Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Wiesław Morys Sędzia WSA Teresa Kurcyusz – Furmanik Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Nowacka-Brzeźniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2010 r. sprawy ze skargi D.H. na bezczynność Wójta Gminy B. w przedmiocie udostępnienia protokołu z posiedzenia Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych 1. zobowiązuje Wójta Gminy B. do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...], w terminie 14 dni; 2. zasądza od Wójta Gminy B. na rzecz skarżącego kwotę [...] zł ( słownie: [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wnioskiem z dnia [...] r., złożonym za pomocą poczty elektronicznej, D.H. domagał się, w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), udostępnienia ostatniego protokołu z posiedzenia Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w B. oraz podania składu tej Komisji i przesłania tych informacji na adres jego poczty elektronicznej.

Odpowiedzi na powyższy wniosek udzielił drogą elektroniczną Pełnomocnik Wójta Gminy B. d/s Rozwiązywania Problemów Alkoholowych i Narkomanii K. F. Wskazał on, że w protokole z posiedzenia wymienionej Komisji znajdują się zapisy dotyczące osób fizycznych poddanych leczeniu w zakresie choroby alkoholowej. Dane te podlegają prawnej ochronie i nie stanowią informacji publicznej. Jednocześnie autor odpowiedzi wymienił skład Komisji.

Wnioskodawca potraktował tą odpowiedź jako decyzję i wniósł odwołanie. Jednakże postanowieniem z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. w trybie art. 134 kpa stwierdziło niedopuszczalność odwołania uznając, że owa odpowiedź na wniosek nie była decyzją administracyjną, lecz pismem sporządzonym zresztą przez osobę nie upoważnioną do wydawania decyzji.

W dniu [...] r. D.H. wniósł do tutejszego Sądu skargę na bezczynność Wójta Gminy B. w zakresie załatwienia jego wniosku z dnia [...] r.

Skarżący zarzucił, że jego wniosek nie został rozpatrzony zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej, co narusza art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 powołanej ustawy. Podniósł, że w przypadku ograniczenia o jakim mowa w odpowiedzi na ten wniosek winna być wydana decyzja administracyjna.

Odpowiadając na skargę Wójt Gminy B. postulował jej oddalenie. Podniósł w szczególności, że wniosek nie zawierał podpisu elektronicznego złożonego zgodnie z wymogami art. 63 § 3a pkt 1 kpa. Dlatego też potraktowano go jedynie informacyjnie i w tej samej formie udzielono zainteresowanemu informacji o składzie Komisji oraz wyjaśniono, że inne dane dotyczące osób fizycznych, podlegających leczeniu, nie mogą być ujawnione. Ochrona danych osobowych tych osób ma w sprawie kluczowe znaczenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga musiała być uwzględniona, bowiem w sprawie istotnie wystąpiła bezczynność organu administracji publicznej, podlegająca zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Mianowicie udostępnienie informacji o sprawach publicznych następuje na zasadach i w trybie określonych w ustawie z dnia 6 września o dostępie do informacji publicznej, zwanej dalej "ustawą". Wprowadza ona zasadę, że udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialnoprawnej. Jedynie w razie odmowy udostępnienia informacji publicznej lub umorzenia postępowania z powodów określonych w art. 14 ust. 2 ustawy, przewiduje ona wydanie decyzji administracyjnej. Jednakowoż zarówno w przypadku decyzji, jak i czynności materialnoprawnej bezczynność organów objęta jest zakresem art. 3 § 2 pkt 8 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153

z 2002 r., poz. 1270 ze zm.), zwanego dalej: ppsa, a to w związku z - odpowiednio – pkt 1 i 4 tego paragrafu. Z wyjątkiem sytuacji określonych w art. 10 i 11 ustawy udostępnienie informacji publicznej następuje na wniosek. Złożenie takiego wniosku obliguje więc organ do działania w wyżej przedstawionych formach.

Jedynie w przypadku stwierdzenia, że wniosek nie dotyczy informacji, które stanowią informację publiczną, udzielenie odpowiedzi następuje w inny sposób, zazwyczaj przez pisemne wyjaśnienie. Wybór odpowiedniego rodzaju działania organu uzależniony jest zatem od należytej oceny treści wniosku. Tymczasem w niniejszej sprawie do takiej oceny w istocie nie doszło. Ze stanowiska organu wyrażonego wprost w odpowiedzi na skargę, a wcześniej w ramach postępowania odwoławczego, wynika, że żądanie skarżącego w ogóle nie zostało rozpatrzone jako wniosek o udostępnienie informacji publicznej, a to tylko z tego względu, że nie został on opatrzony podpisem elektronicznym złożonym zgodnie z wymogami art. 63 § 3a pkt 1 kpa. Stanowisko to należy uznać za błędne z dwóch powodów. Po pierwsze – gdyby nawet w sprawie miały zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, to brak podpisu kwalifikuje się jako brak formalny podania (wniosku), który może być uzupełniony w trybie art. 64 § 2 kpa. W takim przypadku organ zobowiązany byłby więc do wezwania skarżącego do uzupełnienia braków pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Jednakże – i to po drugie – do składania wniosków o udzielenie informacji publicznej zasadniczo nie stosuje się przepisów wymienionego kodeksu. Ustawa odsyła do niego jedynie w dwóch, wcześniej już wskazanych przypadkach, a mianowicie w odniesieniu do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej lub o umorzeniu postępowania. Tak więc z wyjątkiem okoliczności, o których mowa w art. 14 ustawy, należy przyjąć, iż składanie wniosków o udostępnienie informacji publicznej nie jest obwarowane wymogami formalnymi przewidzianymi w ogólnej procedurze administracyjnej. W konsekwencji brak jest podstaw do uzależniania skuteczności tego rodzaju wniosku, złożonego za pomocą poczty elektronicznej, od opatrzenia go podpisem elektronicznym, zwłaszcza gdy możliwe jest ustalenie danych osobowych i adresowych autora wniosku.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że wniosek skarżącego z dnia [...] r. ewidentnie był złożony w trybie omawianej ustawy, co zostało w nim wyraźnie zaznaczone. Potraktowanie go przez organ niezgodnie z jego charakterem, tj. jako pisma jedynie informacyjnego oznacza, że sprawa nie została przez ten organ właściwie zakwalifikowana i rozpatrzona. Już ta okoliczność przesądza o konieczności uznania bezczynności organu. W dalszej kolejności można ustosunkować się także do niektórych kwestii merytorycznych.

Sama treść wniosku mogłaby budzić wątpliwości co do jego adresata. Jednak z dalszej korespondencji między stronami wynika, że bezspornie uznały one jako takiego Wójta Gminy B. Zagadnienie to można uznać więc za wyjaśnione, zwłaszcza że z informacji organu przedstawionych na rozprawie wynika, że wskazany we wniosku adres poczty elektronicznej odnosi się do struktury organizacyjnej Urzędu Gminy, w ramach którego funkcjonuje Pełnomocnik Wójta d/s Rozwiązywania Problemów Alkoholowych i Narkomanii. Z istoty pełnomocnictwa wynika działanie na rzecz i w imieniu podmiotu, który je udzielił. Tak więc skoro ów adres był przypisany wymienionemu Pełnomocnikowi, to oznaczenie Wójta jako organu zobowiązanego do załatwienia wniosku jest prawidłowe.

Nieco bardziej złożona jest strona przedmiotowa wniosku. Skarżący domagał się udostępnienia ostatniego protokołu z posiedzenia Gminnej Komisji d/s Rozwiązywania Problemów Alkoholowych oraz podania składu tej Komisji. Tą drugą kwestię należy uznać za załatwioną, gdyż skarżącemu udzielono stosownej odpowiedzi, a ponadto skarga na bezczynność nie dotyczy tego zakresu.

Pozostaje zatem do rozważenia ta część wniosku, która dotyczy protokołu wymienionej Komisji. Można zakładać, że chodzi o protokół, który został przedstawiony wraz z aktami administracyjnymi, aczkolwiek organ wyraźnie tego nie stwierdził w odpowiedzi na skargę. Czyniąc jednak takie założenie wypadnie najpierw podnieść, że dołączenie protokołu do akt sprawy nie stanowi załatwienia wniosku skarżącego, gdyż zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy winno ono nastąpić w sposób lub w formie określonych we wniosku, a skarżący domagał się przesłania informacji na adres jego poczty elektronicznej.

W aspekcie protokołów gminnych komisji rozwiązywania problemów alkoholowych w orzecznictwie zauważa się, iż charakter informacji publicznej należy przypisać jedynie tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności owych komisji (por. wyrok NSA z dnia 18.09.2008 r., sygn. akt I OSK 198/08, dostępny w internecie). W tych kryteriach przedmiotowy protokół nie jest jednorodny. W owej "informacyjnej" odpowiedzi na wniosek organ wypowiedział się tylko co do jednego fragmentu protokołu Komisji, odnoszącego się do leczenia choroby alkoholowej osób fizycznych. W tym zakresie działań Komisji, realizowanych na podstawie ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (j.t. Dz. U. Nr 70 z 2007 r., poz. 473 ze zm.) w żadnym razie nie można zaliczyć do sfery spraw publicznych w rozumieniu art. 1

ust. 1 ustawy, definiującego (notabene niejasno) pojęcie informacji publicznej. Nie stanowi bowiem sprawy publicznej rozpatrywanie przez Komisję stanu zdrowotnego konkretnych osób pod kątem przesłanek do wystąpienia z wnioskiem o zastosowanie leczenia odwykowego. W świetle ustawy o wychowaniu w trzeźwości (...) tylko takie kompetencje przysługują Komisji względem osób uzależnionych. Tak więc zasadniczo trafne było stanowisko organu, że w tym zakresie określone dane

w protokole nie stanowią informacji publicznej. Należało jednak o tym skarżącego poinformować w ramach załatwienia jego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a nie traktować jego żądania, jakby nie było takim wnioskiem. Ostatecznie jednak i tą kwestię można uznać za załatwioną, skoro w istocie doszło do udzielenia odpowiedzi.

Natomiast omawiany protokół zawiera jeszcze inne fragmenty, które zostały przez organ przemilczane. Dotyczy to zwłaszcza opinii Komisji, względnie informacji o opinii, w przedmiocie udzielenia zezwolenia na sprzedaż alkoholu. W tym zakresie Komisja niewątpliwie wykonywała zadania w sferze spraw publicznych w oparciu o ustawowe prerogatywy udzielone jej w art. 18 ust. 3a ustawy o wychowaniu w trzeźwości (...). Jej opinia stanowi bowiem element postępowania administracyjnego, który kończy się wydaniem przez wójta decyzji administracyjnej. Decyzja taka jest dokumentem urzędowym, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy. Uwzględniając okoliczność, że wyliczenie w art. 6 ust. 1 ustawy nie jest wyczerpujące, a jednocześnie mając na uwadze konstytucyjnie określone granice prawa obywatela do uzyskania informacji publicznej (art. 61 Konstytucji RP) należy opowiedzieć się za stanowiskiem, że akta administracyjne stanowią informację publiczną (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 28.08.2008 r., sygn. akt II SAB/Ol 1/08 i powołane tam orzecznictwo). W szczególności informację publiczną stanowi element tych akt wytworzony przez organ współdziałający w ramach określonego postępowania administracyjnego. Takim organem w postępowaniu o wydanie zezwolenia na sprzedaż alkoholu jest właśnie owa gminna komisja, której opinia jest zasadniczo wiążąca dla wydającego decyzję wójta (por. wyrok NSA z dnia 25.11.2009 r., sygn. akt II GSK 219/09). Komisja jest właśnie tą jednostką organizacyjną w rozumieniu art. 61 ust. 1 Konstytucji, która w powyższym zakresie wykonuje zadania władzy publicznej, a nie gminną jednostką pomocniczą, jak to przyjęto w wyroku WSA w Łodzi z dnia 20.XI.2007 r., sygn. akt II SAB/Łd 60/07 (dostępny w internecie). Pojęcie jednostek pomocniczych jest prawnie określone w art. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. Nr 142 z 2001 r., poz. 1591 ze zm.) i oznacza sołectwo, dzielnice, osiedla i inne struktury społeczno-terytorialne.

W niniejszej sprawie Wójt Gminy B. generalnie zobowiązany był więc do udzielenia informacji publicznej, w zakresie zamieszczonej w protokole Komisji opinii w przedmiocie zezwolenia na sprzedaż alkoholu, niejako z dwóch powodów: raz jako posiadacz tej informacji, a raz jako organ prowadzący postępowanie administracyjne, na użytek którego ta informacja została wytworzona. Ograniczenie prawa skarżącego do uzyskania tej informacji publicznej mogłaby nastąpić jedynie z przyczyn wymienionych w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy, względnie w związku z treścią art. 1 ust. 2 ustawy, jeżeli skarżący jest stroną postępowania administracyjnego, którego ta informacja dotyczy. W takich przypadkach organ zobowiązany był jednak do wydania decyzji administracyjnej, czego też nie uczynił. W tym stanie rzeczy stwierdzenie bezczynności organu w omówionym powyżej zakresie było uzasadnione również z przyczyn merytorycznych.

Załatwiając wniosek skarżącego organ w pierwszej kolejności ustali zatem, czy wniosek ten rzeczywiście dotyczy protokołu znajdującego się w aktach sprawy. Jeżeli ta okoliczność się potwierdzi, a więc gdy jest to ostatni protokół komisji przed złożeniem wniosku skarżącego z dnia [...] r., to – stosownie do przedstawionych wywodów – w terminie 14 dni udzieli informacji publicznej w części protokołu dotyczącej zaopiniowania sprzedaży alkoholu, bądź w tym terminie wyda decyzję administracyjną. Zgodnie z art. 286 § 2 ppsa termin ten należy liczyć od dnia doręczenia akt organowi. Jeżeli by się okazało, że chodzi o inny protokół komisji, to organ, kierując się tymi wywodami, postąpi stosownie do treści protokołu, w każdym jednak razie traktując wniosek skarżącego jako wniosek o udostępnienie informacji publicznej, a nie jako czynność o innym charakterze.

Z tych względów na podstawie art. 149 ppsa orzeczono, jak w sentencji, przy czym o kosztach rozstrzygnięto z mocy art. 200 ppsa.

SW