Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędzia WSA Leszek Tyliński (spr.) Protokolant Dominika Znaniecka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 września 2013 r. sprawy ze skargi Wojewody Kujawsko-Pomorskiego na zarządzenie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora liceum ogólnokształcącego 1. stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia, 2. stwierdza, że zaskarżone zarządzenie nie podlega wykonaniu.

Zarządzeniem z dnia [...] r., nr [...] Prezydent Miasta W. z dniem 30 sierpnia 2012 r. odwołał J. R. ze stanowiska dyrektora II Liceum Ogólnokształcącego we W..

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ podał, że zgodnie z art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.) organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w przypadkach szczególnie uzasadnionych w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia.

Organ wystąpił do [...] Kuratora o wydanie opinii w sprawie odwołania J. R. z funkcji dyrektora II Liceum Ogólnokształcącego we W. w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. W dniu 29 sierpnia 2012 r. [...] Kurator Oświaty wydał pozytywną opinię w tej sprawie.

Organ uznał, że szczególnie uzasadniony przypadek, determinujący konieczność odwołania J. R. z tej funkcji w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia polegał na uniemożliwianiu powierzenia, zgodnie z przepisami, z dniem 1 września 2012 r. stanowiska dyrektora II Liceum Ogólnokształcącego we W. kandydatowi wskazanemu przez organ prowadzący. W związku z nierozstrzygnięciem konkursu na stanowisko dyrektora tej Szkoły organ prowadzący postanowił powierzyć to stanowisko wyłonionemu przez siebie kandydatowi, na podstawie art. 36a ust. 4 ustawy o systemie oświaty, po zasięgnięciu opinii rady pedagogicznej. Osoba ta nie była jednak nauczycielem szkoły, której powierzenie stanowiska dotyczy, była bowiem nauczycielem języka polskiego w III Liceum Ogólnokształcącym we W.. Art. 36a ust 1 ustawy o systemie oświaty wprowadza regulację, z której wynika, iż stanowisko dyrektora powierza organ prowadzący, a powierzenie to stanowi czynność administracyjnoprawną. W związku z tym, iż powyższy akt jest połączony z koniecznością zatrudnienia na stanowisku nauczyciela, wywołuje on konsekwencje w sferze prawa pracy. Sfera ta należy do kompetencji dyrektora szkoły, który kończy kadencję, ponieważ tylko on ma upoważnienie do podejmowania decyzji kadrowych

w szkole. W ramach tych ustaleń kandydat na dyrektora, wskazany przez organ prowadzący, kilkakrotnie zwracał się do dyrektora II Liceum Ogólnokształcącego we W. o przeniesienie ze szkoły, w której jest obecnie zatrudniony, do tego właśnie Liceum, spotykając się dwukrotnie z odmową. Trzecie pismo z dnia 20 sierpnia 2012 r. w tej sprawie pozostało, do dnia przedmiotowego zarządzenia bez odpowiedzi. Biorąc pod uwagę argument dyrektora J. R., iż przeniesienie jest niemożliwe, gdyż w organizacji pracy II LO nie ma wakatu w zakresie języka polskiego, organ prowadzący pismem z dnia 20 sierpnia 2012 r. przydzielił szkole 3 godziny na realizację pensum dyrektora. Pomimo to przeniesienie nie zostało dokonane W dniu 24 sierpnia 201 r. jedna z nauczycielek języka polskiego zatrudniona w II LO we W. złożyła wniosek o przeniesienie jej do III LO, co stworzyłoby jeszcze korzystniejszą sytuację. Takie przeniesienie wymagało zgody dyrektora J. R., który nie udzielił odpowiedzi w tym przedmiocie, pomimo skierowanej do niego przez dyrektora III LO prośby o pilne zajęcie stanowiska w tej sprawie ze względu na zbliżający się termin rozpoczęcia roku szkolnego i konieczności zaplanowania pracy nauczyciela na stanowisku, którego przeniesienia miało dotyczyć. Organ prowadzący wielokrotnie informował J. R. pisemnie o konieczności przygotowania szkoły do przyjęcia nowego dyrektora oraz podejmował z nim rozmowy. W ocenie organu z uwagi na zagrożenie dla interesu publicznego poprzez dezorganizację pracy szkoły, w trosce o właściwe organizacyjne przygotowanie szkoły do rozpoczęcia roku szkolnego zaszła konieczność natychmiastowego przerwania zaistniałego stanu rzeczy, co pozwoliło organowi prowadzącemu w myśl art. 3 Kodeksu pracy, dokonać czynności z zakresu prawa pracy w stosunku do nowego dyrektora, za pracodawcę, będącego jego jednostką organizacyjną.

W ocenie organu przepis art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty odnosi się wyłącznie do przypadków szczególnie uzasadnionych, a więc zawęża on pole jego zastosowania do sytuacji zupełnie wyjątkowych, nadzwyczajnych, kiedy organ prowadzący ma pełne prawo ocenić, że dalsze kierowanie szkołą stanowi istotne zagrożenie jej celów lub jakichkolwiek innych, obiektywnie ważnych względów jest nie do przyjęcia. Zdaniem organu odmowa dokonania przeniesienia nauczyciela, któremu następnie organ prowadzący zamierza powierzyć stanowisko dyrektora, pomimo istnienia ku temu warunków, oceniane być musi jako szczególna sytuacja, określona

w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty.

Ponadto zgodnie z art. 36a ust. 1, ust. 2 i ust. 4 ustawy stanowisko dyrektora szkoły powierza organ prowadzący, wyłonionemu kandydatowi w drodze konkursu. Jeżeli do konkursu nie zgłosi się żaden kandydat albo w wyniku konkursu nie wyłoniono kandydata, organ prowadzący powierza to stanowisko wyłonionemu przez siebie kandydatowi, po zasięgnięciu opinii rady szkoły lub placówki i rady pedagogicznej. W przypadku jednak, gdy powierzenie stanowiska dyrektora poprzedzać ma przeniesienie nauczyciela do danej szkoły, zastosowanie znajduje w pierwszej kolejności przepis art.18 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006 r., Nr 97, poz. 674, z późn. zm.). Stanowi on, iż nauczyciel zatrudniony na podstawie mianowania może być przeniesiony na własną prośbę lub

z urzędu za jego zgodą na inne stanowisko w tej samej lub innej szkole, w tej samej lub innej miejscowości, na takie same lub inne stanowisko. Przeniesienia nauczyciela zatrudnionego na podstawie mianowania do innej szkoły dokonuje dyrektor szkoły, do której nauczyciel ma być przeniesiony, po zasięgnięciu opinii organu prowadzącego tę szkołę i za zgodą dyrektora szkoły, w której nauczyciel jest zatrudniony, z zastrzeżeniem art. 18 ust. 5 ustawy.

W skardze na powyższe zarządzenie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy Wojewoda [...] zarzucił naruszenie przepisu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty i wniósł o stwierdzenie jego nieważności.

W uzasadnieniu skargi podkreślił, iż pojęcie "szczególnie uzasadnionych przypadków" nie jest w ustawie bliżej określone, jednak nie mieści się w nim każde naruszenie prawa przez dyrektora (wyrok NSA z dnia 9 maja 2001 r. sygn. akt II SA 3293/00).

Wojewoda wskazał, że z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, iż naruszenie prawa przez dyrektora musi być na tyle istotne, że nie pozwala na dalsze wykonywanie obowiązków (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 27 marca 2009 r. sygn. akt IV SA/Wr 49/09). Użyte w ustawie pojęcie "szczególnie uzasadnionych przypadków" winno być rozumiane wąsko i oznaczać takie sytuacje, w których nie jest możliwe spełnianie przez nauczyciela funkcji kierowniczej, a konieczność natychmiastowego przerwania jego czynności zachodzi ze względu na zagrożenie interesu publicznego. Naruszenie prawa przez dyrektora musi być na tyle istotne, iż nie pozwala na dalsze wykonywanie obowiązków przez daną osobę, a stwierdzone uchybienia w pracy dyrektora mogą prowadzić do destabilizacji funkcjonowania szkoły (wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2008 r. sygn. akt I OSK 86/08).

Negatywna ocena działalności dyrektora szkoły przez organ prowadzący w zakresie gospodarki finansowej szkoły lub innych zaniedbań dotyczących organizacji pracy szkoły, zwłaszcza odmienna koncepcja prowadzenia placówki oświatowej czy też konflikt z organem prowadzącym, nie mieszczą się w pojęciu szczególnie uzasadnionych przypadków i nie uzasadniają odwołania dyrektora szkoły w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy, (wyrok NSA z dnia 11 maja 2012 r. sygn. akt I OSK 1972/11).

Negatywna ocena wykonywania przez dyrektora szkoły zadań w zakresie działalności finansowej i administracyjnej, zarzut niewywiązywania się przez dyrektora z wcześniejszych ustaleń organizacji pracy i porozumień z organem prowadzącym dotyczących ilości zatrudnionych nauczycieli i pracowników obsługi, podziału godzin lekcyjnych, ilości godzin nauczania indywidualnego itp. oraz konieczność ponoszenia

w związku z tym dodatkowych nieprzewidzianych przez organ prowadzący wydatków, a także istniejący bezsprzecznie konflikt pomiędzy dyrektorem szkoły a organem prowadzącym, nie pozwalają na zakwalifikowanie tego typu działań do szczególnie uzasadnionych przypadków, które stanowią przesłankę warunkującą zastosowanie trybu natychmiastowego odwołania z art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty (wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 17 sierpnia 2010 r. sygn. akt II SA/Bd 502/10).

Zdaniem Wojewody odwołanie dyrektora w omawianym trybie może nastąpić w przypadku wystąpienia konkretnych i poważnych przyczyn niezależnych od dyrektora szkoły albo z przyczyn przez niego zawinionych - gdy dyrektor w sposób istotny naruszył swe obowiązki pracownicze (art. 52 § 2 Kodeksu pracy) i gdy konieczne jest natychmiastowe zaprzestanie wykonywania przez niego swej funkcji, bowiem dalsze zajmowanie przez niego stanowiska godziłoby w interes szkoły, a stwierdzone uchybienia są tego rodzaju, że powodują destabilizację w funkcjonowaniu szkoły w zakresie realizowanych przez tę placówkę funkcji: dydaktycznej, wychowawczej

i opiekuńczej. Naruszenie prawa przez dyrektora musi być należycie wywiedzione, udokumentowane i uargumentowane w uzasadnieniu podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Charakter prawny zarządzenia o odwołaniu dyrektora szkoły ze stanowiska przemawia za koniecznością traktowania go na równi z decyzją administracyjną, co uzasadnia zastosowanie w tej sprawie wymogów z art. 107 § 3 K.p.a. oraz zapewnienia stronie możliwości czynnego udziału na każdym etapie postępowania (art. 10 § 1 K.p.a.), tak aby strona przed podjęciem decyzji miała prawo do przedstawienia swego stanowiska w sprawie (wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1854/09).

Wojewoda podał, że w związku z nierozstrzygnięciem konkursu na stanowisko dyrektora tej Szkoły organ prowadzący postanowił powierzyć to stanowisko wyłonionemu przez siebie kandydatowi M. Ć., na podstawie art. 36a ust. 4 ustawy o systemie oświaty, po zasięgnięciu opinii rady pedagogicznej. Z uwagi na to, że M. Ć. nie była nauczycielem szkoły, była natomiast nauczycielem języka polskiego w III Liceum Ogólnokształcącym we W., podjęte zostały działania zmierzające do przeniesienia jej do II LO we W..

Przeniesienie nauczyciela zatrudnionego na podstawie mianowania na jego prośbę lub z urzędu za jego zgodą na inne stanowisko w tej samej lub innej szkole, w tej samej lub innej miejscowości, na takie same lub inne stanowisko jest możliwe na podstawie art. 18 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela (Dz. U.

z 2006 r., Nr 97, poz. 674 z późn. zm.). Przeniesienia nauczyciela zatrudnionego na podstawie mianowania do innej szkoły dokonuje dyrektor szkoły, do której nauczyciel ma być przeniesiony, po zasięgnięciu opinii organu prowadzącego tę szkołę i za zgodą dyrektora szkoły, w której nauczyciel jest zatrudniony (art. 18 ust. 4 ustawy).

Organ uznał, że zgodnie z art. 3 1 § 1 Kp, za pracodawcę będącego jednostką organizacyjną czynności w sprawach z zakresu prawa pracy dokonuje osoba lub organ zarządzający tą jednostką albo inna wyznaczona do tego osoba. Przepis § 1 stosuje się odpowiednio do pracodawcy będącego osobą fizyczną, jeżeli nie dokonuje on osobiście czynności, o których mowa w tym przepisie.

Odnosząc treść tego przepisu do systemu zarządzania szkołą, zdaniem organu nadzoru, wynika z niego że to właśnie dyrektor jako organ zarządzający szkołą dokonuje czynności w sprawach z zakresu prawa pracy. Nie wynika z niego w tym zakresie kompetencja organu prowadzącego szkołę.

Kompetencje dyrektora szkoły wynikają w szczególności z art. 39 ustawy

o systemie oświaty, jest wśród nich m. in. kierowanie działalnością szkoły (art. 39 ust.

1 pkt 1) oraz regulacja, w myśl której dyrektor jest kierownikiem zakładu pracy dla zatrudnionych w szkole nauczycieli i pracowników niebędących nauczycielami (art. 39 ust. 3).

W ocenie organu nadzoru, mając na uwadze przytoczone na wstępie orzecznictwo sądów administracyjnych, przedstawione dyrektorowi zarzuty nie świadczyły o konieczności natychmiastowego przerwania wykonywania przez niego funkcji ze względu na zagrożenie interesu publicznego.

Wojewoda podkreślił, że stanowisko dyrektora szkoły powierza się na czas określony (art. 36a ust. 13 ustawy o systemie oświaty), natomiast stanowisko wicedyrektora można powierzyć także na czas nieokreślony (art. 37 ust. 1 ustawy). Zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, w szkole lub placówce, w których zgodnie z ramowym statutem może być utworzone stanowisko wicedyrektora i inne stanowiska kierownicze, powierzenia tych stanowisk i odwołania z nich dokonuje dyrektor szkoły lub placówki, po zasięgnięciu opinii organu prowadzącego, rady szkoły lub placówki oraz rady pedagogicznej. Z tego przepisu nie wynika, aby powierzenia dokonywało się na czas określony (kadencję) czy też na czas nieokreślony, co oznacza, że kwestia ta należy do uznania dyrektora powierzającego stanowisko wicedyrektora. Jeżeli zatem wicedyrektor został powołany na czas nieokreślony lub na czas określony inny niż kadencja dyrektora, a nowy dyrektor chce, aby ta osoba nadal pełniła tę funkcję, to w takim przypadku nie ma konieczności dokonywania żadnej czynności prawnej.

W ocenie Wojewody z wyjaśnień Prezydenta Miasta W. zawartych

w piśmie z dnia 3 października 2012 r. nie wynika, że przed odwołaniem Dyrektor mógł odnieść się do przedstawianych mu zarzutów.

Ponadto wojewoda wskazał, że dyrektor szkoły działa w zakresie prawa pracy jako pracodawca, zatem organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego nie może wkraczać w stosunki pomiędzy pracodawcą, a pracownikiem danej jednostki. Podobne poglądy zaprezentowane zostały w orzecznictwie sądów administracyjnych: WSA w Poznaniu z wyroku z dnia 24 września 2008 r. sygn. akt IV SA/Po 115/08, NSA w Warszawie w wyroku z dnia 11 marca 2009 r. sygn. akt I OSK 1528/08, WSA w Bydgoszczy z dnia 23 maja 2012 r. sygn. akt II SA/Bd 269/12.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe ustalenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje w razie, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem kontroli Sądu w rozpatrywanej sprawie jest zarządzenie Prezydenta Miasta W. z dnia [...] r., nr [...], którym odwołano J. R. ze stanowiska dyrektora II Liceum Ogólnokształcącego we W..

Mając na względzie ugruntowane już stanowisko judykatury, podzielane w pełni przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, należy przyjąć, iż powołanie lub odwołanie dyrektora szkoły jest sprawą administracyjną, a wydawany w tym przedmiocie akt powinien przyjąć formę zarządzenia wójta (burmistrza, prezydenta miasta) należącego do tej kategorii zaskarżalnych do sądu administracyjnego aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Jest to, bowiem władcza wypowiedź organu administracji w sprawie należącej do zakresu zadań publicznych (por. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjny w uchwale z 16 grudnia 1996 r. OPS 6/96 publ. ONSA 1997/2/48).

Podkreślić trzeba, iż sądy administracyjne, uprawnione do badania legalności wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. aktów nie podejmują działania z urzędu, a wyłącznie w przypadku zainicjowania postępowania sądowadministracyjnego przez uprawniony podmiot. W przypadku skutecznie wniesionej skargi sąd administracyjny ma możliwość stwierdzenia nieważności aktów jednostki samorządu terytorialnego, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. w całości lub w części albo stwierdzenia, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Przez skutecznie wniesioną skargę rozumieć należy skargę wniesioną przez uprawniony podmiot z zachowaniem wymogów formalnych wynikających z właściwej regulacji prawnej.

Kryterium oceny legalności zarządzenia organu gminy określone w art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych powtórzone zostało w sposób tożsamy w ustawach samorządowych. W świetle art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stanowi jej zgodność z prawem. Powyższe wynika wprost z treści art. 91 ust. 1 określającego, że "Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne". Ustawodawca nie wprowadził definicji pojęcia "sprzeczności z prawem", a wykształciła się ona w drodze stosowania prawa. Przez sprzeczność taką przyjęło się rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi, oraz powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r. P 9/02, OTK-A 2003, nr 9, poz. 100).

Przyjmując zatem, działania związane z powierzeniem stanowiska dyrektora szkoły i odwołania z tego stanowiska za działania administracyjnoprawne, ważność tych zdarzeń prawnych należało ocenić przede wszystkim według przepisów prawa administracyjnego. Tryb i przesłanki odwołania dyrektora szkoły uregulowane są zaś przepisami ustawy o systemie oświaty.

Zadania własne gminy obejmują edukację publiczną, których realizacja przejawia się między innymi w prowadzeniu szkół i placówek publicznych. Mając na względzie treść art. 5c ustawy o systemie oświaty, w którym ustawodawca w przypadku szkół

i placówek prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego zadania

i kompetencje organu prowadzącego szkołę powierzył trzem grupom podmiotów zauważyć należy, iż wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) przyznana została kompetencja powierzania funkcji i odwoływania dyrektora szkoły (art. 5c pkt 2 ustawy

o systemie oświaty). Zaskarżone zarządzenie podjęte zostało, zatem przez właściwy organ gminy.

Zauważyć jednak należy, że zakres swobody służącej właściwemu organowi przy odwoływaniu z funkcji dyrektora szkoły ograniczony został przepisami ustawy

o systemie oświaty. Mowa o tym w jej art. 38 zezwalającym na takie zdarzenie prawne w czterech sytuacjach. Analiza tych sytuacji może pozwolić na pogrupowanie przyczyn odwołania dyrektora szkoły, jako zależnych od woli dyrektora, jaką jest rezygnacja ze stanowiska (art. 38 ust. 1 pkt a) oraz zawinionych przez dyrektora, jaką jest negatywna ocena pracy i wykonywania zadań administracyjnych i finansowych czy nie usunięcie

w wyznaczonym terminie uchybień i nie opracowanie programu naprawczego (art. 38 ust. 1 pkt b i c). W wymienionych przypadkach organ prowadzący szkołę jest zobligowany z mocy prawa do odwołania dyrektora szkoły.

Ustawodawca wprowadził nadto jeszcze jedną przyczynę odwołania dyrektora szkoły w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy. Przepis ten zezwala na odwołanie z funkcji dyrektora szkoły w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia obwarowując to zdarzenie przesłanką formalnoprawną w postaci konieczności zasięgnięcia opinii Kuratora Oświaty, a także przesłanką materialnoprawną określoną, jako "przypadek szczególnie uzasadniony".

Przesłanka ta, jako pojęcie nieostre wymagała interpretacji, a ta została już wypracowana w procesie stosowania prawa i nie budzi wątpliwości Sądu, co do desygnatów, jakie mieszczą się w tym pojęciu. Przyjęto bowiem, że przewidziana wskazaną normą prawną instytucja jest instytucją wyjątkową, a ustawodawca dopuszcza jej stosowanie (odwołanie nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego, bez wypowiedzenia) tylko w przypadku wystąpienia "przypadku szczególnie uzasadnionego". Zatem w pojęciu tym nie mieści się każde naruszenie prawa, a co za tym idzie nie każde naruszenie prawa powoduje obligatoryjne odwołanie z funkcji na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, a tylko tak istotne (poważne) naruszenie prawa, które można by zakwalifikować jako "przypadek szczególnie uzasadniony".

Przesłanka, o której mowa w przywołanej normie prawnej powinna, więc być traktowana wąsko, jako sytuacja wyjątkowa, wymagająca niezwłocznej interwencji ze względu na zagrożenie interesu publicznego. Zdaniem Sądu, sytuacja taka nie musi nawet zostać wywołana nagannym zachowaniem ze strony dyrektora szkoły, a może wynikać z okoliczności zewnętrznych, niezależnych od jego woli, jeżeli dobro szkoły przez niego prowadzonej takiego rozwiązania wymaga.

Z utrwalonego już stanowiska judykatury wynika, iż zarządzenie o odwołaniu dyrektora szkoły na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty zawierające element uznaniowy pozostawiony ocenie organu, wymaga szczególnie precyzyjnego uzasadnienia zawierającego opis stanu faktycznego i jego udokumentowanie, a także wykazanie w czym przejawia się "szczególnie uzasadniony przypadek" nakazujący odsunięcie dyrektora w trakcie roku szkolnego od wykonywanych przez niego obowiązków. Brak wykazania powyższego w rozstrzygnięciu nie spełnia natomiast standardów prawidłowego uzasadnienia aktu

o odwołaniu dyrektora szkoły i skutkuje jego nieważnością.

Powołany przepis daje bowiem organowi możliwość odwołania dyrektora szkoły

z funkcji kierowniczej w trakcie trwania roku szkolnego jedynie w sytuacji zaistnienia "szczególnie uzasadnionych przypadków". Zaniedbania prawem ustanowionych obowiązków dyrektora szkoły, które muszą być na tyle istotne, iż nie pozwala to na dalsze wykonywanie przez niego powierzonej mu funkcji winny być zaś dowiedzione w stosownym postępowaniu poprzedzającym podjęcie zarządzenia i muszą znaleźć się w uzasadnieniu tego aktu. Z aktu odwołania winno bowiem jasno i konkretnie wynikać na czym owe "szczególnie uzasadnione przypadki" polegają.

Konieczność prawidłowego uzasadnienia tego aktu wyprowadzić można nie tylko z brzmienia przytoczonego przepisu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy, ale także z ogólnych zasad ustrojowych zawartych w art. 2 i art. 7 Konstytucji RP. W świetle tych zasad działanie organu administracji publicznej, które mieści się wprawdzie w jego prawem przewidzianych kompetencjach, ale noszące znamiona władczego, arbitralnego działania, skierowanego do skonkretyzowanego podmiotu, przy zastosowaniu dodatkowo analogii legis (art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.; zwanej dalej "K.p.a."), prowadzi do wniosku, że zarządzenie o odwołaniu nauczyciela z funkcji kierowniczej winno podlegać uzasadnieniu. Brak zaś sporządzenia należytego uzasadnienia aktu administracyjnego, jakim jest zaskarżone zarządzenie o odwołaniu skarżącego z funkcji dyrektora szkoły, pozbawia nie tylko skarżącego możliwości oceny przyczyn leżących u podstaw podjęcia takiego aktu, ale także i możliwości dokonania oceny, co do prawidłowości podjętego aktu przez organ nadzoru oraz kontroli jego legalności przez sąd administracyjny (por. wyrok NSA z 1 grudnia 2006 r., sygn. akt

I OSK 706/06). Stwierdzić należy również, że wymóg uzasadniania rozstrzygnięć przez administrację publiczną zaliczany jest do standardów dobrej administracji i prawa do sprawiedliwego procesu (por. Samorząd terytorialny w orzecznictwie sądowym. Rozbieżności i wątpliwości. M. Stahl; Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2006/9/16).

Zaskarżone zarządzenie zawiera wprawdzie uzasadnienie rozstrzygnięcia, niemniej jednak w ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, uzasadnienie to nie można uznać za wystarczające w świetle przepisu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Stwierdzenia organu zawarte w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nie zostały bowiem w znacznej części w wystarczający sposób wykazane i udokumentowane, w konsekwencji czego należy uznać je za dowolne

i arbitralne.

Z art. 38 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy wynika bowiem wprost, że przewidziana tym przepisem możliwość odwołania dyrektora szkoły z pełnionej funkcji w trakcie trwania roku szkolnego jest instytucją wyjątkową, nadzwyczajną, a możliwość jej zastosowania winna wynikać z zaistnienia szczególnie uzasadnionych okoliczności. Posłużenie się przez ustawodawcę nieostrym zwrotem, nie oznacza jednak, że zarówno ocena, jak

i uznanie organu, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze, a następnie odwołał go z tego stanowiska może mieć charakter dowolny lub arbitralny.

Przyczyny leżące u podstaw zarządzenia o odwołaniu ze stanowiska kierowniczego winny być dokładnie i szczegółowo wywiedzione oraz uargumentowane w uzasadnieniu podjętego zarządzenia. Innymi słowy to właśnie bezpośrednio z zaskarżonego aktu administracyjnego powinno wynikać, na czym polega ów szczególnie uzasadniony przypadek, który stanowi podstawę odwołania dyrektora w trakcie trwania roku szkolnego. Kontrola sądu administracyjnego ograniczona jest zaś do zbadania, czy organ podejmujący decyzję ocenił swobodnie, a nie dowolnie, zaistniałe okoliczności i czy prawidłowo zastosował konsekwencje prawne wynikające ze stwierdzonego stanu faktycznego. Prawidłowość wydanego zarządzenia oceniać należy jedynie na podstawie tych okoliczności, które zostały wskazane w jego uzasadnieniu, bowiem przyjęcie innego stanowiska prowadzić by mogło do sytuacji, że aż do momentu wydania orzeczenia w sprawie można byłoby powoływać nowe okoliczności czy argumenty w celu wykazania, że spełnione zostały przesłanki "przypadku szczególnie uzasadnionego". Ponadto wskazane okoliczności muszą wynikać z materiału dowodowego potwierdzającego ich wystąpienie.

Analiza art. 38 ustawy o systemie oświaty prowadzi do wniosku, że przepis ten stwarza gwarancję stabilności stosunku pracy nauczyciela na stanowisku kierowniczym. Co więcej pojęcie to, jak zauważono już wyżej winno być rozumiane wąsko i oznaczać sytuację, w której nie jest możliwe dalsze pełnienie przez nauczyciela funkcji kierowniczej z uwagi na istotne zagrożenie prawidłowości funkcjonowania kierowanej placówki, zagrożenie celów lub interesu publicznego. Przyczyną odwołania w tym trybie mogą być bowiem, tylko takie zaniedbania obowiązków dyrektora, które mogą prowadzić do destabilizacji funkcjonowania szkoły (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 7 marca 2006 r., sygn. akt IV SA/Gl 862/04; wyrok NSA z 19 września 2001 r., sygn. akt II SA 1657/01 - Prawo Pracy z 2002 r., Nr 22, s. 39; wyrok NSA z 12 lutego 2002 r., sygn. akt I SA 2743/01; wyrok NSA z 18 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OSK 86/08).

W orzecznictwie sądów administracyjnych istnieje także pogląd, że destabilizacja w funkcjonowaniu szkoły, w związku ze stwierdzonymi uchybieniami dyrektora musi dotyczyć realizowanych przez placówkę funkcji, tj. dydaktycznej, wychowawczej

i opiekuńczej (wyrok WSA w Warszawie sygn. akt I SA/Wa 1854/09, LEX nr 619808). Nawet więc, jeśli podnoszone przez organ okoliczności faktycznie miały miejsce, a więc stawiane skarżącemu zarzuty okazały się prawdziwe, to organ winien dodatkowo wykazać, w jaki sposób mają one wpływ na destabilizację czy dezorganizację funkcjonowania szkoły w zakresie realizowanych przez nią ww. funkcji. W kontrolowanej przez Sąd sprawie dotyczy to zarzutu polegającego na uniemożliwianiu powierzenia, zgodnie z przepisami, z dniem 1 września 2012 r. stanowiska dyrektora II Liceum Ogólnokształcącego we W. kandydatowi wskazanemu przez organ prowadzący.

W niniejszej zaś sprawie organ nie uzasadnił jednak merytorycznie w precyzyjny sposób i nie wykazał, w jaki sposób działania dyrektora naruszające - w jego ocenie prawo, spowodowały dezorganizację pracy szkoły, czy też naruszyły dobro publiczne w stopniu uzasadniającym natychmiastowe przerwanie czynności dyrektora. Stwierdzić należy, że wywód uzasadnienia zaskarżonego aktu ograniczył się jedynie do przedstawienia stanu faktycznego sprawy oraz autorytatywnego stwierdzenia, iż uchybienia w pracy dyrektora szkoły stanowią przypadek szczególnie uzasadniony, stanowiący zagrożenie interesu publicznego, a w ocenie organu - wina dyrektora nie budzi wątpliwości.

Zdaniem Sądu, w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia zabrakło precyzyjnego wyjaśnienia, w jaki sposób stwierdzone uchybienia dyrektora stanowią zagrożenie dla interesu publicznego i dalszego funkcjonowania szkoły i prowadzą do destabilizacji funkcjonowania szkoły w zakresie realizowanych przez nią funkcji: dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej. W przedmiotowym uzasadnieniu brak jest wywodów i argumentacji prawnej, a także wystarczającego wyjaśnienia, dlaczego działanie skarżącego należy właśnie uznać za szczególnie uzasadniony przypadek powodujący konieczność odwołania go ze stanowiska dyrektora placówki. Stwierdzić zatem należy, iż uzasadnienie to niewątpliwie nie spełnia warunków prawidłowego uzasadnienia zarządzenia odwołującego dyrektora szkoły z tej funkcji.

Istotne jest również to, że w podstawach odwołania dyrektora szkoły w tzw. trybie natychmiastowym, zbliżonym swoją konstrukcją do art. 52 § 1 Kodeksu pracy, nie mieści się każde naruszenie prawa przez taką osobę, lecz tylko takie, które uniemożliwia dalsze sprawowanie funkcji kierowniczej, a pozostawienie dyrektora na dotychczasowym stanowisku pozbawi placówkę realnego kierownictwa i uniemożliwi jej funkcjonowanie. Zakres swobody służącej właściwemu organowi przy odwołaniu nauczyciela ze stanowiska dyrektora szkoły jest, więc wyraźnie ograniczony przepisami prawa oświatowego. Sfera uznania kompetentnego organu jest, co prawda znaczna, jednak niepełna, bo musi on uwzględniać m.in. ograniczenia wyraźnie ustanowione w art. 38 ustawy o systemie oświaty. Przepis ten - jako stwarzający gwarancje dla stabilności stosunku zatrudnienia nauczycieli - musi być zarówno przez organy decydujące, jak i przez organy nadzorujące, a także sprawujące kontrolę legalności decyzji podejmowanych w tym zakresie traktowany ze szczególną uwagą. Jeśli bowiem ustawodawca stwarza dla pewnych wyraźnie określonych grup pracowników (w tym przypadku nauczycieli) szczególne i dosyć rygorystyczne gwarancje, to rzeczą organów kontroli prawnej jest dołożenie wszelkich starań, by gwarancje te stały się rzeczywiście funkcjonujące w praktyce. Dlatego też właśnie z tego powodu, zarówno ocena, jak

i uznanie organu, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze, a następnie odwołuje go z tego stanowiska, nie mogą mieć charakteru dowolnego lub arbitralnego. Niedopuszczalne jest także powierzchowne traktowanie uzasadnienia, zwłaszcza wówczas, gdy przedmiotem sprawy jest ważny dla obywatela problem jego zatrudnienia i to - tak, jak w tym wypadku - gwarantowanego szczególnym przepisem ustawy.

Organ nie wykazał, że wina skarżącego nie budzi wątpliwości, a jego twierdzenia należy uznać za dowolne i nieznajdujące odzwierciedlenia w zgromadzonym

i przedstawionym Sądowi materiale dowodowym. Jedynym zastrzeżeniem organu

w jego ocenie było uniemożliwianie powierzenia, zgodnie z przepisami, z dniem

1 września 2012 r. stanowiska dyrektora II Liceum Ogólnokształcącego we W. kandydatowi wskazanemu przez organ prowadzący. Co jednak istotne - organ nie wykazał jakie są konsekwencje takich zachowań dyrektora dla dezorganizacji

w funkcjonowaniu szkoły.

Warto w tym miejscu powołać również orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2006 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 706/06, w którym podkreślono, że szczególny skutek zarządzenia organu prowadzącego szkołę, jakim jest odwołanie dyrektora w trybie natychmiastowym pociąga za sobą uznanie, iż niezależnie od formy aktu i jego nazwy (decyzja, uchwała, zarządzenie) zawsze konieczne jest zapewnienie wypowiedzenia się nauczyciela, którego dotyczy postępowanie na każdym jego etapie oraz uzasadnienie podjętego aktu (system inf. prawnej Lex nr 320829).

Konkludując, zdaniem Sądu odwołanie ze stanowiska dyrektora szkoły nastąpiło zarówno z naruszeniem prawa materialnego, tj. wskazanej przez organ podstawy prawnej przewidzianej w ustawie o systemie oświaty, a także przepisów postępowania dotyczących w szczególności udziału skarżącego w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonego zarządzenia jak i samego uzasadnienia tego aktu. Uchybienie tym zasadom oznacza, iż zaskarżony akt narusza w sposób istotny obowiązujące prawo, co prowadzi do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawa, a w konsekwencji pozostają w sprzeczności z zasadami ujętymi w art. 2 Konstytucji RP.

Dodatkowo należy wskazać brak w przedmiotowym zarządzeniu pouczenia

o terminie i sposobie jego zaskarżenia.

Z przytoczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność zaskarżonego zarządzenia na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.

O wstrzymaniu wykonalności zarządzenia Sąd orzekł na podstawie art. 152 powołanej wyżej ustawy.

Rozpoznając ponownie sprawę organ winien zastosować się do rozważań prawnych zawartych w uzasadnieniu niniejszego wyroku.