Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędziowie sędzia NSA Janina Antosiewicz sędzia del. WSA Rafał Wolnik Protokolant sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 10 października 2012r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 marca 2012 r. sygn. akt II SAB/Wa 417/11 w sprawie ze skargi W. S. na bezczynność Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego Placówka Terenowa w O. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 1 września 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia od W. S. na rzecz Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego Placówka Terenowa w O. kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 5 marca 2012 r., sygn. II SAB/Wa 417/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi W. S. na bezczynność Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego Placówka Terenowa w O. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 1 września 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej - oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku podano, że pismem z dnia 1 września 2011 r. W. S., wskazując na ustawę z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, zażądał od Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego w O. pilnego wydania mu odpisu protokołów przekazania dokumentów KRUS J. S. i J. S. wraz ze wszelkimi załącznikami i szczegółowym wykazem przekazanych dokumentów do placówki terenowej KRUS w Wołominie.

Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, odpowiadając na powyższe pismo pismem z dnia 12 września 2011 r. wyjaśniła, że akta rolników zostały przekazane zgodnie ze stosownymi zasadami. Protokół przekazania dokumentacji między jednostkami KRUS został sporządzony w postaci wydruku komputerowego, będącego wykazem akt i stanowi wewnętrzny dokument KRUS. W odpowiedzi podkreślono, iż żądane we wniosku z dnia 1 września 2011 r. dane nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Informowano nadto W. S., że w przypadku dalszej korespondencji odpowiedź zostanie udzielona jedynie wówczas, gdy pisma będą spełniały wymogi określone w art. 63 Kpa, co w przypadku korespondencji elektronicznej oznacza opatrzenie pisma podpisem elektronicznym.

W skardze z dnia 26 września 2011 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie W. S. zarzucił Prezesowi Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego bezczynność w udzieleniu informacji publicznej zgodnie z żądaniem wniosku z dnia 1 września 2011 r. i wniósł o zobowiązanie organu do udzielenia tej informacji oraz żądał stwierdzenia, iż bezczynność ta rażąco naruszała prawo i wymierzenia organowi grzywny.

W odpowiedzi na skargę Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał ponadto, że w dniu 17 sierpnia 2011 r. W. S. wraz z J. S. i J. S. byli w Placówce Terenowej KRUS w W., gdzie na podstawie przedłożonego pełnomocnictwa, podpisanego w tym dniu przez J. S., W. S. uzyskał swobodny dostęp do określonych pełnomocnictwem akt J. S. oraz J. S. W konkluzji organ stanął na stanowisku, iż żądane wnioskiem z dnia 1 września 2011 r. dokumenty KRUS dotyczące J. S. i J. S. nie stanowią informacji publicznej, w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Natomiast W. S. ma dostęp do tych dokumentów z racji udzielonego mu przez J. S. pełnomocnictwa.

Wydając zaskarżony wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie jest zasadna.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji podał, iż jak wynika z treści odpowiedzi na skargę, W. S. jest pełnomocnikiem J. S. w sprawach dotyczących ubezpieczenia rolniczego. Stosowne pełnomocnictwo zostało mu udzielone w dniu 17 sierpnia 2011 r. Okoliczności tej skarżący w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie nie zaprzeczył. Skoro zatem W. S. jest pełnomocnikiem J. S. w sprawach dotyczących ubezpieczenia rolniczego, zaś J. S. prowadził gospodarstwo rolne ze swoją żoną – J. (obecnie nieżyjącą), to skarżący w dacie składania wniosku o udzielenie mu informacji publicznej w zakresie przekazywania dokumentów ubezpieczeniowych ww. rolników pomiędzy placówkami KRUS, posiadał prawo do wszystkich informacji dotyczących J. S. i J. S. w zakresie ubezpieczenia społecznego rolników, znajdujących się w aktach prowadzonych przez KRUS. Prawo do uzyskania powyższych informacji nie wynikało jednak, jak to błędnie rozumie skarżący, z mocy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, ale z mocy udzielonego mu wcześniej pełnomocnictwa, a zatem z mocy przepisów regulujących udział w postępowaniu administracyjnym pełnomocnika strony (art. 32 i nast. Kpa). Nadto, jak wynika z akt niniejszej sprawy skarżący prawa płynące z pełnomocnictwa wykonuje.

Przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej szczególnie mocno akcentują pierwszeństwo w uzyskiwaniu danej informacji dla osób, które posiadają prawo do dostępu do takiej informacji na podstawie innych przepisów (art. 1 ust. 2 ustawy). Takim szczególnym przepisem w niniejszej sprawie będą przepisy art. 32 i nast. Kpa, regulujące uprawnienia pełnomocnika strony w postępowaniu administracyjnym.

Zdaniem Sądu I instancji wniosek skarżącego z dnia 1 września 2011 r. w zakresie ogólnej informacji o sposobie przekazywania pomiędzy placówkami KRUS akt rolników objętych społecznym ubezpieczeniem (oczywiście z wyłączeniem imiennych informacji o ubezpieczonych rolnikach) stanowił informację publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. W taki też sposób wniosek ten potraktował KRUS, udzielając pismem z dnia 12 września 2011 r. zainteresowanemu ogólnych informacji o sposobie przekazywania pomiędzy placówkami KRUS akt rolników objętych społecznym ubezpieczeniem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, iż udzielając tej odpowiedzi, organ nie dostrzegł faktu legitymowania się przez W. S. stosownym pełnomocnictwem, a zainteresowany we wniosku z dnia 1 września 2011 r. nie powoływał się na fakt posiadania takiego pełnomocnictwa.

W związku z powyższym Sąd I instancji uznał, iż nie można w niniejszej sprawie uczynić zasadnego zarzutu bezczynności organu w udzieleniu informacji publicznej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł W. S. zarzucając Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 i 2 w zw. z art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 151 p.p.s.a., a także naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f i pkt 4 lit. a tiret drugie ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej, powoływanej dalej jako ustawa; art. 1 ust. 2 ustawy oraz art. 32 k.p.a. Powołując się na wymienione podstawy skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w tym zakresie do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano, iż Sąd I instancji prawidłowo dostrzegł, iż przed organami KRUS skarżący W. S. był pełnomocnikiem J. S. jednakże wyciągnął z tego zbyt daleko idące wnioski. Jeśli zatem ktoś posiada "swoje" uprawnienie do domagania się udzielenia informacji w trybie k.p.a. (przez co zastosowanie miałby znaleźć przepis art. 1 ust. 2 ustawy), to tą osobą jest J. S.. Występując do organu z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej W. S. realizował swoje "własne" uprawnienie, wynikające z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f i pkt 4 lit. a tiret drugie ustawy. Nawet gdyby uznać, że rację ma Sąd I instancji przyjmujący, iż w sprawie znajduje zastosowanie wyłączenie z art. 1 ust. 2 ustawy, to dostrzec należy, że uzyskanie informacji w zwykłym trybie (tj. k.p.a.) okazało się dla skarżącego w praktyce niemożliwe: organ odmówił mu udzielenia żądanej informacji, stwierdzając, iż protokoły przekazania dokumentów są dokumentami "wewnętrznymi".

Innymi słowy, w ocenie skarżącego, odesłanie na mocy art. 1 ust. 2 ustawy do zastosowania innych, szczególnych przepisów mogłoby być uzasadnione jedynie wtedy, gdy z akt postępowania wynika, że wnioskodawca nie domagał się wcześniej, w zwykłym, administracyjnym trybie, udzielenia mu tej informacji. Jeśli natomiast akta postępowania zawierają informację, że wnioskodawca ubiegał się już o udzielenie mu informacji publicznej w innym, szczególnym trybie, jednakże zakończyło się to stanowiskiem odmownym ze strony organu administracji, to ponowne odesłanie przez Sąd do zastosowania przepisów zignorowanych już uprzednio przez organ administracji skutkuje iluzją dostępu do informacji publicznej.

Skoro zatem Sąd I instancji uznał, iż informacja, której żądał skarżący jest informacją publiczną, a przy tym ustalił, że skarżący posiada niewątpliwie legitymację do domagania się jej udostępnienia oraz że informacja w postaci wnioskowanych protokołów nic została mu faktycznie udostępniona (co potwierdził organ w odpowiedzi na skargę), winien był on zobowiązać organ do przedstawienia żądanych informacji. W przeciwny razie jedynym uchybieniem skarżącego, które przesądzać ma o konieczności oddalenia skargi, jest wskazanie błędnej podstawy prawnej, pomimo braku udostępnienia mu przez organ informacji, do uzyskania której był osobą uprawnioną. Takie działanie Sądu w ocenie skarżącego narusza art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a.

Odpowiedź na skargę kasacyjną z wnioskiem o jej oddalenie, z upoważnienia Prezesa KRUS wniósł Kierownik Placówki Terenowej KRUS podnosząc, iż żądane przez skarżącego dokumenty stanowią szereg innych informacji dotyczących wielu ubezpieczonych, a dane te podlegają ochronie na podstawie ustawy o ochronie danych osobowych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 §1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 przesłanek nieważności nie wystąpiła w niniejszej sprawie, rozpoznano ją w granicach określonych zarzutami skargi kasacyjnej.

Wnoszący skargę kasacyjną zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie szeregu przepisów prawa materialnego tj. art. 1 ust. 2 oraz art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f i pkt 4 lit. a tiret drugie u.d.i.p. oraz art. 32 k.p.a. poprzez nietrafne przyjęcie, iż skarżący w niniejszej sprawie posiadał możliwość uzyskania żądanych przez siebie informacji w trybie przepisów k.p.a. i tym samym, iż zachodził w niniejszej sprawie przypadek określony w art. 1 ust. 2 u.d.i.p. czyli pierwszeństwo stosowania przepisów ustaw odrębnie określających zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi.

Zarzut powyższy nie mógł zostać uznany za słuszny, ponieważ dysponent informacji publicznej jest zobowiązany do jej udostępnienia tylko wtedy, gdy informacja fizycznie istnieje, nie została wcześniej udostępniona wnioskodawcy i – co najistotniejsze – nie funkcjonuje w obiegu publicznym, a zainteresowany nie ma innego trybu dostępu do niej, wszak art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej wyłącza stosowanie jej przepisów w sytuacji, gdy wnioskodawca ma zapewniony dostęp do żądanych informacji publicznych w innym trybie. Innymi słowy, wyłączony jest tryb dostępu do informacji publicznej wówczas, gdy informacja publiczna, będąca przedmiotem zainteresowania wnioskodawcy, osiągalna jest w innym trybie. Taka sytuacja zachodzi w rozpoznawanej sprawie, bowiem jak słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji skarżący w dacie składania wniosku o udzielenie mu informacji publicznej w zakresie przekazywania dokumentów ubezpieczeniowych rolników - J. S. i J. S. pomiędzy placówkami KRUS, posiadał prawo do wszystkich informacji dotyczących J. S. i J. S. w zakresie ubezpieczenia społecznego rolników, znajdujących się w aktach prowadzonych przez KRUS. Uprawnienie skarżącego wynikało wprost z pełnomocnictwa udzielonego mu przez J. S. w tym zakresie.

W niniejszej sprawie skarżący jako pełnomocnik działał w indywidualnych sprawach swoich mocodawców. W orzeczeniu z dnia 19 października 2011 r. o sygn. akt I OSK 1987/11 (publ. LEX nr 1069638) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że niedopuszczalne jest stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej wówczas, gdy żądane informacje, mające charakter informacji publicznych, osiągalne są w innym trybie. Samo bowiem powoływanie się na ustawę o dostępie do informacji publicznej nie implikuje konieczności jej stosowania, jeśli z całokształtu okoliczności wynika, że skarżący ma zapewniony dostęp do żądanych informacji w oparciu o przepisy innych ustaw.

Zatem w niniejszej sprawie nie mogło dojść ani do udostępnienia żądanej informacji w formie czynności materialno-technicznej (art. 13 ust. 1 ustawy), ani też do odmowy jej udostępnienia, czyli wydania decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 ustawy), stąd Sąd pierwszej instancji słusznie zastosował art. 151 p.p.s.a. i skargę oddalił.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 p.p.s.a. Podstawę orzeczenia o kosztach postępowania stanowił art. 207 §2 p.p.s.a.