Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak (spr.) Protokolant: asystent sędziego Inesa Wyrębkowska po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. H. - redaktora naczelnego czasopisma "[...]" od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 23 września 2015 r. sygn. akt II SA/Rz 904/15 w sprawie ze skargi M. H. - redaktora naczelnego czasopisma "[...]" na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.

I OSK 94/16

UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 23 września 2015 r., sygn. akt II SA/Rz 904/15 po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. H. redaktora naczelnego czasopisma [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] maja 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Prezydenta Miasta K., z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...]. U podstaw rozstrzygnięcia Sądu I instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.

M. H. zwrócił się w dniu [...] marca 2015 r. do Prezydenta Miasta K. drogą komunikacji elektronicznej na adres poczty e-mail [...] o udostępnienie informacji publicznej obejmujących wysokość nagród przyznanych w 2014 r. i 2015 r. wszystkim pracownikom Urzędu Miasta K. poprzez podanie imienia i nazwiska beneficjenta oraz kwoty świadczenia i uzasadnienia przyznania danemu pracownikowi nagrody.

W odpowiedzi z dnia [...] kwietnia 2015 r. sekretarz Miasta K. poinformował wnioskodawcę, że w zakresie ujawnienia danych osobowych oraz wysokości przyznanej nagrody Urząd Miasta K. jako pracodawca obowiązany jest do ich zachowania w tajemnicy. Możliwe jest natomiast udostępnienie schematu przyznawanych nagród ze wskazaniem poszczególnych grup stanowisk, jak też wskazanie wysokości nagród osób zajmujących określone stanowiska, wszak bez podawania konkretnych nazwisk. W tej kwestii zażądano od pytającego ustosunkowania się co do zakresu żądanych informacji. W e-mailu z dnia [...] kwietnia 2015 r. M. H. zażądał wydania decyzji w przedmiocie jego wniosku.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...], Prezydent Miasta K., działając na podstawie art. 5 ust. 2, art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r. poz. 782 z późn. zm.) dalej zwanej ustawą, odmówił wnioskodawcy udostępnienia żądanych przez niego informacji z uwagi na ochronę prywatności pracowników Urzędu Miasta K.. Informacje takie jak imię, nazwisko i kwota nagrody – jako elementu wynagrodzenia pracownika, stanowią dobra osobiste osoby fizycznej, które pracodawca obowiązany jest chronić. W ocenie organu, informacją publiczną nie jest kwota wynagrodzenia przyznawana konkretnemu pracownikowi, lecz jedynie kwota wydatkowana na utrzymanie danego stanowiska ze środków publicznych. Wnioskodawca nie zażądał jednak takich ogólnych informacji, lecz szczegółowych.

W odwołaniu od powyższej decyzji M. H. zakwestionował stanowisko organu I instancji.

Samorządowego Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] maja 2015 r. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy uznał, podzielając w części argumentację odwołania, że żądane przez odwołującego się informacji o wysokości wynagrodzeń wypłacanych ze środków publicznych stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy. Podkreślił jednak, że informacją publiczną jest jedynie informacja o wysokości wynagrodzenia wypłacanego na danym stanowisku (kwocie wydatkowanej na utrzymanie danego stanowiska), a nie wskazanie danych osobowych konkretnej osoby, która takie wynagrodzenie otrzymała. Dlatego też, z uwagi na zakres żądanych informacji, zasadne było odmówienie ich udostępnienia.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie M. H. zarzucił organom naruszenie:

1) art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 10 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolnościach poprzez przyjęcie, że prawo do informacji publicznej nie obejmuje wiedzy o wydatkach publicznych i wynagrodzeniu za szczególne osiągniecia osób zatrudnionych w administracji,

2) art. 61 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 26z ze zm.) zwanej dalej w skrócie "k.p.a.", poprzez rozstrzygnięcie pojawiających się w sprawie wątpliwości na korzyść wyłączenia prawa do informacji publicznej, czym naruszono istotę prawa do informacji,

3) art. 61 ust. 1 i 2 w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy i art. 33 ust. 1 i art. 35 ustawy o finansach publicznych poprzez przyjęcie, że wyłączeniu jawności podlegają kwestie związane z wynagradzaniem za szczególne osiągnięcia w pracy.

W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wskazał, że informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych. W ocenie Sądu I instancji żądane przez skarżącego informacje o wysokości nagród przyznanych i wypłaconych każdemu z pracowników Urzędu Gminy (z podaniem konkretnej kwoty przypisanej do konkretnego pracownika) stanowią informację o wysokości środków pieniężnych wypłacanych z zasobów publicznych na rzecz osób pełniących funkcje publiczne. W konsekwencji są to informacje publiczne w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy. Dane, których udostępnienia domaga się skarżący mieszczą się w pojęciu zasad funkcjonowania organu władzy publicznej (art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy) w odniesieniu do ciężarów publicznych ponoszonych na utrzymanie aparatu administracyjnego (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. h).

Punktem odniesienia oceny wyznaczającej granice dopuszczalnej ingerencji (w świetle art. 31 ust. 3 i art. 61 ust. 3 Konstytucji) w sferę życia prywatnego osób publicznych, jest taka treść konstytucyjnego prawa do informacji, które zgodnie z przyjmowanymi standardami rozumiane jest szerzej - jako odnoszące się również do informacji ze sfery życia prywatnego osób pełniących funkcje publiczne, o ile mają one związek z działalnością publiczną (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05, publik. OTK-A z 2006 r. Nr 3, poz. 30). Za jawnością wydatkowania środków publicznych przeznaczonych na wynagrodzenia osób pełniących funkcje publiczne opowiada się także orzecznictwo sądów administracyjnych.

Według art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach. Sąd I instancji zauważył, że ustawa nie definiuje pojęcia "osoby pełniącej funkcje publiczne". Skład orzekający podzielił pogląd wyrażany w orzecznictwie sądowym, zgodnie z którym osobą pełniącą funkcje publiczne i mającą związek z pełnieniem takiej funkcji będzie każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych nie mających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym, lub majątkiem Skarbu Państwa. Za pełniące funkcję publiczną uznać należy osoby, które wykonują powierzone im przez instytucje państwowe lub samorządowe zadania i przez to uzyskują znaczny wpływ na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym. Cechą wyróżniającą takie osoby jest posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej.

Sąd I instancji zauważył, że treść wniosku została sformułowana w sposób precyzyjny. Skarżący domaga się udostępnienia informacji dotyczącej wysokości nagród przyznanych i wypłaconych wszystkim pracownikom Urzędu Miasta K. w 2014 r. i 2015 do dnia udzielenia informacji z podaniem konkretnej kwoty przypisanej do konkretnego pracownika i uzasadnienia przyznania danemu pracownikowi nagrody. Nie ulega wątpliwości, że opisane żądanie dotyczyło również osób, które pełnią funkcje publiczne. Wobec powyższego, bezspornym jest, że informacje żądane przez skarżącego w tym zakresie są informacjami publicznymi w rozumieniu ustawy, zaś wójt, reprezentujący gminę, będącą jednostką samorządu terytorialnego, która gospodaruje majątkiem publicznym i wykonuje zadania publiczne, należy do kategorii podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej w myśl art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r., Nr 101, poz. 926 ze z.) każdy ma prawo do ochrony dotyczących go danych osobowych, a przetwarzanie danych osobowych może mieć miejsce ze względu na dobro publiczne, dobro osoby, której dane dotyczą, lub dobro osób trzecich w zakresie i trybie określonym ustawą. Zgodnie natomiast z art. 6 ust. 1 ww. ustawy, danymi osobowymi, w rozumieniu ustawy, są wszelkie informacje dotyczące zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej. W przypadku żądania, które spełnia kryteria do zastosowania wobec niego ustawy o dostępie do informacji publicznej, to uznać należy, że na gruncie art. 5 ust. 1 tej ustawy, podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Jednak informacja o wysokości zarobków oznaczonej osoby fizycznej - a więc dotycząca jej statusu materialnego - jest informacją odnoszącą się do prywatności tej osoby, korzystającą z szerokiej ochrony prawnej, co do udostępnienia jej osobom trzecim. Jednakże ograniczenie prawa dostępu do informacji ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy nie ma charakteru bezwzględnego. Zgodnie z treścią art. 5 ust. 2 ustawy, ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, jak też w przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Zatem dostęp do informacji publicznej nie może zostać ograniczony przez organ zobowiązany do jej udostępnienia, z powołaniem się na ochronę prywatności w sytuacji, gdy informacja dotyczy osób pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoby fizyczne zrezygnują z przysługującego im prawa. Inaczej mówiąc, organ zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej może powołać się na prawo do prywatności tylko w odniesieniu do informacji o osobach niepełniących funkcji publicznych, niemających związku z pełnieniem tych funkcji lub osób, które nie zrezygnowały z przysługującego im w tym zakresie prawa ochrony. Informacje dotyczące kwot wynagrodzeń, jak i składników tych wynagrodzeń oraz nagród pracowników jednostki samorządu terytorialnego finansowane są ze środków publicznych i wypłacane za wykonywanie funkcji publicznych, tym samym stanowią informację publiczną, niezależnie od tego, czy są to stałe elementy wynagrodzenia, czy fakultatywne lub uznaniowe. Zgodnie bowiem z zasadą wyrażoną w art. 33 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885, z późn. zm.) gospodarka środkami publicznymi jest jawna. Skład orzekający podzielił pogląd wyrażony w orzecznictwie, wedle którego zasada jawności gospodarki środkami publicznymi musi być bezwzględnie przestrzegana przez każdą jednostkę dysponującą publicznymi środkami finansowymi. Wydatkujący środki publiczne podlegają kontroli odpowiednich urzędów, kontroli politycznej oraz kontroli ze strony samych obywateli. Jakakolwiek reglamentacja informacji o działalności podmiotów publicznych w stosunku do tych podmiotów musi być podyktowana racjami znajdującymi swoje uzasadnienie w Konstytucji RP (wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Wa 298/13).

W uzasadnieniu wyroku wskazano, że organ a priori przyjął, iż informacja dotycząca wynagrodzenia każdego pracownika urzędu jest objęta ochroną jego prywatności. Pogląd ten w świetle wyżej przedstawionego stanowiska judykatury, wymaga podjęcia działań zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Sąd I instancji zobowiązał organ by w ponownie prowadzonym postępowaniu dokonał podziału pracowników, na tych którzy są funkcjonariuszami publicznymi bądź pełnią funkcję publiczne i pozostałych. Zdaniem Sądu I instancji, w przypadku osób zatrudnionych na stanowiskach wykonujących funkcję pomocniczą organ winien odebrać od takich pracowników oświadczenia, czy wyrażają zgodę na podanie wysokości ich nagród zgodnie z wnioskiem. Ponadto organ winien rozważyć, czy żądane informacje kwalifikują się jako przetworzone, a ich udostępnienie nie jest uzasadnione szczególnie istotnym interesem publicznym. Ustalenia takie nie były poczynione, a nie w każdym przypadku możliwe będzie przyjęcie, że informacje te będą miały charakter przetworzony. Jeżeli bowiem rozpatrzenie wniosku polegałoby tylko na wykonaniu kserokopii kilku czy kilkunastu dokumentów zawierających oświadczenie pracodawcy o przyznaniu nagrody np. na podstawie akt osobowych pracowników, czy innych dowodów zawierających polecenie kierowane do księgowości wypłaty określonych środków i ewentualnej tylko anonimizacji niektórych danych osobowych podlegających ochronie, co nie wymagałoby znacznego zaabsorbowania osób i środków, to tego typu czynności nie stanowiłyby informacji przetworzonych.

W zakresie oceny przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego Sąd I instancji zobowiązał organ do uwzględnienia okoliczności, że wniosek pochodzi od przedstawiciela prasy (co wyraźnie we wniosku zaakcentowano) i z tego względu będzie miał na uwadze także regulację ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe (Dz. U. nr 5, poz. 24 ze zm.).

Skargę kasacyjną od powołanego wyroku wywiódł M. H. zaskarżając ten wyrok w zakresie uzasadnienia, w tym w zakresie wskazań co do dalszego postępowania. Skarżący zarzucił powołanemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 141 § 4 zdanie 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej "P.p.s.a." w zakresie w jakim na podstawie tego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać m. in. podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, poprzez błędne zastosowanie, polegające na tym, iż pomimo prawidłowego rozstrzygnięcia (o uchyleniu decyzji obydwu instancji) zostało ono wydane na podstawie błędnie ustalonego stanu prawnego sprawy; ma to istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem ustalenie stanu sprawy wpływa w bezpośredni sposób na dalsze postępowanie (w tym zwłaszcza na treść rozstrzygnięć, które mogą zapaść w sprawie), w związku ze związaniem organu wytycznymi co do dalszego postępowania, poczynionymi w uzasadnieniu,

- art. 141 § 4 zdanie 2 P.p.s.a., w zakresie w jakim na podstawie tego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać wskazania co do dalszego postępowania w przypadku, gdy w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma ponownie rozpatrzona przez organ administracji, poprzez błędne zastosowanie, polegające na błędnym sformułowaniu owych wskazań co do dalszego postępowania; ma to istotne wpływ na wynik sprawy, bowiem w związku ze związaniem organu wytycznymi co do dalszego postępowania, poczynionymi w uzasadnieniu wpływa w bezpośredni sposób na dalsze postępowanie i treść rozstrzygnięć, które zapadną w sprawie.

W zakresie prawa materialnego powołanemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

- art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie w jakim przepis ten stanowi normatywną podstawę prawa do uzyskiwania informacji o działalności władz publicznych, poprzez błędne, bowiem zbyt daleko idące, ograniczenie, na kanwie niniejszej sprawy,

- art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w zakresie w jakim owe przepisy konstytucyjne stanowią podstawę ograniczenia prawa do informacji publicznej, poprzez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu dopuszczalności ograniczenia dostępności informacji o nagrodach przyznanych pracownikom samorządowym, niepełniącym funkcji publicznych,

- art. 5 ust. 2 ustawy, w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę ograniczania dostępności informacji publicznej ze względu na ochronę prywatności osoby fizycznej, poprzez jego błędną wykładnię, prowadzącą do uznania, iż ujawnienie informacji o imionach i nazwiskach pracowników samorządowych, którym przyznano nagrodę za szczególne osiągnięcia w pracy zawodowej, narusza prywatność tych pracowników samorządowych, a w konsekwencji także błędne zastosowanie art. 5 ust. 2 ustawy w niniejszej sprawie.

Skarżący kasacyjnie wniósł o zmianę uzasadnienia (w tym wskazań co do dalszego postępowania) zaskarżonego wyroku, względnie z ostrożności procesowej uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie uzasadnienia (w tym wskazań co do dalszego postępowania) i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie.

W motywach skargi kasacyjnej podniesiono, że ujawnienie informacji o nagrodach za szczególne osiągnięcia w pracy zawodowej, przyznawanej na podstawie art. 36 ust. 6 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych, nie implikuje upublicznienia jakichkolwiek danych, które ingerowałyby w sferę osobistą tych osób tudzież, które przekazywałyby informację o sprawach prywatnych danej osoby. Informacja o pracownikach samorządowych w zakresie czy dostali oni nagrodę, czy też nie , dotyczy ich publicznej działalności i nie ma żadnego związku z ich prywatnym życiem. Powołano się na uzasadnienie wyroku SN z dnia 8 listopada 2012 r. CSK 190/12 wskazujące, że dla osoby żądającej dostępu do informacji publicznej, związanej z zawieraniem umów cywilnoprawnych przez jednostkę samorządu terytorialnego, imiona i nazwiska stron takich umów są często ważniejsze niż ich treść, co jest z oczywistych względów zrozumiałe.

Wskazano ponadto, że gospodarka finansami publicznymi jest jawna, o czym stanowi expressis verbis art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Podlega ona daleko idącej transparentności. Umożliwienie obywatelom kontrolowania wydatków publicznych pełni doniosłe funkcje w państwie demokratycznym – pozwala zwłaszcza monitorować zjawiska niepożądane.

W ocenie skarżącego kasacyjnie nie można zaakceptować stanu rzeczy według którego obywatele mogą uzyskać informacje o kontrahentach podmiotów publicznych, którzy zawierają na przykład umowy cywilnoprawne z gminą, niezależnie od tego czy pełnią funkcje publiczne czy też nie, a nie mogliby ci sami obywatele uzyskać informacji o tym, w jakiej wysokości i którzy pracownicy samorządowi uzyskują nagrodę, choć nagroda ta może być przyznana.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że może być on skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Oceniając kwestionowany wyrok pod tym kątem stwierdzić należy, że wyrok ten zawiera wszystkie wymagane elementy. Z wywodów Sądu wynika, dlaczego stwierdził, że w sprawie doszło, w jego ocenie, do naruszenia prawa wskazanego w skardze. Sąd ocenił stanowisko skarżącego nie mając przy tym bezwzględnego obowiązku odnoszenia się osobno do każdego z argumentów, mających w ocenie strony świadczyć o zasadności zarzutu (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2013 r., II FSK 2204/11, LEX nr 1351331). Zatem że nie mógł odnieść zamierzonego skutku zarzut formułowany przez skarżącego "błędnie ustalonego stanu sprawy". Jak już wspomniano art. 141 § 4 P.p.s.a. nie może stanowić skutecznej podstawy do kwestionowania ustaleń sądu czy też dokonanej oceny prawnej. Z analogicznych względów nietrafny jest też zarzut co do nieprawidłowości wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji. Oceniając ten zarzut Naczelny Sąd Administracyjny miał również na uwadze to, że ewentualna wypowiedź sądu kasacyjnego korygująca stanowisko sądu I instancji nie powinna pogorszyć sytuacji prawnej skarżącego kasacyjnie. Stwierdzić należy, o czym poniżej, że prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji nakazujące aby organ dokonał kategoryzacji pracowników, na tych którzy są funkcjonariuszami publicznymi bądź pełnią funkcje publiczne oraz tych, którzy są zatrudnieni na stanowiskach pomocniczych.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego należy zauważyć, że zakres i charakter prawa do informacji publicznej określają przede wszystkim przepisy art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, która stanowi jednocześnie w art. 61 ust. 3, że "Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa". Zatem unormowania dotyczące ograniczenia prawa do informacji publicznej w granicach i według kryteriów wskazanych w Konstytucji RP oraz dotyczące trybu jej udzielania stanowią materię ustawową, natomiast zakres tego prawa został wyznaczony przez prawodawcę w tekście samej Konstytucji RP.

Ograniczenia dostępu do informacji publicznej i kryteria ważenia kolidujących ze sobą wartości podlegają ocenie z punktu widzenia określonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasady proporcjonalności. Zawężając pewną sferę wolności konstytucyjnej obywatela, przepis ustawy musi czynić to w sposób, który przede wszystkim nie naruszy jej istoty i nie spowoduje zachwiania relacji konstytucyjnego dobra, którym tu jest prawo do informacji publicznej. Regulacja taka winna być także adekwatna do celu, jaki temu ograniczeniu przyświeca (np. ochrona prywatności). Przy czym cel ten musi być również kwalifikowany w kategoriach wartości konstytucyjnej (interes jednostki, interes Państwa). Niezbędne jest zatem prawidłowe wyważenie proporcji, jakie muszą być zachowane, by przyjąć, że dane ograniczenie wolności obywatelskiej nie narusza konstytucyjnej hierarchii dóbr.

Ustawa nie zawiera definicji legalnej pojęcia "osoba pełniąca funkcje publiczne". W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że osoba pełniąca funkcje publiczną lub mająca związek z pełnieniem takiej funkcji to "każdy, kto pełni funkcje w organach władzy publicznej lub w strukturach osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, jeśli funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Funkcję publiczną pełnią osoby, które wykonują powierzone im przez instytucje państwowe lub samorządowe zadania i przez to uzyskują znaczny wpływ na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym" (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 14 listopada 2012 r., sygn. II SA/Gd 545/12). Cechą wyróżniająca osobę pełniącą funkcję publiczną jest, więc posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej. Przy dokonywaniu wykładni art. 5 ust. 2 ustawy należy również sięgnąć do wykładni systemowej, posiłkując się definicją zawartą w ustawie z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. Nr 88 poz. 533) . Zgodnie z art. 115 § 19 k.k. osobą pełniącą funkcję publiczną jest funkcjonariusz publiczny, członek organu samorządowego, osoba zatrudniona w jednostce organizacyjnej dysponującej środkami publicznymi, chyba że wykonuje wyłącznie czynności usługowe, a także inna osoba której uprawnienia i obowiązki w zakresie działalności publicznej są określone lub uznane przez ustawę lub wiążącą Rzeczpospolitą Polską umowę międzynarodową.

Kwestią wymagającą rozstrzygnięcia w omawianej sprawie jest to czy informacje o nagrodach wszystkich pracowników samorządowych, przyznanych na podstawie art. 36 ust. 6 ustawy o pracownikach samorządowych, powinny być udostępnione, a w konsekwencji czy wszyscy pracownicy samorządowi są osobami wykonującymi funkcje publiczne i czy w związku z tym wyłączona jest, zgodnie z art. 5 ust. 2 zd. 2 u.d.i.p., ochrona ich prywatności we wskazanym w tym przepisie zakresie. Art. 5 ust. 2 u.d.i.p. stanowi bowiem, że prawo do informacji podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej, jednak ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne pod warunkiem, że informacje te mają związek z pełnieniem tych funkcji, w tym warunkami powierzenia i wykonywania funkcji. Wynagrodzenie jest jednym z warunków wykonywania funkcji poza tym wypłacane jest z funduszy publicznych. Gdyby zatem uznać wszystkich pracowników samorządowych za osoby wykonujące funkcje publiczne, to informacje o ich nagrodach, zgodnie z powołanym wcześniej przepisem, nie podlegałaby ochronie. Osobą pełniąca funkcję publiczną jest niewątpliwie funkcjonariusz publiczny w rozumieniu art. 115 § 13 k.k. ale pojęcie to na gruncie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. należy rozumieć znacznie szerzej. Na podstawie tej ustawy osobą pełniącą funkcję publiczną będzie każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne lub inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Funkcję publiczną pełnią także osoby, które wykonują powierzone zadania i przez to uzyskują znaczny wpływ na treść decyzji o charakterze indywidualnym lub ogólnospołecznym. Na podstawie ustawy osobą pełniącą funkcje publiczne będzie zatem każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych nie mających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym, lub majątkiem Skarbu Państwa. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. Ograniczenie dostępu do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej nie ma bowiem zastosowania wyłącznie w przypadku osób wypełniających funkcje publiczne.

Nie ulega wątpliwości, że wśród pracowników samorządowych można wyróżnić tych którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej oraz pozostałych pracowników, w tym tzw. pracowników obsługi. Zatem trafnie Sąd I instancji nakazał zróżnicować pracowników samorządowych za pomocą kryterium pełnienia funkcji publicznych. W świetle bowiem przedstawionej regulacji okoliczność zatrudnienia pracownika w urzędzie gminy nie może być wystarczającą przesłanką do udzielenia informacji o przyznanych nagrodach takiemu pracownikowi. Jednym z warunków udzielenia informacji publicznej jest ustalenie, że pracownik taki wypełnia funkcje publiczne w rozumieniu wskazanym powyżej. Odnosząc do przywołanego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyroku SN zauważyć należy, że wypowiedź tego sądu dotyczy innej sytuacji prawnej, a mianowicie nazwisk stron umów cywilnoprawnych zawieranych przez jednostkę samorządu terytorialnego, zatem rozważania poczynione w uzasadnieniu tego wyroku nie przystają do niniejszej sprawy.

Z tych względów i na podstawie art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.