Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant starszy asystent sędziego Agnieszka Jagiełłowicz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu [...] października 2016 r. sprawy ze skarg Gmina i [...] Związku [...] na decyzję Wojewody z dnia [...] 2016 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] 2015 r., [...], 2. zasądza od Wojewody na rzecz Gmina kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, 3. umarza postępowanie z wniosku Gmina o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

Decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] Starosta, na podstawie art. 136 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. 2015 r., poz. 1774) oraz art. 26 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (t.j. Dz. U. z 2014r., poz. 40) orzekł o umorzeniu postępowania dotyczącego nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr: [...] położonych w T., w obrębie [...], przy ul. S., Ł. i Ś. zgodnie z wnioskiem stron; o zwrocie działki nr [...] o pow. 0,1541 ha, KW [...] na rzecz spadkobierców W. W. tj. K. W. w 1/3 cz., J. W. w 1/3 cz. oraz spadkobierców J. R. – B. O. w 1/12 cz., J. R. w 1/12 cz., P. R. w 1/12 cz. A. R. w 1/12 cz.; o zwrocie przez spadkobierców W. W. na rzecz Gminy Miasta łącznej kwoty 3 187,92 zł tj. kwoty zwaloryzowanego odszkodowania za działkę [...] o pow. 0,1541 ha, KW [...] proporcjonalnie do posiadanego udziału w spadku a więc: od K. W. - 1 062,64 zł, od J. W. - 1 062,64 zł, od B. O. - 265,66 zł, od J. R. - 265,66 zł, od P. R. - 265,66 zł, od A. R. - 265,66 zł; o wypłacie odszkodowania przez Gminę Miasta z tytułu likwidacji ROD dla: M. K. - 13 333 zł, M. R. 16 893 zł, D. K. 13 652 zł, M. P. - 15 409 zł, M. K. - 1 493 zł, Polskiego Związku Działkowców Zarząd Okręgowy - 24 145 zł; o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,3432 ha, poł. w T., obr. [...], zapisanej w księdze wieczystej TO [...], o zobowiązaniu Gminy Miasta do likwidacji ROD w części ogródków działkowych obejmujących działkę nr [...] o pow. 0,1541 ha, która powinna nastąpić w terminie do [...] marca 2016 r. i wznowienia granic zwracanej nieruchomości; o zobowiązaniu Gminy Miasta do przekazania zamiennej nieruchomości na rzecz ROD i założenia ROD oraz o zobowiązaniu Gminy Miasta do zwrotu poniesionych kosztów sporządzenia operatów szacunkowych na rzecz Skarbu Państwa - Wojewody w wysokości 10 000 zł.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że Wojewoda decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. znak[...], uchylając decyzję Starosty z dnia [...] marca 2009 r. znak: [...], orzekł o zwrocie gruntów znajdujących się w T., w obrębie [...], przy ul. S [...], będących własnością Gminy Miasta T., stanowiących działki oznaczone w ewidencji gruntów nr [...] o pow. 0,0144 ha i nr [...] o pow. 0,1605 ha, wpisanych do księgi wieczystej [...], na rzecz spadkobierców W. W.: J. R., w 1/3 części, K. W., w 1/3 części, J. W., w 1/3 części oraz o zwrocie przez spadkobierców poprzedniej właścicielki na rzecz Gminy Miasta, kwoty 3 226,64 zł, tj. zwaloryzowanej kwoty odszkodowania za zwracany grunt proporcjonalnie do wielkości udziału w nieruchomości - każdy po 1 075,54 zł. Decyzja ta stała się ostateczna, wskutek oddalenia skargi kasacyjnej od wyroku WSA w Bydgoszczy uchylającego trzeci punkt ww. decyzji (stanowiący o umorzeniu postępowania dotyczącego zwrotu nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr: [...] położonych w T., w obrębie [...], przy ul. S., Ł. i Ś. zgodnie z wnioskiem stron, a także zwrotu nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...] o pow. 0,4973 ha, na której znajdują się rodzinne ogrody działkowe), oddalającego skargę w pozostałym zakresie.

Decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., znak: [...] Wojewoda uchylił decyzję Starosty z dnia [...] marca 2009 r., znak: [...] i w tym zakresie orzekł: o zwrocie działki nr [...] o pow. 0,4973 ha, KW [...] na rzecz spadkobierców W. W.: K. W., J. W. oraz spadkobierców J. R. – B. O., J. R., P. R. i A. R. Ze względu na dyspozycję art. 24 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2005 r., Nr 169, poz. 1419 ze zm.) uznając brak możliwości zwrotu przedmiotowej działki w naturze i orzekając o prawie spadkobierców W. W. oraz spadkobierców J. R. do odszkodowania za działkę nr [...] o pow. 0,4973 ha, KW [...], której wartość zgodnie z operatem szacunkowym z dnia [...] sierpnia 2013 r. sporządzonym przez rzeczoznawców majątkowych wynosi 1 360 000,00 zł lub prawie do nieruchomości zamiennej od Gminy Miasta, zgodnie z wolą spadkobierców. Wnioskodawcy posiadają różny udział w spadku po W. W., w związku z czym należna każdemu część odszkodowania lub wartość prawa do nieruchomości zamiennej wynosi: dla K. W. - 453 333,34zł, dla J. W. - 453 333,34 zł, dla B. O. - 113 333,33 zł, dla . R. - 113 333,33 zł dla P. R. - 113 333,33 zł, dla A. R. - 113 333,33 zł; o zwrocie przez spadkobierców W. W. na rzecz Gminy Miasta, łącznej kwoty 10 259,61 zł tj. kwoty zwaloryzowanego odszkodowania za działkę nr [...] o pow. 0,4973 ha, KW [...], proporcjonalnie do posiadanego udziału w spadku, a więc: od K. W. - 3 419,87 zł, od J. W. - 3 419,87 zł, od B. O. - 854,96 zł, od J. R. - 854,97 zł, od P. R. - 854,97 zł, od A. R. - 854,97 zł o umorzeniu postępowania dotyczącego zwrotu nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr: [...] położonych w T., w obrębie [...], przy ul. S., Ł. i Ś. zgodnie z wnioskiem stron. Powyższa decyzja uchylona została przez WSA w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Bd 1620/13. Wyrok ten jest prawomocny.

Organ wskazał, że do rozpatrzenia nadal pozostała sprawa zwrotu działek, o których rozstrzygano w punkcie 3 decyzji Wojewody z dnia [...] czerwca 2009 r. znak: [...] a następnie w decyzji Wojewody z dnia [...] listopada 2013 r. zna. oraz działki nr [...] o pow. 0,4973 ha, na której znajdowały się rodzinne ogrody działkowe. Organ zaznaczył, iż w międzyczasie dokonano też podziału nieruchomości oznaczonej jako dz. [...] na działkę nr [...] pozostałą ogrodem działkowym i działkę nr [...] przeznaczona pod realizację inwestycji drogowej i objętą decyzją ZRID.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda, decyzją z dnia [...]listopada 2014 r. znak: [...] uchylił decyzję Starosty z dnia [...] marca 2009 r., znak: [...] w części w jakiej rozstrzygała sprawę zwrotu działek nr: [...] położonych w T., w obrębie [...], przy ul. S., Ł. i Ś. oraz działki nr [...] o pow. 0,4973 ha, na której znajdują się rodzinne ogrody działkowe i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Organ I instancji został zobowiązany do rozpoznania kwestii zwrotu działek powstałych z podziału działki nr [...] tj. działki [...] w związku z wejściem w życie przepisów ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych i pojawiającej się możliwości zwrotu w naturze działki nr [...] oraz w kontekście wydania decyzji nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z dnia [...] listopada 2013 r. znak: [...], która uniemożliwiła zwrot działki nr [...].

Organ stwierdził, że nie jest sporna kwestia zasadności zwrotu nieruchomości. Ostateczna decyzja lokalizacyjna (decyzja nr [...] znak [...] z dnia [...] listopada 2013r.) rozstrzygnęła jaki obszar nieruchomości podlega zwrotowi. Organ uznał, że w świetle obowiązujących przepisów i zgromadzonego materiału dowodowego należy zwrócić wnioskodawcom działkę nr [...] o pow. 0,1541 ha zajmowaną przez ROD a odmówić zwrotu działki nr [...] o pow. 0,3432 ha znajdującej się w liniach rozgraniczenia trasy średnicowej i w tym zakresie umorzyć postępowanie. W wyniku bowiem podziału nieruchomości ozn. nr [...] działkę nr [...] przejęto na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych pod budowę niniejszej trasy. Stosownie do art. 11 ust. 9 i 10 ww. ustawy, z dniem zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego objęte wnioskiem o wydanie takiej decyzji nie mogą być przedmiotem obrotu w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie ma zatem możliwości aby doprowadzić do fizycznego zwrotu nieruchomości. Brak jest również podstawy do wypłaty odszkodowania za tę część nieruchomości, gdyż ono przysługuje właścicielowi ujawnionemu w księdze wieczystej a tym jak dotychczas jest Gmina Miasta.

Organ wskazał, że zarówno WSA, jak i NSA, na podstawie dostępnego materiału dowodowego, potwierdzili wywłaszczeniowy charakter nabycia nieruchomości od W. W. przez Skarb Państwa. Przesądzono również, iż cel publiczny, na jaki wywłaszczono nieruchomość został zrealizowany.

Organ wskazał również, że wnioskodawcy są zobowiązani do zwrotu na rzecz Gminy Miasta kwoty zwaloryzowanego odszkodowania, jakie za działkę nr [...] otrzymała W. W. Roszczenia wnioskodawców zostały faktycznie zaspokojone poprzez orzeczenie o zwrocie nieruchomości w naturze, zatem należy uznać również obowiązek wnioskodawców do zwrotu Gminie Miasto odszkodowania wypłaconego w roku 1973 W. W. za działkę nr [...].

Z tytułu nabycia przedmiotowej działki wypłacono W. W. odszkodowanie w kwocie 4,16 zł/m² powierzchni, zatem za powierzchnię działki nr [...] o pow. 0,1541 ha wypłacono odszkodowanie w wysokości 6 410,56 zł. Łączna kwota do zwrotu na rzecz obecnego właściciela - Gminy Miasto, po jej zwaloryzowaniu od 1974 r. do października 2015 r. wskaźnikami wzrostu towarów i usług wynosi 3 187,92 zł. Obowiązek zwrotu odszkodowania obciążą wnioskodawców proporcjonalnie do wielkości udziału posiadanego po W. W., co wykazane zostało w sentencji decyzji. Waloryzacji dokonano na podstawie art. 140 oraz art. 227 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Decyzja uzupełniona została postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015r. nr [...], mocą którego dodano m.in. w pkt 5 sentencji po sformułowaniu "w księdze wieczystej [...]" – "i umorzeniu postępowania".

Odwołania od powyższej decyzji wnieśli P. Z. D. - Okręgowy Zarząd (dalej "P.Z.D.") oraz Gmina Miasta.

P.Z.D. zaskarżonej decyzji zarzucił: naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, poprzez nieprzesłuchanie zawnioskowanych świadków T. R. oraz R. Sk., na okoliczność dualistycznego charakteru umowy z dnia [...] maja 1973 r. w sprawie wywłaszczenia nieruchomości; naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, poprzez niewystąpienie przez Starostę do podmiotów wskazanych przez Prezydenta Miasta w piśmie z dnia [...] czerwca 2015 r. w celu uzyskania dokumentów archiwalnych dotyczących planowanego zasięgu osiedla mieszkaniowego "H. S." w T.; naruszenie przepisów postępowania tj. art. 75 § 1 in fine w zw. z art. 80 k.p.a. polegające na pominięciu zeznań świadka H. F.-M. głównego projektanta osiedla mieszkaniowego "H. S." w T., która zeznała, iż na terenie wywłaszczonej nieruchomości nie było projektowane wzniesienie powyższego osiedla; naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, wyrażającej się zwłaszcza w pominięciu okoliczności, iż zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego T. z roku 1966, przedmiotowa nieruchomość, przeznaczona była pod uprawy ogrodnicze, stąd też niemożliwe było wywłaszczenie jej w roku 1973 pod budowę osiedla mieszkaniowego, a z tą okolicznością wiąże się domniemanie istnienia faktów potwierdzonych przez świadka H. F.-M., co w konsekwencji doprowadziło do uznania, twierdzeń świadka za nieudowodnione oraz naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 107 § 3 k.p.a. polegające na braku wskazania w uzasadnieniu skarżonej decyzji przyczyn, dla których organ I instancji odmówił wiarygodności i mocy dowodowej dowodu z zeznań świadka H. F.-M. głównego projektanta osiedla mieszkaniowego "H. S.".

P.Z.D. wskazał, że zaskarżoną decyzją organ orzekł o zwrocie działki nr [...] na rzecz spadkobierców W. W., a w punkcie szóstym o zobowiązaniu Gminy Miasto do likwidacji ROD w części ogródków działkowych obejmujących działkę nr [...], która powinna nastąpić w terminie do dnia [...] marca 2016 r. i wznowienia granic zwracanej nieruchomości. Odwołujący się wskazał, że wykup działki nr [...] nastąpił [...] maja 1973 r. w czasie obowiązywania planu zagospodarowania przestrzennego miasta T. z 1966 r., zgodnie z którym, nieruchomości których dotyczy decyzja były przeznaczone pod funkcje komunikacyjne oraz pod ogrodnictwo. Na terenie działki gruntu o numerze [...], z której obecnie wydzielono między innymi działkę numer [...] była prowadzona produkcja warzywnicza. W. W. w zamian za wskazaną działkę, otrzymała nieruchomość położoną w T., przy ul. B. [...]. Z uwagi na przeznaczenie działki, organ nie mógł dokonać wywłaszczenia na cele wybudowania osiedla mieszkaniowego. Zdaniem P.Z.D. osiedle mieszkaniowe "H. S.", które miało być wybudowane na części nieruchomości nie znajdowało się, jak wskazała główna projektant osiedla, w zasięgu działki numer [...]. Zeznania te zostały pominięte, nie zostały również przeprowadzone przesłuchania innych osób, o co wnioskował Prezydent Miasta. Organ nie zwrócił się ponadto o wydanie archiwalnych dokumentów do Wodociągów, S.A., Biura Planowania Przestrzennego i Regionalnego, Spółdzielni Mieszkaniowej, spółki, Archiwum Urzędu Wojewódzkiego, zgodnie z wnioskiem Prezydenta Miasta. Odwołujący się wskazał również, że działka numer [...] jest położona w centralnej części Rodzinnego Ogrodu Działkowego "P. T." w T. Graniczy ona działkami o numerach [...]. W wypadku jej zwrotu w naturze, pozostała część ogrodu może zostać pozbawiona wody oraz dostępu do drogi.

Prezydent Miasta ,działając w imieniu Gminy Miasta, wniósł o uchylenie decyzji w następujących punktach: w pkt: 2 i 3 dotyczącym m.in. zwrotu nieruchomości Gminy Miasta, stanowiącej działkę geodezyjną nr [...], o pow. 0,1541 ha (KW [...]) na rzecz spadkobierców W. W. i J. R. oraz zwrotu przez wskazanych spadkobierców zwaloryzowanego odszkodowania, w pkt 4, w którym orzeczono m.in. o obowiązku wypłaty przez Gminę Miasta odszkodowania w łącznej wysokości 84.925 zł z tytułu likwidacji Rodzinnego Ogrodu Działkowego, w pkt 6 i 7, stanowiącym m.in. o zobowiązaniu Gminy Miasta do: likwidacji ROD w części ogródków działkowych obejmujących działkę nr [...] w terminie do [...].03.2016 r., wznowienia granic zwracanej nieruchomości oraz o zobowiązaniu Gminy Miasta do przekazania nieruchomości zamiennej na rzecz ROD i założenia ROD oraz w pkt 8, w którym zobowiązano Gminę Miasta do zwrotu na rzecz Skarbu Państwa Wojewody poniesionych kosztów sporządzenia 7 operatów szacunkowych w wysokości 10.000 zł.

W ocenie Gminy Miast, zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem m. in. art. 7, 10, 75, 77, 78 107 kpa i nie uwzględniła ona przepisów przywołanych przez WSA w Bydgoszczy w uzasadnieniu wyroku z dnia 9.04.2014 r.

Gmina wskazała, że w aktach sprawy znajduje się dokument wymieniony przez WSA tj. uwierzytelniona kopia planu zagospodarowania przestrzennego miasta z 1966 r. w zakresie dotyczącym przedmiotowego terenu, który winien być dokumentem rozstrzygającym o podstawach do ewentualnego wywłaszczenia konkretnej nieruchomości. Plan ów ustalił dla przeważającej części przedmiotowej nieruchomości przeznaczenie o symbolu KP II (tj. teren ulic) a dla pozostałej części odpowiadającej terenowi obecnej działki nr [...] funkcję o symbolu - RO (tj. teren upraw ogrodniczych). Funkcję osiedla mieszkaniowego w/w plan przewidział natomiast m.in. dla terenów ograniczonych obecnie ulicami S. i G. gdzie faktycznie osiedle H. S. zostało zrealizowane. Plan ten potwierdza w sposób niebudzący wątpliwości, że teren aktualnej działki nr [...]5 przeznaczony był w tamtym czasie pod funkcję upraw ogrodniczych a nie osiedle mieszkaniowe. Za niedopuszczalne należałoby uznać wywłaszczenie nieruchomości pod funkcje osiedla mieszkaniowego terenu, który zgodnie z obowiązującym w chwili jej nabycia planem przeznaczony był pod teren upraw ogrodniczych.

Gmina wskazała, że przedstawiła w sprawie szereg wniosków i zastrzeżeń w sprawie, które w większości nie zostały przez organ uwzględnione. W aktach sprawy brakuje dokumentów, które potwierdzałyby projektowany zasięg osiedla mieszkaniowego "H. S." Tylko bowiem w oparciu o takie podstawy dopuszczalne było wywłaszczenie nieruchomości pod realizacje celu publicznego. Organ, wbrew wnioskowi odwołującej się, nie wystąpił do następujących podmiotów tj. do Wodociągów, S.A., Biura Planowania Przestrzennego i Regionalnego (w tym do Oddziałów), Spółdzielni Mieszkaniowej "K." (będącej inwestorem osiedla), Spółki, Archiwum Państwowego, Archiwum Urzędu Wojewódzkiego (w tym Delegatury). Organ nie przeprowadził również skutecznie dowodu z zeznań wskazanych przez Gminę świadków. Ponadto organ nie powołał uprawnionego geodety do wykonania czynności polegających na określeniu przebiegu granic nieruchomości objętych w/w postępowaniem.

Odwołująca się zwróciła uwagę, że w podstawie prawnej kwestionowanej decyzji nie wymieniono przepisów, na podstawie których organ orzekał tj. m.in. nie powołano art. 139, 140 i 142 ustawy o gospodarce nieruchomościami, co stanowi naruszenie art. 107 kpa.

Gmina zakwestionowała ponadto rozstrzygnięcie o zobowiązaniu Gminy do zwrotu kwoty w wysokości 10.000 zł tytułem poniesionych kosztów sporządzenia operatów szacunkowych na rzecz Skarbu Państwa - Wojewody, uznając koszty za zawyżone.

Organ, jak wskazała odwołująca się, nie wskazał także w treści decyzji, podstawy prawnej mocą której zobowiązał Gminę do wznowienia granic zwracanej nieruchomości. Organ w treści decyzji nie odniósł się ponadto do kwestii nakładów poczynionych na nieruchomości w związku z funkcjonowaniem ogródków działkowych i nie zostało to również uwzględnione w operacie szacunkowym dotyczącym wyceny działki nr [...].

Organ nie wskazał ponadto terminu oraz numeru rachunku bankowego na jaki spadkobiercy poprzedniej właścicielki winni przekazać Gminie zwaloryzowane odszkodowanie za zwracaną nieruchomość. Nie określił również terminu i rachunków bankowych, na które Gmina winna przekazać odszkodowanie za składniki związane z funkcjonowaniem ogródków działkowych. Nie podał też terminu i rachunku bankowego, na który Gmina powinna przekazać zwrot kosztów za sporządzone operaty szacunkowe. Jest to o tyle istotne uchybienie, że brak terminów powoduje, iż należności stają się wymagalne natychmiast po tym jak decyzja stanie się ostateczna tj. po jej wydaniu przez organ II instancji.

Organ, zdaniem Gminy, w sposób nieprecyzyjny ustalił w decyzji zwaloryzowane odszkodowanie, do którego zwrotu na rzecz Gminy są zobowiązani spadkobiercy poprzedniej właścicielki.

Gmina podkreśliła również, że rzeczoznawca majątkowy podczas oględzin nieruchomości z uwagi na powstałe wątpliwości wskazał na potrzebę geodezyjnego określenia przebiegu jej granic, co nie zostało przez organ wykonane. Stan nieruchomości przyjęty do wyceny może być więc nieprawidłowy, co z kolei rzutuje na oszacowaną wartość a w konsekwencji wadliwość sporządzonych operatów szacunkowych. Ponadto oględziny terenu poszczególnych ogródków działkowych odbyło się bez powiadomienia Gminy Miasta jako strony postępowania.

Odwołująca się zwróciła ponadto uwagę na błąd rachunkowy znajdujący się w tabeli umieszczonej na stronie 20 operatu, po dodaniu bowiem wartości 4 nieruchomości wskazanych do porównań (po uwzględnieniu zastosowanych poprawek) i podzieleniu przez cztery wartość rynkowa 1 m² wyniosła 228,49 zł a nie jak podano 235,56 zł.

W ocenie Gminy rzeczoznawca majątkowy błędnie przyjął w operacie, że nie nastąpiła zmiana wartości działki nr [...]wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej nabyciu przez Skarb Państwa, co ma znaczenie dla ustalenia wysokości odszkodowania, które będzie zwracane w przypadku orzeczenia o zwrocie tej działki.

Gmina podkreśliła słuszność geodezyjnego wskazania przebiegu granic nieruchomości by mieć pewność jaki jest faktyczny stan nieruchomości podlegającej wycenie.

Decyzją z dnia [...] lutego 2016r. nr [...], Wojewoda [...], na podstawie art. 2, art. 9a, art. 136 ust 1 i 3, art. 137 ust. 1 i 2, art. 140 ust. 1, 2, 3, art. 141 ust. 2, art. 142, art. 216 i art. 227 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015r., poz. 1774 ze zm.) oraz art. 26 ustawy z dnia 13 grudnia 2013r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2014r., poz. 40 ze zm.), uchylił punkt 1 zaskarżonej decyzji i w tym zakresie orzekł o umorzeniu postępowania dotyczącego zwrotu nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr: [...] położonych w T., w obrębie [...], przy ul. S., Ł. i Ś.; uchylił punkt 5 zaskarżonej decyzji i w tym zakresie orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,3432 ha, poł. w T., obr. [...], zapisanej w księdze wieczystej [...] w pozostałym zakresie utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy.

Wojewoda wskazał, że wiążące są w niniejszej sprawie wyroki sądów administracyjnych rozpoznających skargi na uprzednio wydane w toku postępowania decyzje.

Zdaniem organu II instancji, w przedmiotowej sprawie organy i sądy ustaliły, że na działce nr [...] (obecnie podzielonej na działki nr [...]) nie zrealizowano celu wywłaszczenia, a zatem, że co do zasady, działka ta winna zostać zwrócona. Koniecznym jest jednak uwzględnienie faktu objęcia części działki nr [...] decyzją ZRID oraz zastosowanie zasad i trybu, o których mowa w nowej ustawie z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych, a które dotyczyć będą zwrotu pozostałej części działki nr [...], dalej zajętej pod rodzinny ogród działkowy tj. obecnie działki nr [...]. W części zgodnej z wnioskiem stron przedmiotowe postępowanie winno zostać natomiast umorzone.

Odwołujący zarzucili organowi I instancji m.in. braki w materiale dowodowym uniemożliwiające dojście do prawdy obiektywnej, a tym samym przesądzenie o zasadności zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Wojewoda wskazał, że orzekające w sprawie Sądy nie miały wątpliwości co do kompletności materiału dowodowego i uznały zasadność zwrotu dawnej działki nr [...] za przesądzoną. Zdaniem Wojewody, dowody, które wnosiła Gmina w postaci zeznań świadków należałoby przeciwstawić dowodom z dokumentów, już ocenionych przez Sądy i uznanych za wystarczające. Przeciwstawiając dowód z dokumentów dowodowi z zeznań świadków, pierwszeństwo należy dać faktom wynikającym z dokumentów. Przedłużanie całego postępowania i przesłuchiwanie kolejnych wnioskowanych przez Gminę świadków należało zatem uznać za niezasadne i powodujące niepotrzebne wydłużenie samego postępowania.

W kontekście zasadności zwrotu terenu stanowiącego dawną działkę nr [...] organ ustalił, że działka ta została objęta ostateczną decyzją [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z dnia [...] listopada 2013 r. znak: [...], której nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Z przesłanych dokumentów wynika, że część działki nr [...] na podstawie powołanej decyzji ZRID znalazła się w liniach rozgraniczenia inwestycji drogowej pn. "T. - odcinek T. w osi ul. W. do ul. G., T.". Przedmiotowa decyzja ZRID zatwierdziła podział działki nr [...] na działkę nr [...] (o powierzchni 0,3432 ha, którą zajęto pod inwestycję) oraz działkę nr [...] (o powierzchni 0,1541 ha, gdzie pozostawiono dotychczasowy sposób użytkowania tj. zajęcie pod rodzinny ogród działkowy). Powyższy fakt pod uwagę słusznie wziął organ I instancji, odmawiając w zaskarżonej decyzji wnioskodawcom zwrotu działki nr [...]. Mając na uwadze fakt objęcia części działki nr [...] decyzją ZRID tj. decyzją wydaną w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych Wojewoda podkreślił, że stosownie do przepisów ustawy, z dniem zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego, objęte wnioskiem o wydanie takiej decyzji, nie mogą być przedmiotem obrotu w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Czynność prawna dokonana z naruszeniem tego zakazu, jest nieważna.

Wojewoda stwierdził, że wątpliwość wzbudziło uzupełnienie punktu 5 zaskarżonej decyzji, którym odmówiono zwrotu działki nr [...], o sformułowanie o umorzeniu postępowania w tym zakresie, czego dokonano postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r.

Zdaniem Wojewody, w przypadku zwrotu działki nr [...], ponieważ funkcjonuje tam rodzinny ogród działkowy, pod uwagę należało wziąć przepisy ustawy, które co do zasady w obecnym brzmieniu dopuszczają zwrot takich nieruchomości przy uwzględnieniu praw działkowców i stowarzyszenia ogrodowego do stosownych odszkodowań. Z dniem 19 stycznia 2014 r. weszła bowiem w życie ustawa z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2014 r., poz. 40). W art. 26 powołanej ustawy kompleksowo uregulowano kwestie związane ze zwrotem nieruchomości faktycznie zajętej pod rodzinny ogród działkowy. Wojewoda podkreślił, że w poprzednio obowiązującej ustawie z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 169, poz. 1419, ze zm.) brak było tego typu uregulowań umożliwiających zwrot w naturze nieruchomości zajętej przez rodzinny ogród działkowy. Art. 26 nowej ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych stanowi zatem całkowicie nową materię prawną.

Biorąc pod uwagę przepisy ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych Starosta zlecił wykonanie operatów szacunkowych określających wartość składników majątkowych zlokalizowanych na zwracanej działce nr [...]a należących do poszczególnych użytkowników zlokalizowanych tam ogródków oraz stowarzyszenia ogrodowego. Wartości określone w przedmiotowych wycenach stały się podstawą do orzeczenia o odszkodowaniach w punkcie 4 zaskarżonej decyzji. Rzeczoznawca majątkowy dokonał inwentaryzacji składników majątkowych i dokonał ich wyceny według kosztów odtworzenia. Przedmiotowe wyceny nie budzą wątpliwości organu II instancji i jego zdaniem mogły być podstawą ustalenia odszkodowań w niniejszej sprawie. Odnosząc się zaś do uwag zgłaszanych przez Prezydenta Miasta, co do przedmiotowych operatów szacunkowych Wojewoda wskazał, że rzeczoznawca majątkowy szczegółowo ustosunkował się do nich w piśmie z dnia [...] października 2015 r.

W ocenie Wojewody obszar i kształt działki nr [...] można było ustalić na podstawie decyzji ZRID z dnia [...] listopada 2013r. znak: [...], mocą której dokonano podziału działki nr [...] na działki [...].

Jak wskazał organ odwoławczy, w toku postępowania odwoławczego zwrócono się także do P.Z.D. o potwierdzenie danych osób będących użytkownikami działek położonych na zwracanym obecnie terenie, a więc osób którym należy się odszkodowanie za składniki majątkowe posadowione na przedmiotowych działkach. Z odpowiedzi wynika, że użytkownikami poszczególnych działek ogrodniczych są: M. K., M. R. (działka nr [...]), D. K. (działka nr [...]), M. P. (działka nr [...]), M. K. (działka nr [...]). Poza użytkownikami działek do odszkodowania uprawione jest także stowarzyszenie ogrodowe, tj. PZD, za składniki majątkowe stanowiące jego własność. Prawidłowo zatem w decyzji pierwszej instancji ustalony został krąg podmiotów uprawnionych do odszkodowań z tytułu likwidacji części ogródków działkowych posadowionych na terenie podlegającym zwrotowi.

Prawidłowe, w ocenie Wojewody, są również ustalenia w sprawie obowiązku Gminy Miasta w zakresie przeprowadzenia czynności faktycznych dotyczących likwidacji części ROD, a w tym wznowienia granic zwracanej nieruchomości, oraz o wynikającym z powołanej ustawy obowiązku założenia ROD w innym miejscu.

Wojewoda stwierdził, że nie należy do niego ocena procedury wyłonienia wykonawcy operatów, ani analiza zasadności kosztów poniesionych tytułem ich sporządzenia, a w tym prawidłowości wykonania umowy Nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r., jaką Starosta zawarł z rzeczoznawcą majątkowym. Wskazał przy tym, że do sprawy sporządzono aż 7 operatów szacunkowych.

Za prawidłowe uznał Wojewoda ustalenia dotyczące waloryzacji odszkodowania za przedmiotową działkę.

Skargę na powyższą decyzję wnieśli Gmina Miasto i P.Z.D.

Prezydent, reprezentujący Gminę Miasto zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania: art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 kpa, wniósł o uchylenie jej pkt 3. Zdaniem skarżącej, decyzja drugiej instancji merytorycznie utrzymała wszystkie postanowienia decyzji pierwszoinstancyjnej.

Zarzuty skargi stanowią w istocie powtórzenie odwołania od decyzji pierwszej instancji, uprzednio opisanego. Skarga zarejestrowana została w tyt. Sądzie pod sygn. akt II SA/Bd 424/16.

P.Z.D. zaskarżonej decyzji zarzucił: naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, poprzez nieprzesłuchanie zawnioskowanych świadków T. R. oraz R. S., na okoliczność dualistycznego charakteru umowy z dnia [...] maja 1973 r. w sprawie wywłaszczenia nieruchomości; naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, poprzez niewystąpienie przez Starostę do podmiotów wskazanych przez Prezydenta Miasta w piśmie z dnia [...] czerwca 2015 r. w celu uzyskania dokumentów archiwalnych dotyczących planowanego zasięgu osiedla mieszkaniowego "H. S." w T.; naruszenie przepisów postępowania tj. art. 75 § 1 in fine w zw. z art. 80 k.p.a. polegające na pominięciu zeznań świadka H. F.-M. głównego projektanta osiedla mieszkaniowego "H. S." w T., która zeznała, iż na terenie wywłaszczonej nieruchomości nie było projektowane wzniesienie powyższego osiedla; naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, wyrażającej się zwłaszcza w pominięciu okoliczności, iż zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego T. z roku 1966, przedmiotowa nieruchomość, przeznaczona była pod uprawy ogrodnicze, stąd też niemożliwe było wywłaszczenie jej w roku 1973 pod budowę osiedla mieszkaniowego, a z tą okolicznością wiąże się domniemanie istnienia faktów potwierdzonych przez świadka H. F.-M., co w konsekwencji doprowadziło do uznania, twierdzeń świadka za nieudowodnione oraz naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 107 § 3 k.p.a. polegające na braku wskazania w uzasadnieniu skarżonej decyzji przyczyn, dla których organ I instancji odmówił wiarygodności i mocy dowodowej dowodu z zeznań świadka H. F.-M. głównego projektanta osiedla mieszkaniowego "H. S.".

Zarzuty skargi również stanowią powtórzenie odwołania od decyzji pierwszej instancji, uprzednio opisanego. Skarga zarejestrowana została w tyt. Sądzie pod sygn. akt II SA/Bd 428/16.

W odpowiedzi na skargi, Wojewoda wniósł o ich oddalenie, nie znajdując uzasadnienia zawartego w argumentacji zawartej w skargach.

Postanowieniem wydanym na rozprawie w dniu 18 października 2016r. sprawy prowadzone pod sygnaturami: II SA/Bd 424/16 i II SA/Bd 428/16 połączone zostały do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia i od tej chwili prowadzone są pod wspólną sygnaturą: II SA/Bd 424/16.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Sąd administracyjny bada zgodność zaskarżonej decyzji organu odwoławczego z punktu widzenia jej legalności, tj. zgodności tej decyzji z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", wynika, że zaskarżona decyzja winna ulec uchyleniu wtedy, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Oceniając zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem stwierdzić należy, że decyzja ta narusza prawo.

Na wstępie rozważań należy podkreślić, że organy administracji orzekające w sprawie są związane na podstawie art. 153 p.p.s.a. opinią prawną i wskazaniami co dalszego postępowania wyrażoną w wyrokach sądów administracyjnych poprzedzających wydanie zaskarżonej decyzji. Powyższy przepis stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Bezsporne w sprawie jest, że decyzją Wojewody z dnia [...] czerwca 2009 r., znak: [...] ostatecznie orzeczono o zwrocie gruntów znajdujących się w T., obręb [...], przy ul. S. [...], gruntów nr [...] o pow. 0,0144 ha i nr [...] o pow. 0,1605 ha, wpisanych do [...] na rzecz spadkobierców W. W. (pkt 1 decyzji) oraz o zwrocie przez spadkobierców poprzedniej właścicielki na rzecz Gminy Miasta, kwoty 3.4226,64 zwaloryzowanej kwoty odszkodowania za zwracany grunt proporcjonalnie do udziału w nieruchomości (pkt 2 decyzji).

Kontrola legalności powyższej decyzji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy dokonana wyrokiem z dnia 21 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Bd 771/09 doprowadziła do uchylenia rozstrzygnięcia zawartego w punkcie trzecim, orzekającym o umorzeniu postępowania dotyczącego zwrotu nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr: [...] położonych w T., w obrębie [...], przy ul. S., Ł. i Ś. zgodnie z wnioskiem stron, a także o zwrocie nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 0,4973 ha, na której znajdują się rodzinne ogrody działkowe. Powyższe orzeczenie jest prawomocne, ponieważ wyrokiem z dnia 7 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 2408/12 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną wniesioną przez Gminę Miasta w tej sprawie.

Na podstawie art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

Zatem w przedmiotowej sprawie organy administracji miały obowiązek uwzględnić przy rozstrzyganiu sprawy ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania zawarte w powyższych wyrokach WSA w Bydgoszczy i NSA, w których zgodnie przyjęto, że umowa zamiany nieruchomości z dnia [...] maja 1973 r. pomiędzy W. W. a Państwem Polskim jest umową zawartą w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości(Dz. U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64 i z 1982 r., Nr 11, poz. 79). Dowód w postaci planszy planu ogólnego zagospodarowania terenu osiedla mieszkaniowego H. S. nie decyduje o celu i granicach obszaru wywłaszczenia. Wyłącznie decyzja nr [...] z kwietnia 1973 r. oraz treść umowy określają cel wywłaszczenia, jak też obszar nieruchomości potrzebny do realizacji tego celu. Sądy poprzez wydane wyroki dokonały związania stanowiskiem, że wobec braku dokumentu określającego obszar wywłaszczenia należy ustalenia w tym zakresie oprzeć na znajdujących się w aktach dokumentach.

Uznano zwrot działek ew. nr [...] następcom prawnym wywłaszczonej W. W. za uzasadniony, ponieważ w toku postępowania administracyjnego ustalono, że na działkach tych nie zrealizowano żadnej inwestycji. Na dalszy wynik sprawy wpływ miał również prawomocny wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 9 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Bd 1620/13, w którym uchylona została w całości decyzja Wojewody z dnia [...] listopada 2013 r., [...] orzekająca w punkcie 1 rozstrzygnięcia o zwrocie działki nr [...] o pow. 0,4973 ha, KW [...] na rzecz spadkobierców W. W.

W przedmiotowej sprawie należało uznać zasadność zwrotu działki nr [...] o pow. 0,1551 ha KW [...] na rzecz spadkobierców W. W. Sądy administracyjne orzekające w sprawie związały organ i obecnie również sąd rozpoznający skargę, że cel wywłaszczenia jak też obszar potrzebny do realizacji tego celu może być wyłącznie określony w oparciu o treść umowy z dnia [...] maja 1973 r. i poprzedzającej ją decyzji z kwietnia 1973 r. Sądy również przesądziły, że "jak ustalono w toku postępowania administracyjnego na działce nr [...] nie zrealizowano żadnej inwestycji dlatego, co do zasady, zwrot tej działki następcom prawnym wywłaszczonej W. W. jest uzasadniony".

W ocenie Składu orzekającego w sprawie nie było potrzeby dalszego prowadzenia postępowania w kierunku podważenia stanowiska sądów administracyjnych orzekających w sprawie, w sytuacji, gdy nie ujawniono w toku postępowania nowych dowodów sporządzonych w formie dokumentów urzędowych, które obaliłyby domniemanie prawdziwości wywiedzione na podstawie umowy zawartej w formie aktu notarialnego.

Szczególna moc dowodowa dokumentów urzędowych wynika z art. 76 § 1 kpa. Przepis ten stanowi, że dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone.

Akt notarialny z dnia [...] maja 1973 r. i poprzedzająca ją decyzja z kwietnia 1973 r. mają walor dokumentu urzędowego, zaś domniemanie prawdziwości oraz zgodności z prawdą dokumentu urzędowego może być obalone przez zaprzeczenie prawdziwości dokumentu lub udowodnienie, że oświadczenie organu zawarte w danym dokumencie urzędowym, wystawionym przez ten organ, nie jest zgodne z prawdą. Dowodu w postaci dokumentów urzędowych nie mogą podważyć zeznania, czy oświadczenia świadków i stron postępowania tak jak sugeruje skarżąca Gmina Miasta. Powyższe orzeczenia Sądów wykluczyły jako podstawę do stwierdzenia celu i obszaru wywłaszczenia plan realizacyjny osiedla H. S. Dalsza zatem analiza tego dokumentu była zbędna.

W toku postępowania wykazano, że dawna działka nr [...] uległa podziałowi. Decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. [...] zezwolono na realizację inwestycji drogowej na części działki. W liniach rozgraniczenia inwestycji drogowej pn. "T.-odcinek t., T.". Decyzja ta zatwierdzała podział działki nr [...] na działki [...] (o powierzchni 0,3432 ha, którą zajęto pod inwestycję oraz na działkę nr [...] (o powierzchni 0,1541 ha, gdzie pozostawiono dotychczasowy sposób użytkowania, tj. zajęcie pod rodzinny ogród działkowy).

Z powyższego wynika, że rozstrzygnięcie decyzji reformacyjnej organu odwoławczego zawarte w punkcie 2 o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0, 3432 ha położonej w T. obręb [...], zapisanej w KW [...] odpowiada przepisom prawa. Zgodnie z art. 2 pkt 11 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r., poz. 1774) ustawa nie narusza innych ustaw w zakresie dotyczącym gospodarki nieruchomościami, a w szczególności ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 687 z późn. zm.). Ustawa określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 460, z późn. zm.), zwanych dalej "drogami", a także organy właściwe w tych sprawach. Przepisy tej ustawy stanowią lex specjalis w stosunku do ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z dniem zawiadomienia, o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pod rygorem nieważności nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego, objęte wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, nie mogą być przedmiotem obrotu w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami (art. 11 d ust. 9 i 10 ww. ustawy).

Wobec powyższego przedmiotem oceny Sądu jest zasadność zwrotu wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], wydzieloną na skutek podziału z działki nr [...], na której funkcjonuje rodzinny ogród działkowy. Aktualnie działka nr [...] stanowi własność Gminy Miasta a w Księdze Wieczystej nie zostało ujawnione jakiekolwiek prawo rzeczowe w stosunku do przedmiotowej nieruchomości przysługujące P.Z.D.

Na rozstrzygnięcie wpływ miały przepisy ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz.U. z 2005 r., Nr 169, poz. 1419 ze zm.). W tym miejscu przypomnieć należy, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 11 lipca 2012 r., sygn. akt K 8/10, uchylił m.in. przepis art. 24 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych, stwierdzając iż: "wyrażenie "nieruchomość zajęta przez rodzinny ogród działkowy", użyte przez ustawodawcę w art. 24, oznacza stan faktyczny, polegający na władaniu nieruchomością przez PZD, bez względu na posiadanie przez ten podmiot tytułu prawnego oraz sposobu zawładnięcia nieruchomością (por. wyrok NSA z 21 maja 2010 r., sygn. akt I OSK 1052/09, Lex nr 594858). Tak więc wobec "władania" gruntem przez PZD ustąpić musi nawet właściciel bezprawnie wywłaszczony, a ogólne zasady zwrotu wywłaszczonych nieruchomości zawartych w przepisach rozdziału 6 w Dziale III u. g. n. nie znajdują zastosowania. Biorąc to pod uwagę, Trybunał stwierdził, że odmowa zwrotu nieruchomości poprzedniemu właścicielowi byłaby uzasadniona, gdyby PZD dysponował tytułem prawnym, w szczególności gdyby na podstawie przepisów o rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych nabył użytkowanie wieczyste nieruchomości. W takiej sytuacji dochodziłoby do konkurencji dwóch praw konstytucyjnie chronionych, przysługujących osobie wywłaszczonej i PZD. Konkurencja taka nie występuje jednak, gdy PZD nie dysponuje tytułem prawnym. Ochrona stanu faktycznego, tj. władania nieruchomością przez PZD, kosztem "zasadnych roszczeń osób trzecich" nie znajduje żadnego uzasadnienia. W dotychczasowym stanie prawnym, mimo uznania zasadności żądania i stwierdzenia podstaw prawnych do zwrotu nieruchomości, orzeczeniu sprzeciwia się przepis art. 24 u.r.o.d.; organ orzekający w sprawie nie jest władny wydać decyzji uwzględniającej zasadne roszczenie osoby trzeciej. Przeciwnie, zobligowany jest odmówić zwrotu. W takich wypadkach bezwzględna odmowa zwrotu nieruchomości w naturze jest niezgodna z prawem ochrony własności wyrażonym w art. 64 Konstytucji. Ponadto Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż również przepis art. 15 ust. 1 u.r.o.d. jest niezgodny z art. 2 oraz art. 58 ust. 1 w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji przez to, że prawo własności urządzeń, budynków i budowli rodzinnego ogrodu działkowego, przeznaczone do wspólnego korzystania przez użytkowników działki i służące do zapewnienia funkcjonowania ogrodu, przyznaje tylko jednej, oznaczonej i powołanej w ustawie organizacji zrzeszającej działkowców. Utrata mocy wskazanych wyżej przepisów nastąpiła z dniem 20 stycznia 2014 r. Natomiast z dniem 19 stycznia 2014 r. weszła w życie ustawa z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2014 r., poz. 40), która wcześniej tę ustawę uchyliła (art. 79). Wprowadzając do obrotu prawnego ustawę z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych, ustawodawca nie przewidział w tym akcie prawnym podobnej do istniejącej w poprzedniej ustawie ochrony rodzinnych ogrodów działkowych (tj. negatywnej przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości z uwagi na jej jedynie faktyczne zajęcie nieruchomości przez Rodzinny Ogród Działkowy). Obowiązująca obecnie ustawa zawiera natomiast regulację art. 26 stanowiącą w ust. 1, iż w przypadku likwidacji ROD lub jego części w związku ze zwrotem wywłaszczonej nieruchomości na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, obowiązanym do odtworzenia ogrodu i wypłaty odszkodowania jest podmiot będący właścicielem nieruchomości w dniu orzekania o zwrocie.

Z uwagi na orzeczenia sądów administracyjnych, które wiązały w sprawie oraz decyzje Wojewody z dnia [...] czerwca 2009 r., znak: [...] oraz z dnia [...] listopada 2013 [...] Sąd uznał, że prawidłowo Wojewoda określił granice sprawy wskazując na rozpatrzenie wniosku spadkobierców wyłącznie w zakresie działek nr: [...] oraz działki nr [...]. Organ odwoławczy prawidłowo wyznaczył przedmiot sporu w ostatecznej decyzji z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...], w której uchylił decyzję Starosty z dnia [...] marca 2009 r., nr [...] we wskazanym powyżej zakresie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W tym stanie rzeczy obowiązkiem Starosty było rozpoznanie wniosku spadkobierców wyłącznie w zakresie działek nr : [...] oraz działki nr [...] oraz uwzględnienie opinii i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w prawomocnych wyrokach sądów administracyjnych z dnia 21 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Bd 771/09, z dnia 7 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 2408/12 oraz z dnia 9 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Bd 1620/13 mając na uwadze obowiązujący stan prawny.

Skład Sądu rozpoznający sprawę podtrzymuje dotychczasową opinię zawartą w powyższych wyrokach, że uzasadniony jest zwrot działki ew. nr [...] następcom prawnym wywłaszczonej W. W.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

W oparciu o kompetencje wynikające z powyższego przepisu Sąd analizując treść rozstrzygnięcia Starosty z dnia [...] listopada 2015 r. znak: [...] uzupełnionego postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r., znak: [...], wydanego po ponownym rozpatrzeniu sprawy dostrzega z urzędu szereg uchybień, które świadczą o wadliwości decyzji orzekającej o zwrocie nieruchomości. Ranga uchybień jest na tyle istotna, że skutkuje uchyleniem decyzji w całości mimo, że w stosunku do działek nr [...] uzasadnione jest umorzenie postępowania administracyjnego, a w stosunku do oraz działki nr [...] stanowiącej obecnie trasę średnicową słuszna jest odmowa zwrotu nieruchomości zajętej pod drogę.

Istotnym uchybieniem w przedmiotowej sprawie jest niedokładnie ustalony stan faktyczny sprawy. O ile rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 orzeczenia o zwrocie działki nr [...] o pow. 0,1551 ha KW [...] na rzecz spadkobierców W. W. pozostaje w zgodzie z wiążącym stanowiskiem sądów administracyjnych orzekających w sprawie, to zostało ono oparte na niekompletnym materiale dowodowym w zakresie ustalenia linii rozgraniczających teren zwracanej nieruchomości. Oprócz uchybień w dokładnym ustaleniu stanu faktycznego organ dopuścił się również naruszenia przepisów prawa materialnego, ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz.U. z 2014 r., poz. 40), ponieważ art. 26 ust. 3 tej ustawy nakazuje określenie w decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości podmiotu będącego właścicielem nieruchomości w dniu orzekania o zwrocie, wysokości odszkodowań i osoby uprawnionej do ich otrzymania oraz zakresu i terminu realizacji obowiązków, o których mowa w art. 21 (zawarcia ze stowarzyszeniem ogrodowym umowy dającej stowarzyszeniu ogrodowemu tytuł prawny do nieruchomości nie mniejszej od powierzchni likwidowanego ROD, w miejscu odpowiednim do potrzeb i funkcjonowania nowego ROD, odpowiadający tytułowi prawnemu, który posiadało ono do nieruchomości zajmowanej przez likwidowany ROD; założeniu nowego ROD i odtworzeniu urządzeń i budynków odpowiadających rodzajem urządzeniom i budynkom likwidowanego ROD).

Sąd odnosząc się do uchybienia stanowiącego naruszenie przepisów postępowania art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa zauważa, że aby można było orzec o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości musi być przede wszystkim ustalona w sposób prawidłowy, odpowiadający przepisom prawa powierzchnia tej nieruchomości oraz jej granice.

Ustalenia w powyższym zakresie są kluczowe, ponieważ będą one miały wpływ na wykonalność decyzji orzekającej o zwrocie, zarówno co do przedmiotu zwracanej nieruchomości, nie jako numer działki, ale jako działka gruntu w rozumieniu art. 4 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami działce gruntu, przez którą należy rozumieć niepodzieloną, ciągłą część powierzchni ziemskiej stanowiącą część lub całość nieruchomości gruntowej. Pomocne jest również posłużenie się definicją nieruchomości zaczerpniętą z art. 46 § 1ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2016 r., poz. 380). Nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. Prawidłowo ustalona powierzchnia i granice zwracanej nieruchomości ma bezpośredni wpływ na ustalenie wartości tej nieruchomości, wysokości zwaloryzowanego odszkodowania, odszkodowania na rzecz działkowców oraz poszanowanie interesu właścicieli nieruchomości sąsiednich poprzez zapewnienie nienaruszalności granic ich nieruchomości.

W przedmiotowej sprawie analiza materiału dowodowego, na którym oparta została decyzja organu I instancji oraz decyzja zaskarżona prowadzi do wniosku, że organy orzekające nie ustaliły granic i powierzchni zwracanej nieruchomości. W aktach sprawy znajdują się dowody na to, że pominięto wyraźne sygnały ze strony Gminy Miasto o konieczności ustalenia przebiegu granic zwracanej nieruchomości oraz rzeczoznawcy majątkowego, który przy sporządzaniu operatów szacunkowych napotkał trudności w ustaleniu przebiegu granic.

Problem przebiegu linii rozgraniczających terenu realizowanej inwestycji drogowej został już podniesiony przez Ministra Infrastruktury w piśmie z dnia [...] marca 2015 r. [...] - pkt 1 lit. b wezwania oraz str. 2 tego pisma 5 akapit od góry (k- 271). Sam Starosta problem przebiegu granic dostrzegł w piśmie z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...], w którym zwrócił się do Prezydenta Miasta o wznowienie granic i punktów granicznych w trybie pilnym (k- 322). W piśmie z dnia [...] października 2015 r. Prezydenta Miasta skierował do organu zapytanie czy zostały wykonane przez uprawnionego geodetę czynności dotyczące ustalenia przebiegu granic nieruchomości objętej postępowaniem (k- 351). Prezydent Miasta w piśmie z dnia [...] października 2015 r. [...] podniósł konieczność ustalenia granic nieruchomości, powołując się na stanowisko rzeczoznawcy majątkowego o braku prawidłowego wyznaczenia granic (K- 371).

Mimo, że organ I instancji wskazał w uzasadnieniu decyzji, że granice zostały ustalone przez geodetę w trakcie wizji lokalnej specjalistycznym sprzętem, to w aktach sprawy brak jest dowodów na przeprowadzone czynności. Natomiast z protokołu oględzin nieruchomości przeprowadzonych w dniu [...] czerwca 2015 r. (k- 284) wynika, że czynności te polegały na wywiadzie terenowym i miały na celu ustalenie przebiegu granic działki nr [...] o pow. 0,1541 m kw. Uczestnicy oględzin, m.in. przedstawiciel Gminy Miasta, rzeczoznawca i geodeta wnieśli o geodezyjne wznowienie granic celem prawidłowego określenia ich przebiegu dla nieruchomości, uznając, że ma to istotne znaczenie w postępowaniu. Uczestnicy wnieśli o aktualizację mapy zasadniczej w części ogrodów działkowych. Protokół został podpisany przez wszystkie osoby biorące udział w oględzinach.

Sąd wyjaśnia, że pomiar nieruchomości sprzętem specjalistycznym przez geodetę nie może zastąpić postępowania rozgraniczeniowego lub wznowienia znaków granicznych o czym jest mowa w rozdziale 6 ustawy z dnia z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2015 r., poz. 520), gdzie uregulowane zostało rozgraniczenie nieruchomości. Zgodnie z art. 29 ust. 1 tej ustawy rozgraniczenie nieruchomości ma na celu ustalenie przebiegu ich granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów. Rozgraniczeniu podlegają, w miarę potrzeby, wszystkie albo niektóre granice określonej nieruchomości z przyległymi nieruchomościami lub innymi gruntami (ust. 2). Rozgraniczenia nieruchomości dokonują wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast) oraz, w wypadkach określonych w ustawie, sądy (ust. 3). Zgodnie z art. 30 ust. 2 ww. ustawy postępowanie o rozgraniczenie nieruchomości przeprowadza się z urzędu przy scaleniu gruntów, a także jeżeli jest brak wniosku strony, a potrzeby gospodarki narodowej lub interes społeczny uzasadniają przeprowadzenie rozgraniczenia. Dalej z art. 31 ust. 1 wynika, że czynności ustalania przebiegu granic wykonuje geodeta upoważniony przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Przy ustalaniu przebiegu granic bierze się pod uwagę znaki i ślady graniczne, mapy i inne dokumenty oraz punkty osnowy geodezyjnej (ust. 2). Jeżeli jest brak danych, o których mowa w ust. 2, lub są one niewystarczające albo sprzeczne, ustala się przebieg granicy na podstawie zgodnego oświadczenia stron lub jednej strony, gdy druga strona w toku postępowania oświadczenia nie składa i nie kwestionuje przebiegu granicy (ust. 3). W razie sporu co do przebiegu linii granicznych, geodeta nakłania strony do zawarcia ugody. Ugoda zawarta przed geodetą posiada moc ugody sądowej (ust .4).

W art. 32 ustawa przyznaje uprawnienia geodecie, który może wzywać strony do stawienia się na gruncie, a z czynności ustalenia przebiegu granic sporządza się protokół graniczny lub akt ugody. Przepisy przewidują również zakończenie postępowania rozgraniczeniowego decyzją administracyjną, co wynika z art. 33 ust. 1 ww. ustawy. Przepis ten stanowi, że Wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości, jeżeli zainteresowani właściciele nieruchomości nie zawarli ugody, a ustalenie przebiegu granicy nastąpiło na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron.

W aktach sprawy brak jest dowodów, świadczących o przeprowadzeniu postępowania rozgraniczeniowego, które nie może zostać zastąpione pomiarem geodezyjnym za pomocą sprzętu specjalistycznego. Brak jest również dokumentów sporządzonych przez upoważnionego geodetę z utrwalenia punktów granicznych według ostatniego stanu spokojnego posiadania, o czym stanowi art. 34 powyższej ustawy.

Dalej ustawa przewiduje sytuacje, w których nie ma potrzeby przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego przez wznowienie znaków granicznych. Zgodnie z art. 39 ww. ustawy przesunięte, uszkodzone lub zniszczone znaki graniczne, ustalone uprzednio, mogą być wznowione bez przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego, jeżeli istnieją dokumenty pozwalające na określenie ich pierwotnego położenia. Jeżeli jednak wyniknie spór co do położenia znaków, strony mogą wystąpić do sądu o rozstrzygnięcie sprawy. Wznowienia znaków granicznych dokonują, na zlecenie zainteresowanych, podmioty, o których mowa w art. 11 ww. ustawy. O czynnościach wznowienia znaków granicznych zawiadamia się zainteresowane strony. Do zawiadomień stosuje się przepisy art. 32 ust. 1-4 ww. ustawy. Z czynności wznowienia znaków granicznych sporządza się protokół. Przepisy art. 39 ust. 1-4 stosuje się odpowiednio przy wyznaczaniu punktów granicznych ujawnionych uprzednio w ewidencji gruntów i budynków.

W aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dokumentów, które świadczyłyby o przeprowadzeniu czynności w przedmiocie wznowienia znaków granicznych z udziałem stron postępowania. Brak jest chociażby protokołu nawet w przypadku wyznaczania punktów granicznych ujawnionych uprzednio w ewidencji gruntów i budynków.

O tym, że decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości została wydana bez wyjaśnienia przebiegu granic świadczy przede wszystkim punkt 6 rozstrzygnięcia decyzji organu I instancji, w której zobowiązano Gminę Miasta do wznowienia granic zwracanej nieruchomości, co ponad wszelką wątpliwość potwierdza brak ustaleń organów w przedmiocie przebiegu granic i powierzchni zwracanej nieruchomości.

Tak więc rozstrzygnięcia organów I i II instancji obarczone są podwójną wadliwością. Pierwsza z nich wynika z ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne, które nie przewiduje wznowienia granic. Z przytoczonych powyżej przepisów wynika, że ustawa dopuszcza postępowanie rozgraniczeniowe albo wznowienie znaków granicznych. Nie ma postępowania w przedmiocie wznowienia granic.

Po drugie organy orzekające w przedmiotowej sprawie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez rażące naruszenie przepisu art. 26 ust. 3 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, który enumeratywnie wymienia elementy rozstrzygnięcia decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości w przypadku likwidacji ROD lub jego części w związku ze zwrotem wywłaszczonej nieruchomości na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Przeprowadzając analizę "nowej" regulacji tj. ustawy dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych należy zauważyć, że zgodnie z treścią art. 78 ust. 2 tej ustawy wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy postępowania w zakresie zwrotu nieruchomości zajętych przez rodzinny ogród działkowy toczą się według jej przepisu art. 26, który jak już wyżej wskazano stanowi, iż w razie likwidacji ROD lub jego części w związku ze zwrotem wywłaszczonej nieruchomości na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, obowiązanym do odtworzenia ogrodu i wypłaty odszkodowania jest podmiot będący właścicielem nieruchomości w dniu orzekania o zwrocie (ust. 1). W ust. 3 tego artykułu wskazano, że podmiot, o którym mowa w ust. 1, wysokość odszkodowań i osoby uprawnione do ich otrzymania oraz zakres i termin realizacji obowiązków, o których mowa w art. 21, określa się w decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości.

Podmiotem, o którym stanowi przepis będzie właściciel nieruchomości w dniu orzekania o zwrocie, a więc Gmina Miasta. Pozostałe elementy decyzji to wysokość odszkodowań i osoby uprawnione do ich otrzymania, zakres i termin realizacji obowiązków o których mowa w art. 21. Chodzi zatem o obowiązki odtworzeniowe podmiotu likwidującego (zawarcie umowy ze stowarzyszeniem ogrodowym, założenie nowego ogrodu, odtworzenie urządzeń budynków). Termin realizacji tych obowiązków powinien być realny i dawać możliwość wykonania tej decyzji z uwzględnieniem szeregu czynności, które należy przeprowadzić. Nie jest to z całą pewnością termin wynikający z art. 20 ustawy, tak jak uczynił to organ I instancji określając w go do dnia [...] marca 2016 r.

W ocenie Sądu wadliwe jest również zawarcie w decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości rozstrzygnięcia o kosztach sporządzenia opinii rzeczoznawcy majątkowego w formie operatu szacunkowego. Zgodnie z art. 22 ust. 2 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych ustalenie wysokości odszkodowań następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego w formie operatu szacunkowego. Koszty sporządzenia opinii ponosi podmiot likwidujący. Z art. 26 ust. 3 tej ustawy nie wynika, że koszty te mają być zawarte w decyzji o zwrocie. W ocenie Sądu rozstrzygnięcie o kosztach powinno być wydane na podstawie art. 264 § 1 w zw. z art. 262 § 2 pkt 2, art. 123 k.p.a. z zachowaniem formy postanowienia, na które przysługuje zażalenie.

Z uwagi na powyższe uchybienia Sąd za niecelowe uznał odniesienie się do pozostałych zarzutów skargi w zakresie poprawności ustalonej wartości w operatach, prawidłowości ustalenia odszkodowań, ponieważ bez prawidłowego ustalenia przebiegu granic zwracanej nieruchomości przedwczesne byłoby ocenianie rozstrzygnięcia w tym zakresie.

Wobec powyższego Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135 p.p.s.a uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji.

W związku z wnioskiem Gminy Miasta o zwrot kosztów postępowania o kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 1 ustawy p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).

Jednocześnie z uwagi na treść art. 61 § 6 pkt 1 p.p.s.a., Sąd umorzył postępowanie z wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

Ponownie rozpoznając sprawę organ zastosuje się do wskazań zawartych w uzasadnieniu niniejszego wyroku, szczególnie mając na uwadze to, że o zasadności zwrotu [...] nieruchomości na rzecz spadkobierców poprzedniego właściciela wypowiedziały się sądy administracyjne w prawomocnych wyrokach. Zatem organ orzekający w sprawie jest związany tymi wyrokami na podstawie art. 153 i art. 170 p.p.s.a.

W związku z wątpliwościami dotyczącymi przebiegu granic organ przeprowadzi postępowanie w celu ustalenia prawidłowego ich przebiegu. Ponadto organ będzie miał na uwadze orzeknięcie o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości z zachowaniem elementów decyzji określonych w art. 26 ust. 3 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych.