Konstytucji, który w ust. 1 ustala prawo obywatela do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osobach pełniących funkcje publiczne, a także o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, oraz innych osobach i jednostkach organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Na tej podstawie przyjąć należy taką interpretację, która gwarantuje szerokie uprawnienia w zakresie dostępu do informacji publicznej, o której mowa w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i zmierza do poszerzania, a nie zawężania obowiązku informacyjnego.

W orzecznictwie sądowym, które uwzględnia konstytucyjną konstrukcję prawa do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne, przez osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone. Charakter publiczny należy przypisać tym informacjom, które dotyczą sfery faktów związanych z działalności organów władzy publicznej.

O zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu na podstawie ustawy decyduje zatem treść i charakter żądanej informacji. Zgodnie natomiast z art. 6 ust. 1 pkt 4 tiret pierwsze u.d.i.p. za informację publiczną uznać należy wszelkie dane publiczne w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć.

Definicja dokumentu urzędowego określona została zaś w art. 6 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy.

Na podstawie wskazanych wyżej przepisów przyjąć więc trzeba, że informacją publiczną jest m.in. treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, lecz wykonującego zadania publiczne bądź funkcje publiczne. Są nią zarówno dokumenty bezpośrednio przez te podmioty wytworzone, jak i te, których używają one przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą bezpośrednio od nich. W doktrynie wyrażany jest ponadto trafny pogląd, że informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów w jakikolwiek sposób dotyczących organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem. Przy czym pojęcie "dokumentu" trzeba rozumieć w szerokim znaczeniu tego słowa w kontekście prawa do informacji publicznej.

Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela również pogląd orzecznictwa, zgodnie z którym treść aktów administracyjnych po ich anonimizacji winna zostać udostępniona w trybie u.d.i.p., jako informacja publiczna prosta (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 12 października 2018 r., sygn. akt II SAB/Łd 114/18, wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreśla się także, że decyzja traci charakter indywidualny poprzez usunięcie z niej chronionych danych osobowych. Tak spreparowana kserokopia decyzji administracyjnej staje się ważną informacją o sposobie działania organu administracji oraz o treści i formie podejmowanych przez ten organ rozstrzygnięć (por. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 609/12).

W świetle powyższego Sąd uznał, że żądane przez skarżącego we wniosku z dnia 3 lipca 2025 r. dokumenty mieściły się w kategorii informacji publicznej. Natomiast przesądzenie, że informacja objęta skutecznie złożonym przez skarżącego wnioskiem stanowi informację publiczną oraz że Prezydent jest podmiotem, na którym ciąży obowiązek udostępnienia informacji publicznej, powoduje, iż w sprawie podmiot ten zobowiązany był do załatwienia opisanego wniosku w trybie przewidzianym przepisami u.d.i.p. W związku z tym wyjaśnienia wymaga, że zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona we wskazanym terminie, to - wedle art. 13 ust. 2 u.d.i.p. - podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Podmiot zobowiązany może również odmówić udostępnienia tej informacji z uwagi na wystąpienie okoliczności określonych w art. 5 ust. 1-2b u.d.i.p. Zgodnie z tymi przepisami prawo do informacji publicznej podlega w szczególności ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (ust. 1). Prawo do informacji publicznej podlega także ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa (ust. 2). Odmowa taka następuje w formie decyzji administracyjnej. Dodać tylko można, że w sytuacji, gdy organ wnioskowaną informacją nie dysponuje, to jest zobligowany powiadomić pisemnie o tym fakcie wnioskodawcę.

Mając na uwadze przytoczone regulacje prawne, przyjąć trzeba, że o bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej można mówić w sytuacji, gdy zobowiązany do udzielenia tej informacji podmiot nie podejmuje w przewidzianym w ustawie terminie odpowiednich czynności, tj. nie udostępnia informacji w formie czynności materialno-technicznej lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia, bądź też w przypadku, gdy informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, a organ nie wydaje decyzji o umorzeniu postępowania zgodnie z art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Przy czym dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia to - z jakich powodów określone działanie nie zostało podjęte, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Wniesienie skargi jest zatem uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w razie odmowy podjęcia określonego działania, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby podmiot mylnie sądził, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej lub innego aktu czy czynności (por. wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2015 r., sygn. akt I OSK 675/15).

Odnosząc powyższe do okoliczności rozpoznawanej sprawy, Sąd stwierdził na podstawie przedstawionego materiału dokumentacyjnego, że organ nie podjął w terminie 14 dni odpowiednich czynności, tj. nie udostępnił przedmiotowej informacji w formie czynności materialno-technicznej, nie wydał decyzji o odmowie jej udzielenia albo o umorzeniu postępowania, ani też nie poinformował wnioskodawcy, że nie posiada żądanej informacji publicznej. W realiach sprawy czynnościami, które zostały podjęte przez organ po otrzymaniu wniosku, było poinformowanie skarżącego, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej. Niewątpliwie zatem udzielona przez organ odpowiedź nie realizuje żądania wniosku. Niepodjęcie zaś stosownego aktu przewidzianego w przepisach u.d.i.p. lub niepoinformowanie wnioskodawcy o braku posiadania żądanej informacji jest równoznaczne z pozostawaniem skarżonego organu w stanie bezczynności. Stąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w punkcie 1 wyroku orzeczono o zobowiązaniu organu do rozpoznania wniosku skarżącego.

Mając z kolei na uwadze to, że w zakresie całości wniosku bezczynność organu trwała w dacie wniesienia skargi do sądu oraz nie ustała do czasu orzekania przez Sąd w niniejszej sprawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., w punkcie 2 wyroku Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności.

Jednocześnie, oceniając na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stopień naruszenia prawa w związku z zaistniałą bezczynnością, Sąd stwierdził, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Wyjaśnić przyjdzie, że rażące naruszenie prawa związane jest z jego naruszeniem w sposób oczywisty. Jest to naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, nieakceptowalnej w demokratycznym państwie prawnym i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Orzeczenie rażącego naruszenia prawa jest zastrzeżone zatem dla najbardziej jaskrawych przypadków długotrwałej bierności organów (por. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2019 r., sygn. akt II FSK 877/19). Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo naruszenie przez organ ustawowych obowiązków, w tym terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być przy tym oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia.

Oceniając tę kwestię Sąd wziął pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a przede wszystkim fakt, że działanie Prezydenta Miasta nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nałożonych przepisami u.d.i.p. W realiach niniejszej sprawy uznać należało, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ nie zachodzi przypadek braku woli załatwienia sprawy, co można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa oznaczającego wadliwość kwalifikowaną o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Dokonując oceny Sąd uwzględnił to, że bezczynność organu wynikała z dokonanej przez niego błędnej wykładni omówionych wyżej przepisów, która skutkowała przekonaniem organu, że wystarczającą i prawidłową reakcją na wniosek jest poinformowanie go, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej.

W przedstawionym wyżej stanie sprawy Sąd nie znalazł podstaw do zastosowania art. 149 § 2 p.p.s.a. i wymierzenia organowi grzywny lub przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej. Nie żądał też tego skarżący.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z rozważań przedstawionych w uzasadnieniu wyroku i sprowadzają się do konieczności prawidłowego rozpoznania wniosku skarżącego w sposób zgodny z przepisami u.d.i.p.

Na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., w punkcie 4 wyroku Sąd postanowił o kosztach postępowania, na które składa się wpis od skargi ustalony w kwocie 100 zł.