Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Szydłowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesław Drabik, Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi J. M. na bezczynność Starosty Powiatu Gryfickiego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.

J. M. (dalej: "wnioskodawca" lub "skarżący"), w dniu 9 lutego 2025 r., za pomocą poczty elektronicznej, wystąpił do Starosty Powiatowego w G. z wnioskiem o przesłanie zwrotnie mailem elektronicznej wersji projektu organizacji ruchu oraz protokołów z 2 ostatnich kontroli dróg gminnych na terenie P..

W odpowiedzi na powyższy wniosek, pismem z 24 lutego 2025 r., organ poinformował wnioskodawcę, że w załączeniu przesyła kopię dwóch protokołów z kontroli dróg, zaś odnośnie przesłania elektronicznej wersji projektu organizacji ruchu zwrócił się z prośbą o doprecyzowanie odcinka drogi, który wnioskodawcę interesuje - celem przygotowania stosownych dokumentów.

W kolejnym emailu, z 26 lutego 2025 r., skarżący oświadczył, że złożony przez niego wniosek był precyzyjny i obejmuje projekty organizacji ruchu dla dróg gminnych na terenie P.. Jednocześnie wskazał, że przesłane protokoły kontroli dotyczą dróg powiatowych.

Pismem z 12 marca 2025 r. organ poinformował wnioskodawcę, że z uwagi na absencję chorobową pracownika odpowiedzialnego za przedmiotowy zakres informacji oraz okoliczność nie dysponowania przez organ wersjami elektronicznymi żądanych dokumentów, których przygotowanie wymaga dodatkowych czynności pracowników z innych stanowisk, czas realizacji wniosku ulegnie wydłużeniu do 9 kwietna 2025 r.

W dniu 9 kwietnia 2025 r. poinformowano wnioskodawcę, że organ nie posiada cyfrowych wersji żądanych projektów organizacji ruchu. Wskazano, że przedmiotowe projekty oraz dołączone do nich mapy są wielkoformatowe, wielokrotnie składane w związku z czym nie jest możliwe ich zeskanowanie na dostępnych w organie urządzeniach. Również zarządca dróg gminnych nie posiada opracowań w takiej formie. Podkreślono, że zgodnie z art. 14 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902 – dalej: "u.d.i.p.") udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie umarza się. Mając powyższe na uwadze wskazano wnioskodawcy, że dostęp do żądanych informacji możliwy jest wyłącznie w siedzibie Wydziału Komunikacji, Transportu i Dróg Powiatowych Starostwa Powiatowego w G. w godz. pracy urzędu, tj. 07.00 - 15.00 - po wcześniej umówieniu terminu z uwagi na rozpiętość materiału do przygotowania przez pracowników organu, zawierającego kilkadziesiąt opracowań oraz z uwagi na konieczność oddelegowania pracownika oraz rezerwacji sali konferencyjnej, co w sposób komfortowy zapewni możliwość zapoznania się z żądanymi dokumentami.

Kolejnym emailem, z 18 kwietnia 2025 r., wnioskodawca podtrzymał swój wniosek o udostępnienie elektronicznej wersji organizacji ruchu dla dróg gminnych na terenie P. , wskazując na możliwość digitalizacji map w formie zdjęć wykonanych smartfonem i deklarując w tym zakresie zgodę na "podzielenie na części poszczególnych map/dokumentów przy założeniu zachowania odpowiedniego nazewnictwa lub kolejności wykonywania zdjęć poszczególnych fragmentów".

W odpowiedzi, pismem z 30 kwietnia 2025 r., Starosta G. powiadomił wnioskodawcę, że nie dysponuje narzędziami technicznymi do odzwierciedlenia wielkoformatowych map do wersji cyfrowej poprzez ich zeskanowanie, z kolei zaproponowane przez wnioskodawcę urządzenia w postaci "smartfonów" nie znajdują się na wyposażeniu pracowników. Organ ponownie wskazał, że dostęp do wnioskowanych informacji możliwy jest w siedzibie Wydziału Komunikacji, Transportu i Dróg Powiatowych Starostwa Powiatowego w G..

Pismem z 12 października 2025 r. wnioskodawca złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na bezczynność Starosty Powiatu G. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej zarzucając ww. organowi naruszenie:

- art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek,

- art. 10 ust. 1 w powiązaniu z art. 12 ust. 2 pkt. 2 u.d.i.p w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek, a podmiot udostępniający informację publiczny ma obowiązek zapewnić możliwość przesłania informacji publicznej.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o:

- zobowiązanie organu do załatwienia jego wniosku z dnia 9 lutego 2025 r. dotyczącego przesłania mailem elektronicznej wersji projektów organizacji ruchu oraz protokołów z 2 ostatnich kontroli dróg gminnych na terenie miejscowości P.,

- uznanie bezczynności za rażące naruszenie prawa,

- wymierzenie grzywny w wysokości 1 % maksymalnego wymiaru za każdy tydzień opóźnienia,

- zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniósł, że dokumentacja związana z organizacją ruchu oraz zarządzaniem tym ruchem stanowi informację publiczną, a zatem organ w ciągu 14 dni licząc od 18 kwietnia 2025 r. obowiązany był do udostępnienia informacji lub wydania decyzji o umorzeniu, która podlega ewentualnemu zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Niestety organ nie zareagował w jakikolwiek sposób przez blisko 6 miesięcy od ostatniej korespondencji, a ponad pół roku od wyznaczonego przez siebie wydłużonego terminu załatwienia wniosku. Nie ulega więc wątpliwości, że starosta rozpoczął, ale nie dokończył procedury umorzenia postępowania w zakresie wniosku, uniemożliwiając tym samym sądową kontrolę zasadności jego stanowiska.

W odpowiedzi na skargę organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania zaznaczając, że skarżący od dnia otrzymania ostatniej wiadomości przesłanej 30 kwietnia 2025 r. nie skorzystał z zaproszenia do siedziby organu celem zapoznania się z aktami dotyczącymi przedmiotowego wniosku o udzielenie informacji.

W dniu 4 stycznia 2026 r. do Sądu wpłynęło pismo skarżącego, w którym wskazano, że organ zobowiązany był do wydania decyzji o umorzeniu postępowania, ale pomimo upływu 8 miesięcy nie wydał stosownej decyzji podlegającej kontroli instancyjnej i sądowej. Jednocześnie skarżący wskazał, że otrzymał 2 protokoły kontroli dróg powiatowych na terenie gminy R., czyli dróg innej kategorii, a więc spoza zakresu jego wniosku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm. – przywoływanej dalej jako: p.p.s.a.) sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Stan taki miał miejsce w rozpoznawanej sprawie i stąd orzeczenie zapadło na posiedzeniu niejawnym (art. 120 p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności i czy organ pozostaje w zwłoce w rozpatrzeniu wniosku.

Skarżący zarzuca organowi powiatowemu bezczynność w zakresie rozpatrzenia jego wniosku o udostępnienie informacji publicznej w postacie elektronicznej wersji projektu organizacji ruchu na terenie P.

W rozpatrywanej sprawie nie jest sporne, że organ jako adresat wniosku jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej: u.d.i.p.). Nie jest też sporne, że wnioskowany projekt organizacji ruchu mieści się w zakresie przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wreszcie nie jest też kwestionowane, iż brak jest obowiązku posiadania przez organ projektu organizacji ruchu w formie cyfrowej a w organie, do którego skarżący wystąpił z wnioskiem, przedmiotowe dokumenty istnieją jedynie w formie fizycznej ("papierowej"). Powyższe dokumenty są wielkoformatowe, a ich zeskanowanie na posiadanych przez organ urządzeniach nie jest możliwe.

Istota sporu sprowadza się do tego, czy w okolicznościach rozpatrywanej sprawy organ miał obowiązek udostępnienia skarżącemu wnioskowanych danych w sposób opisany w jego piśmie z 18 kwietnia 2025 r. tj. poprzez wykonanie zdjęć "dobrej jakości" np. aparatem fotograficznym wbudowanym w smartfon. Przy czym w zakresie tak przekształconej informacji skarżący oświadczał, iż godzi się na "podzielenie na części poszczególnych stron/map z założeniem takim, że pliki zostaną odpowiednio nazwane lub co najmniej zachowana zostanie odpowiednia kolejność wykonywania zdjęć".

W powyższym zakresie organ najpierw poinformował skarżącego o tym, że nie posiada urządzeń pozwalających na zeskanowanie objętych wnioskiem druków wielkoformatowych a następnie wyjaśnił, iż urządzenia w postaci "smartfonów" nie znajdują się na wyposażeniu pracowników organu. Nadto wskazano wówczas, że tego rodzaju urządzenia nie są przeznaczone do czynności urzędowych związanych z profesjonalnym odwzorowaniem cyfrowym dokumentów. Ponadto, organ wskazując na brak możliwości udostępnienia wnioskowanej informacji w sposób oczekiwanej przez skarżącego, każdorazowo informował skarżącego o możliwym sposobie wglądu we wnioskowane dokumenty w jego siedzibie, dodatkowo wskazując, że z uwagi na rozpiętość materiału zawierającego kilkadziesiąt opracowań zalecane jest umówienie terminu.

Zgodnie z art. 14 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Jak zaś stanowi art. 14 ust. 2 u.d.i.p., jeśli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się.

W realiach badanej sprawy nalazło uznać, iż w 2025 roku organ w istocie procedował dwa odrębne wnioski skarżącego o udostępnienie informacji publicznej. Pierwszy, zainicjowany wnioskiem z 9 lutego 2025 r. a dotyczący między innymi przesłania "elektronicznej wersji projektów organizacji" ruchu, został załatwiony pismem organu z 9 kwietnia 2025 r.

W kolejnym wniosku, z 18 kwietnia 2025 r., skarżący domagał się wykonania fotografii cyfrowych projektów organizacji ruchu podając swoje oczekiwania w tym zakresie.

Oceniając działanie organu, Sąd nie dopatrzył się naruszenia zasad udostępnienia informacji publicznej w stopniu uzasadniającym stwierdzenie bezczynności. W szczególności organ prawidłowo zastosował art. 14 ust. 2 u.d.i.p. informując wnioskodawcę, iż informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku oraz przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje. Wskazano też w jaki sposób informacja może być udostępniona niezwłocznie.

Nie jest też uzasadnione stanowisko skarżącego, iż organ w ciągu 14 dni od 18 kwietnia 2025 r. winien był udostępnić informację lub wydać decyzję o umorzeniu postępowania.

Zaakcentowania w tym miejscu wymaga, że postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej jest postępowaniem odformalizowanym i uproszczonym a decyzje administracyjne na podstawie u.d.i.p. mogą być wydawane jedynie w wyraźnie wskazanych przez ustawodawcę okolicznościach.

W praktyce stosowania u.d.i.p. przyjmuje się, że wniosek o udzielenie informacji publicznej może przybrać każdą formę, o ile wynika z niego w sposób jasny, co jest jego przedmiotem. Dlatego dopuszczalne jest złożenie wniosku za pośrednictwem poczty elektronicznej i to nawet w sytuacji, w której do autoryzacji tego zapytania nie zostanie użyty bezpieczny podpis elektroniczny. Brak bowiem autoryzowanego podpisu na wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie stanowi jego braku formalnego (por. wyroki NSA z: 16 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1277/08, z 30 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 1991/12, z 14 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1013/12).

Powyższe służy uproszczeniu obywatelom możliwości dostępu do informacji publicznej umożliwiając jak najszerszy i najsprawniejszy dostęp do danych publicznych.

W ocenie Sądu, skoro z całej gamy dostępnych środków komunikacji z urzędem wnioskodawca decyduje się wybór na formy "zwykłego emaila" - jak to miało miejsce w rozpatrywanym przypadku – manifestuje tym samym wolę najdalej idącego odformalizowania zasad komunikacji z urzędem. Akceptacja takiej woli wnioskodawcy i kierowanie przez organ administracji korespondencji do wnioskodawcy w wybranej przez niego formie, bez piętrzenia dodatkowych przeszkód formalnych, świadczy w istocie o prawidłowym wykonywaniu konstytucyjnej zasady prawa obywateli do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej, w tym dostępu do dokumentów (art. 61 Konstytucji). Nie można jednak nie dostrzegać, że wybór o sposobu kontaktu obywatel - urząd przez "zwykły" email ma też taki skutek, że nie jest możliwe ustalenie takich okoliczności jak skuteczność i prawidłowość oraz daty doręczeń pism. Brak jest też zazwyczaj możliwości weryfikacji faktycznej tożsamości wnioskodawcy. Jedynie w przypadku korespondencji prowadzonej w formie tradycyjnej czy też elektronicznej ale o charakterze "kwalifikowanym", ustalenie wskazanego daty doręczenia pisma - a dalej np. terminu 14 dni o którym mowa w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. - co do zasady nie nastręcza zwykle problemów, o tyle w przypadku korespondencji prowadzonej przez email stwierdzenie czy ów czternastodniowy termin upłynął jest możliwe jedynie wówczas gdy wnioskodawca potwierdzi w jakikolwiek otrzymanie skierowanej do niego korespondencji, względnie w inny sposób zareaguje na przesłaną mu korespondencje np. artykułując swoje niezadowolenie.

Tymczasem w rozpatrywanej sprawie powyższe nie miało miejsce. Ani z akt sprawy ani z dowodów czy twierdzeń skarżącego nie wynika aby podjął on jakąkolwiek aktywność związaną z wysłanym do niego w dniu 30 kwietnia 2025 r. emailem. Nie jest nawet jasne czy przed dniem wniesienia skargi ogóle go otworzył. Pierwszym działaniem skarżącego w którym wyartykułował on brak woli skorzystania z proponowanej formy dostępu oraz – co istotne w sprawie - potwierdzającym otrzymanie kierowanej do niego korespondencji email było wniesienie w dniu 6 listopada 2025 r. skargi do sądu administracyjnego.

W ocenie Sądu, w opisanych wyżej realiach, do 6 listopada 2025 r. brak było podstaw do przyjmowania, że termin 14 dni po którym wydaje się decyzję na podstawie art. 14 ust. 2 u.d.i.p. rozpoczął swój bieg. W sytuacji, gdy skarżący przestał prowadzić z urzędem - wcześniej ożywioną korespondencję w powyższym przedmiocie - istniały wręcz podstawy do przyjęcia, iż skarżący zaakceptował zaproponowany mu sposób dostępu do informacji publicznej i w dogodnym dla siebie, terminie skontaktuje się z organem celem wglądu do oczekiwanych dokumentów.

Tym samym zarzut bezczynności organu w zakresie wydania decyzji o umorzeniu postępowania okazał się conajmniej przedwczesny. Odrębną kwestią pozostaje okoliczność, iż do czasu wystąpienia przez wnioskodawcę ze skargą, organ nie dysponował danymi skarżącego niezbędnymi do wydania decyzji administracyjnej. Oczywiście organ był uprawniony do wezwania wnioskodawcy do stosownego uzupełnienia wniosku w sposób umożlwiający mu wydanie decyzji administracyjnej, jednak takie wezwanie mogło być stosowane wówczas, gdy zaistniały podstawy do wydania decyzji administracyjnej. Takich okoliczności przed 6 listopada 2025 r. nie sposób się dopatrzyć.

Stwierdzenie iż nie doszło do zarzucanej bezczynności organu administracji uczyniło też nieuzasadnionymi wnioski skargi dotyczące zobowiązania organu do załatwienia wniosku, uznania bezczynności za rażące naruszenie prawa, wymierzenia grzywny oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Wobec powyższego Sąd stwierdził, że skarga na podstawie art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu.

Przywołane w uzasadnieniu orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie: www.orzeczenia.nsa gov.pl.