Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Protokolant st. sekretarz sądowy Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2012r. sprawy ze skargi A. M. D. na decyzję Kuratora Oświaty z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie skreślenia z listy uczniów 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Kuratora Oświaty na rzecz skarżącej A. M. D. kwotę 440 zł (czterysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że decyzją z dnia "[...]" Dyrektor Szkoły Policealnej skreślił z dniem 31 maja 2012r. A. D. z listy uczniów tej szkoły. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 39 ust. 2 w związku z art. 41 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty, art. 104 ustawy Kpa oraz § 40 ust. 7 pkt 2 i 5 Statutu Szkoły Policealnej, w związku z uchwałą Rady Pedagogicznej nr "[...]" z dnia "[...]" w sprawie skreślenia uczennicy z listy uczniów.

W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że stosownie do § 40 Statutu Szkoły Policealnej Dyrektor skreśla ucznia z listy uczniów w przypadku popełnienia przez niego przestępstwa umyślnego. A. D. zaś dopuściła się popełnienia umyślnego przestępstwa z art. 278 § 1 Kodeksu karnego, za które została skazana wyrokiem sądu.

Odwołanie od ww. decyzji wniosła A. D. działając przez pełnomocnika.

W odwołaniu podniesiono, że organ I instancji dopuścił się wady kwalifikowanej, zupełnie pozbawiając stronę czynnego udziału w postępowaniu

i naruszając tym art. 10 § 1 i art. 61 § 4 kpa. Wydając zaś decyzję jeszcze przed wszczęciem postępowania w sposób przewidziany prawem, pozbawiono stronę całkowicie prawa do podjęcia obrony. W ocenie strony odwołującej tego rodzaju wada kwalifikowana musi skutkować uchyleniem decyzji bez względu na jej wpływ na wynik sprawy, co potwierdza ugruntowane w tym zakresie orzecznictwo sądowoadministracyjne. Nadto podniesiono, że wobec zakończenia roku szkolnego, dalsze postępowanie w sprawie jest już bezprzedmiotowe, gdyż nie można skreślić

z listy uczniów osoby, która zgodnie z § 29 ust. 8 pkt 10 Statutu Szkoły uzyskała oceny klasyfikacyjne wyższe od niedostatecznej ze wszystkich obowiązkowych zajęć edukacyjnych określonych w szkolnym planie nauczania w ostatnim semestrze i to przed dniem wydania zaskarżonej decyzji.

Po rozpatrzeniu odwołania decyzją nr "[...]" z dnia "[...]" Kurator Oświaty utrzymał w mocy decyzję zapadłą w I instancji. Organ II instancji wskazał, że ze Statutu Szkoły Policealnej wynika, że skreślenie z listy uczniów następuje za rażące naruszenie obowiązków wynikających ze statutu i obowiązujących w szkole regulaminów oraz za zachowanie niegodne ucznia szkoły, naruszające dobre obyczaje i zasady współżycia społecznego. W ocenie organu dokonanie kradzieży przez uczennicę jest czynem niegodnym ucznia szkoły w rozumieniu statutu. Organ odwoławczy wskazał także

w kontekście podniesionego w odwołaniu zarzutu pozbawienia strony czynnego udziału w postępowaniu, że aktualnie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje pogląd, zgodnie z którym do uchylenia decyzji może doprowadzić tylko takie ograniczenie praw strony, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przywołano w tym kontekście przykłady orzeczeń sądowoadministracyjnych. Organ odwoławczy podkreślił, że skreślenie z listy studentów nastąpiło z powodu skazania uczennicy prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo umyślne. Dyrektor wydał zaś decyzję na podstawie stosownego zawiadomienia sądu. W związku z tym przyjęto, że nawet ewentualne wyjaśnienia strony nie mogły wpłynąć na przyjęcie innego rozstrzygnięcia

w sprawie niż skreślenie z listy uczniów.

Skargę na ww. decyzję wywiodła A. D. wnosząc o uchylenie rozstrzygnięć zapadłych w obydwu instancjach. W skardze powtórzono zarzut odwołania dotyczący pozbawienia strony prawa do czynnego udziału w postępowaniu, czym naruszono art. 61 § 4 kpa. Skarżąca skierowała ten zarzut również wobec organu odwoławczego co do postępowania w drugiej instancji. Strona skarżąca nie zgodziła się również ze stanowiskiem Kuratora, że skreślenie miało charakter obligatoryjny,

a udział strony w postępowaniu był niepotrzebny. Ponadto w skardze wskazano, że Statut Szkoły Policealnej wprowadził uregulowanie, które kwalifikuje decyzje skreślającą z listy uczniów jako rozstrzygnięcie o charakterze uznaniowym. Dalej według autora skargi wada pozbawienia strony czynnego udziału

w postępowaniu mogła mieć wpływ na wynik sprawy, ponieważ w niniejszym przypadku strona skarżąca nic nie wiedziała o toczącym się postępowaniu, przez co nie mogła podjąć żadnej obrony. W skardze podkreślono również, że skarżąca była uczennicą osiągającą bardzo dobre wyniki i w świetle § 29 ust. 8 pkt 10 Statutu Szkoły uzyskała oceny klasyfikacyjne wyższe od niedostatecznej ze wszystkich obowiązkowych zajęć edukacyjnych określonych w szkolnym planie nauczania w ostatnim semestrze. Podkreślono również, że pełnomocnik strony zmuszony był działać tylko w oparciu

o pisma informujące, że strona została skreślona z listy uczniów i na tej podstawie musiał w upływie terminu wnieść odwołanie, przy czym zastrzegł, że w toku postępowania odwoławczego może postawić dalsze zarzuty. Tymczasem kurator całkowicie pełnomocnika pominął. Na końcu skargi autor wywiódł swoje przypuszczenia co do kolejnych wad jakimi według niego może przypuszczalnie być obarczona decyzja organu I instancji, takich jak brak uzasadnienia, określenie daty skreślenia z listy uczniów zanim decyzja weszła do obrotu prawnego oraz brak uchwały organu opiniującego czyli samorządu uczniowskiego.

W odpowiedzi na skargę organ co do zasady podtrzymał stanowisko

i argumentację zaprezentowaną w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Podkreślono nadto, że wyjaśnienia skarżącej nie miałyby i tak żadnego wpływu na wynik przedmiotowej sprawy. Organ stwierdził również, że charakter konstytutywny decyzji oznacza, że wywołuje ona skutki ex nunc, nie wcześniej niż od dnia wydania decyzji. Natomiast doręczenie decyzji jest niezbędnym warunkiem jej wejścia do obrotu prawnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności

z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269 ze zmianami).

Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia

z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji

w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach,

a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2012r., poz. 270 – zwanej

w dalszym ciągu uzasadnienia jako ppsa) uchyla go lub stwierdza jego nieważność.

Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy

(art. 133 § 1 ppsa) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa).

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł

do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały podjęte z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja nr "[...]" z dnia "[...]", którym to rozstrzygnięciem Kurator Oświaty utrzymał

w mocy decyzję Dyrektora Szkoły Policealnej o skreśleniu

z dniem "[...]" A. D. z listy uczniów tej szkoły.

Podstawą materialnoprawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest art. 39 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz. U. 2004r., nr 256. poz. 2572), zgodnie z którym Dyrektor szkoły lub placówki może, w drodze decyzji, skreślić ucznia z listy uczniów w przypadkach określonych w statucie szkoły lub placówki. Skreślenie następuje na podstawie uchwały rady pedagogicznej, po zasięgnięciu opinii samorządu uczniowskiego. Z użytego zarówno w przepisie art. 39 ust. 2 ustawy

o systemie oświaty, jak i w powołanym paragrafie sformułowania "może ... skreślić" wynika, że podejmowane na tej podstawie decyzje mają charakter uznaniowy. Oznacza to, że organ decyzyjny posiada swobodę działania i możliwości wyboru określonego sposobu załatwienia sprawy. Sądowa kontrola tego rodzaju decyzji jest ograniczona. Sąd może tylko badać, czy decyzja nie nosi cech dowolności, a więc, czy organ rozstrzygający zebrał cały materiał dowodowy i dokonał wyboru określonego sposobu załatwienia sprawy po wszechstronnym i dogłębnym rozważeniu wszystkich okoliczności sprawy. Okoliczność ta nakłada także na organ szczególny obowiązek wnikliwego uzasadnienia przesłanek, jakimi organ kierował się wybierając właśnie taki sposób załatwienia sprawy oraz pełnego i wyczerpującego przeprowadzenia postępowania dowodowego celem zgromadzenia materiału dowodowego dającego podstawy do rozstrzygnięcia sprawy (vide wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 listopada 2011r., II SA/Wa 1592/11).

Ponadto organ podjął kwestionowaną decyzję w oparciu o takie regulacje Statutu Szkoły Policealnej jak: § 40 ust. 3, według którego za nieprzestrzeganie statutu szkoły oraz obowiązujących w Szkole regulaminów uczeń może zostać ukarany; § 40 ust. 6, stosownie do którego uczeń na podstawie uchwały Rady Pedagogicznej może być skreślony z listy uczniów po zasięgnięciu opinii Samorządu Uczniowskiego; § 40 ust. 7 pkt 2 i 5, zgodnie z którym skreślenie z listy uczniów następuje za rażące naruszenie obowiązków ucznia wynikających ze statutu i obowiązujących w Szkole regulaminów, za zachowanie niegodne ucznia Szkoły naruszające dobre obyczaje i zasady współżycia społecznego, zwłaszcza kradzieże, rozboje czy też skazanie prawomocnym wyrokiem za popełnienie przestępstwa z winy umyślnej.

Postępowanie w sprawie skreślenia ucznia z listy uczniów toczy się według przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. W związku z tym należy zwrócić szczególną uwagę na ogromne znaczenie, jakie kodeks nadaje właściwemu przeprowadzeniu postępowania dowodowego (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.) oraz zapewnieniu czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 k.p.a.). Należy podkreślić, że prawo wypowiedzenia się co do całego materiału faktycznego i prawnego zgromadzonego

w sprawie, który będzie podstawą do podjęcia decyzji, jest szczególnym uprawnieniem strony. Trzeba również w tym kontekście zwrócić uwagę na regulację art. 61 § 4 kpa, według której o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Niedopuszczalne jest zatem wszczęcie postępowania bez powiadomienia o tym strony, której służy następnie prawo nie tylko do zapoznania się z aktami sprawy na samym końcu postępowania, lecz także do wypowiadania się co do wszystkich dowodów i zgłaszania własnych wniosków dowodowych (np. o przesłuchanie świadka na określoną okoliczność) (Komentarz do art. 39 ustawy o systemie oświaty, Mateusz Pilich).

Na gruncie rozpoznawanej sprawy organy obydwu instancji nie zadośćuczyniły ww. regulacjom kodeksowym i nie stworzyły stronie skarżącej możliwości czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie skreślenia jej z listy studentów. Lista uchybień organu I instancji w tym zakresie jest znacząca. Począwszy od braku postanowienia o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie po nie zawiadomienie strony o takim toczącym się postępowaniu aż do braku poinformowania skarżącej o możliwości złożenia wyjaśnienia i przedstawienia dowodów w sprawie. Te uchybienia procesowe z całą pewnością należy ocenić jako istotne ponieważ faktycznie uniemożliwiły one A. D. możliwość zaprezentowania swojego stanowiska

i argumentacji w sprawie, przez nie miała ona rzeczywistej możliwości obrony przed niekorzystnym dla niej rozstrzygnięciem organu. Tymczasem rzeczą oczywistą jest, że możliwość zaprezentowania przez stronę argumentacji i ewentualnych okoliczności łagodzących jej występek mogła mieć wpływ na ostateczne rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, w której organ miał możliwość wyboru sankcji administracyjnej, jaką zastosuje wobec skarżącej. Podobnie na etapie postępowania administracyjnego nie stworzono pełnomocnikowi skarżącej możliwości wzięcia czynnego udziału w tym postępowaniu, mimo że zgłosił on wyraźny akces do aktywnego w nim uczestnictwa.

Usprawiedliwiony jest także zarzut strony skarżącej dotyczący naruszenia dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a., w szczególności w zakresie odnoszącym się do braku szczegółowej argumentacji, która legła u podstaw zastosowania przez organy najsurowszej kary z obowiązującego katalogu kar. Organ I instancji nie wyjaśnił dlaczego uznał, iż zastosowanie wobec skarżącej kary najsurowszej jest w tym wypadku uzasadnione. Nie wyjaśnił, z jakich przyczyn uznał, iż którakolwiek z kar łagodniejszych nie będzie karą adekwatną wobec zachowania ucznia. Dyrektor Szkoły powinien zatem opierając się na treści art. 107 k.p.a., mieć szczególnie na względzie uzasadnienie rozstrzygnięcia w przedmiocie skreślenia ucznia z listy uczniów szkoły, odpowiadające wymaganiom § 3 tegoż przepisu. Na gruncie niniejszej sprawy zaś organ I instancji podejmując decyzję uznaniową o skreśleniu z takiej listy uczennicy A. D. zupełnie nie uzasadnił dlaczego skorzystał z najbardziej rygorystycznej

w skutkach sankcji administracyjnej. Tymczasem Sąd Rejonowy wyrokiem

z dnia "[...]", sygn. akt "[...]" uznając skarżącą za winną popełnienia zarzucanego jej czynu (zabór w celu przywłaszczenia) i skazując ją na karę 5 miesięcy pozbawienia wolności, jednocześnie orzekł o zawieszeniu tej kary na okres próby lat 2, za względu na pozytywną prognozę wobec niej. Z powyższego wynika zatem, że organ zdecydował się na zastosowanie najsurowszej możliwej kary administracyjnej podczas gdy sąd dostrzegł w sprawie A. D. okoliczności łagodzące pozwalające na złagodzenie sankcji karnej. W aktach sprawy nie ma uzasadnienia wspomnianego wyroku sądu powszechnego, który przecież ma w tej sprawie kluczowe znaczenie, stąd można wywieść, że organ nie poczynił starań żeby powziąć informację na temat tych właśnie okoliczności, które wpłynęły na złagodzenie sankcji karnej wobec skarżącej, a które przecież można by ewentualnie wziąć pod uwagę w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym. Wszystko to powoduje, że działania organów miały charakter arbitralny i skierowany na jak najsurowsze ukaranie strony, bez dogłębnej analizy jej sytuacji oraz z naruszeniem podstawowych gwarancji procesowych postępowania administracyjnego.

Ponadto niedopuszczalne było skreślenie skarżącej z listy studentów z datą wsteczną, jak to uczynił organ I instancji w swoim rozstrzygnięciu. Przede wszystkim zasadnym jest wskazać, jak słusznie podniosła skarżąca, że zgodnie z art. 110 kpa organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej.

Trzeba w tym miejscu podkreślić, że jedną z cech aktu administracyjnego jest jego zewnętrzny charakter, co oznacza, że musi on być doręczony lub zakomunikowany stronie. Od chwili jego wydania do chwili jego doręczenia akt ten nie wywołuje żadnych skutków prawnych, choć już istnieje w przepisanym kształcie, to jednak nie wyszedł na zewnątrz, poza organ administracyjny. Można zatem wyróżnić czynność "podjęcia decyzji" oraz czynność "wydania decyzji". Według W. Dawidowicza pierwsza z nich to "rezultat procesu decyzyjnego zachodzącego wewnątrz organu administracji", natomiast drugą ujmuje jako "manifestację podjętej decyzji na zewnątrz, z czym mogą już wiązać się określone skutki prawne" (W. Dawidowicz, Postępowanie administracyjne..., s. 201).

Na podobne odrębności wskazuje także art. 110 k.p.a. stanowiąc, iż organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile k.p.a. nie stanowi inaczej. Przepis ten wskazuje zatem na granicę pomiędzy wydaniem decyzji, a jej doręczeniem. Przed doręczeniem decyzja istnieje, natomiast wywiera skutki prawne dopiero z chwilą jej doręczenia. Stanowisko takie podziela orzecznictwo sądowe. W wyroku z dnia 22 listopada 2005 r. (II SA/Wa 1591/05, LEX nr 192504) WSA w Warszawie stwierdził, że decyzja sporządzona, ale nie doręczona, nie załatwia sprawy administracyjnej, gdyż nie wiąże organu, ani strony, co uzasadnia przyjęcie, iż decyzja administracyjna jest wydawana z chwilą jej doręczenia.

W innym wyroku z dnia 30 marca 2005 r. (VII SA/Wa 335/04, LEX nr 189164) WSA w Warszawie stwierdził, że decyzja administracyjna rozpoczyna swój byt prawny

z chwilą ogłoszenia lub doręczenia jej stronie postępowania (art. 110 k.p.a.). Z tym momentem wiąże ona organ, który ją wydał, co oznacza, że decyzja zostaje wprowadzona do obrotu prawnego i jej wzruszenie jest dopuszczalne w granicach wyznaczonych stosownymi przepisami k.p.a. Związanie decyzją ostateczną istnieje zarówno wtedy, gdy w ocenie organu jest ona poprawna, jak i również wtedy, gdy dostrzega on jej wadliwość. Organ nie może bowiem takiej decyzji zmienić, jeśli decyzja została doręczona lub ogłoszona stronie. Decyzja administracyjna jest bowiem aktem zewnętrznym będącym oświadczeniem władczym woli organu administracyjnego i może być uznana za wydaną z chwilą ujawnienia woli organu na zewnątrz struktur administracyjnych. Należy też podkreślić, że dopiero do tej chwili, a więc dopiero gdy strona pozna treść rozstrzygnięcia, może w zależności od tej treści rozważyć skorzystanie lub nieskorzystanie z przysługujących jej środków prawnych. (Łaszczyca Grzegorz, Martysz Czesław, Matan Andrzej, Komentarz do art. 110 kodeksu postępowania administracyjnego, LEX, 2007, wyd. II.).

Słusznie zatem wskazała skarżąca powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, że nie było dopuszczalne na gruncie niniejszej sprawy dotyczącej skreślenia z listy uczniów określanie przez organ wydający decyzję wcześniejszej daty skreślenia z listy studentów, zwłaszcza w sytuacji gdy jest ona nie tylko wcześniejsza od daty doręczenia ale także wydania decyzji, skoro przepis prawa materialnego nie przewiduje takiego uprawnienia dla organu, a wydawana decyzja ma charakter decyzji konstytutywnej.

Wątpliwości sądu budzi również realizacja obowiązku zasięgnięcia opinii samorządu uczniowskiego w sprawie. Zgodnie z art. 39 ust. 2 ustawy o systemie oświaty obowiązek zasięgnięcia opinii samorządu uczniowskiego jako organu społecznego ulokowanego w systemie oświaty, przed wydaniem decyzji w przedmiocie skreślenia z listy uczniów jest spełniony wówczas, gdy opinia samorządu uczniowskiego wydana została w trybie działania organów samorządu określonym w regulaminie samorządu. O wydanie opinii przez samorząd uczniowski powinien wystąpić dyrektor szkoły po podjęciu przez radę pedagogiczną uchwały w indywidualnej sprawie ucznia. Przedmiotem opinii, o jakiej mowa, jest kwalifikacja danego przypadku i zachowania się ucznia, a nie ogólna ocena jego postępowania, cech osobowości. W aktach sprawy brak jest stosownego regulaminu, co rodzi wątpliwości czy organy dysponowały takim aktem wewnętrznym, a związku z tym czy wypełniono prawidłowo procedurę opiniowania sprawy skreślenia ucznia z listy uczniów.

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c uchylił

w pkt 1 sentencji wyroku zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. Z mocy art. 152 tejże ustawy Sąd orzekł w pkt 2, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Oznacza to, iż nie wywołuje ona skutków prawnych od chwili wydania wyroku, mimo iż jest on nieprawomocny. O kosztach postępowania orzeczono w pkt 3 stosownie do art. 200 powołanej ustawy.