Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak Sędzia NSA Irena Krzemieniewska Protokolant asystent sędziego Anna Dębowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2016 r. sprawy ze skargi Sejmiku Województwa Łódzkiego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z dnia 22 lipca 2016 r. nr PNK-I.4131.393.2016 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Sejmiku Województwa Łódzkiego powziętej pod tytułem "Stanowisko Sejmiku Województwa Łódzkiego z dnia 24 maja 2016 r. w sprawie stosowania się do orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego" 1. oddala skargę; 2. oddala wniosek Wojewody Łódzkiego o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 22 lipca 2016 r., znak PNK-I.4131.393.2016 wydanym na podstawie art. 78 ust. 1 , art. 82 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jednolity Dz.U. z 2016 r. poz. 486) Wojewoda Łódzki stwierdził nieważność uchwały Sejmiku Województwa Łódzkiego powziętej pod tytułem "Stanowisko Sejmiku Województwa Łódzkiego z dnia 24 maja 2016r. w sprawie stosowania się do orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego".

Uzasadniając organ nadzoru wskazał, iż na sesji w dniu 24 maja 2016 r. Sejmik Województwa Łódzkiego podjął stanowisko w sprawie stosowania się do orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, również tych, które nie będą opublikowane w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. Jednocześnie w uzasadnieniu podjętego stanowiska Sejmik zwrócił się do Zarządu Województwa Łódzkiego oraz wszystkich jednostek organizacyjnych, których organem prowadzącym jest Samorząd Województwa Łódzkiego, aby przy wydawaniu decyzji administracyjnych uwzględnione były wszystkie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, również te, które nie zostaną opublikowane w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. W podstawie prawnej kwestionowanego stanowiska wskazano na § 5 ust. 2 i ust. 3 Regulaminu Sejmiku Województwa Łódzkiego, stanowiącego załącznik do uchwały nr LII/940/14 Sejmiku Województwa Łódzkiego z dnia 30 września 2014 r. Zgodnie z treścią powołanego przepisu § 5 ust. 2 Regulaminu, w innych sprawach niż określone w ust. 1 Sejmik może podejmować apele, oświadczenia i stanowiska. Natomiast w myśl przywołanego przepisu § 5 ust. 1 Regulaminu, Sejmik rozpatruje na sesjach i rozstrzyga w drodze uchwał wszystkie sprawy należące do jego kompetencji, określone w ustawie, statucie i w innych przepisach prawa, oraz w sprawach nie zastrzeżonych do kompetencji innych organów. Zakres działania samorządu województwa określają przepisy art. 11 i art. 14 ustawy o samorządzie województwa. Natomiast w art. 18 ustawy zawarto wyliczenia zadań należących do wyłącznej właściwości sejmiku województwa.

Zdaniem Wojewody użycie przez Sejmik Województwa Łódzkiego w zakwestionowanym stanowisku zwrotu: "uchwala się, co następuje", jak również uczynienie integralną częścią tego aktu uzasadnienia oraz odesłanie do trybu pracy organów samorządu w aspekcie ich normatywnego związania stanem prawnym przy podejmowaniu uchwał jako aktów prawa miejscowego świadczy o braku możliwości stosowania w przedmiotowym stanie faktycznym regulacji § 5 ust. 2 Regulaminu Sejmiku Województwa Łódzkiego. Potwierdza to również fakt, iż przedmiotem aktu, w brzmieniu nadanym mu jego uzasadnieniem, jest uchwalenie aktu odpowiadającego, co do zasady, zakresowi umocowania ustawowego z art. 18 pkt 21 (dotyczącego wyłącznej prerogatywy sejmiku województwa do uchwalania przepisów dotyczących organizacji wewnętrznej oraz trybu pracy organów samorządu województwa). Następstwem powyższego jest, w ocenie organu nadzoru, stwierdzenie, że kwestionowany akt jest w rzeczywistości uchwałą, a nadanie jej tytułu "stanowisko" miało na celu utrudnienie przeprowadzenia kontroli nadzorczej i wydania decyzji eliminującej tę uchwałę z porządku prawnego.

Wojewoda Łódzki powołując się na wyrażoną w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadę legalizmu wskazał, iż brak jest przepisów prawa, mogących stanowić podstawę prawną do zajmowania stanowiska w sprawie mocy wiążącej nieopublikowanych orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego. Tym samym zarówno przepis art. 11, art. 14 i art. 18 ani żaden inny przepis ustawy o samorządzie województwa lub innej ustawy, jak również Statut Województwa Łódzkiego i Regulamin Sejmiku Województwa Łódzkiego, nie uprawnia samorządu województwa do wypowiadania się w powyższej kwestii. Brak jest również w przepisach uprawnienia dla Sejmiku do zwracania się do wszystkich jednostek organizacyjnych, dla których organem prowadzącym jest samorząd województwa, aby jednostki te stosowały nieopublikowane orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, które w myśl art. 190 ust. 3 zd. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej nie weszły w życie.

Reasumując organ nadzoru stwierdził, że przedmiotowe "stanowisko" stanowi w istocie formę wypowiedzenia przez Samorząd Województwa Łódzkiego zasady legalizmu, tj. respektowania obowiązującego porządku prawnego. Deklaracja stosowania się w przyszłości do przepisów, które nie weszły do porządku prawnego, stanowi w istocie przyznanie sobie przez Sejmik uprawnienia do decydowania, poza zakresem dzienników promulgacyjnych, które normy w porządku prawnym pozostają w mocy, z pominięciem trybu przewidzianego przez ustrojodawcę. De facto, w ocenie Wojewody, stanowi to uzurpowanie sobie prawa przez organ uchwałodawczy województwa do wykonywania kompetencji zastrzeżonych dla władzy sądowniczej lub ustawodawczej - co w konsekwencji godzi w konstytucyjny trójpodział władz. Organ nadzoru podniósł, iż stanowisko Sejmiku o stosowaniu wszystkich orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego jest wyrazem sprzeciwu wobec działań podejmowanych przez Radę Ministrów, a tym samym stanowi również ich krytykę.

Ponadto Wojewoda Łódzki wskazał na uchybienia procesowe przy podejmowaniu przedmiotowego aktu, polegające na wykluczeniu z obrad jednego z radnych i uniemożliwienie mu głosowania oraz na odstąpieniu od procedury zadawania pytań w ramach rozpatrywania projektu uchwały.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Sejmik województwa Łódzkiego zarzucił naruszenie:

- art. 82 ustawy o samorządzie województwa poprzez uznanie, że stanowisko z dnia 24 maja 2016 r. jest uchwałą, a nadto jako uchwała sprzeczna z prawem, stanowisko jest nieważne;

- art. 18 ustawy o samorządzie województwa poprzez uznanie, że stanowiskiem z dnia 24 maja 2016 r. Sejmik Województwa Łódzkiego dokonał uchwalenia przepisów dotyczących organizacji wewnętrznej oraz trybu pracy organów samorządu województwa;

- art. 14 ustawy o samorządzie województwa poprzez uznanie, że wolą organu stanowiącego było odesłanie do zakresu działania na szczeblu wojewódzkim;

- wadliwe zastosowanie art. 80 w zw. z art. 81 ustawy o samorządzie województwa poprzez brak wezwania Marszałka Województwa Łódzkiego do przedstawienia stanowiska z dnia 24 maja 2016 r. bezpośrednio organowi nadzoru.

Z powyższych względów strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Uzasadniając wniesioną skargę Sejmik Województwa Łódzkiego podniósł, iż nie każde działanie, podejmowane w ramach ustawowych kompetencji sejmiku województwa, stanowi działalność uchwałodawczą. W zakresie tym nie mieszczą się bowiem akty woli niebędące uchwałami w sprawach merytorycznych (na przykład apele, protesty, stanowiska), akty wiedzy, czy też tzw. uchwały techniczne podejmowane w trakcie sesji, a dotyczące np. porządku obrad. Ponadto, zdaniem skarżącego organu samorządu, nie każdy dokument przyjęty w drodze głosowania stanowi uchwałę. Dalej wskazano, że Sejmik Województwa Łódzkiego, korzystając ze swobody kształtowania ustroju jednostki samorządu terytorialnego, przyjął w swoim Regulaminie Sejmiku Województwa (stanowiącego załącznik do uchwały nr LII/940/14 Sejmiku Województwa Łódzkiego z dnia 30 września 2014 r.), w oparciu o uchwalony Statut Województwa Łódzkiego oraz art. 18 pkt 21 ustawy o samorządzie województwa, możliwość działania w innych formach niż uchwały. Wyrazem tego jest treść § 5 ust. 2 i ust. 3 w zw. z § 38 Regulaminu Sejmiku, z których wynika zasada, iż w innych sprawach niż określone w ustawie, statucie i innych przepisach prawa oraz w sprawach niezastrzeżonych do kompetencji innych organów władzy publicznej, sejmik może podejmować apele, oświadczenia i stanowiska. Treść kwestionowanego przez organ nadzoru stanowiska, w ocenie strony skarżącej, nie rozstrzyga władczo w zakresie kompetencji przyznanych organowi stanowiącemu, nie posiada wiążącego skutku prawnego dla organu wykonawczego, jak i nie stanowi aktu generalnego z zakresu administracji publicznej o charakterze władczym. Stanowi jedynie stanowisko wyrażone w określonej sprawie. Tym samym, zdaniem strony skarżącej, Wojewoda Łódzki błędnie uznał, iż stanowisko z dnia 24 maja 2016 r. stanowi uchwałę, podlegającą ocenie organu nadzoru. Doszło zatem do naruszenia art. 82 ustawy o samorządzie województwa, który nie pozwala na poddanie procedurze nadzoru innych aktów niż uchwały.

Odnosząc się do podstawy przyjęcia kwestionowanego stanowiska, tj. § 5 Regulaminu Sejmiku, strona skarżąca podniosła, iż przepis ten stanowi przepis aktu prawa miejscowego, w rozumieniu art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W związku z powyższym, biorąc pod uwagę hierarchię źródeł prawa, nie ma możliwości kwestionowania oraz wartościowania jego adekwatności z punktu widzenia dopuszczalności podjęcia stanowiska na podstawie § 5 Regulaminu.

Sejmik Województwa Łódzkiego stwierdził nadto, że wbrew argumentacji Wojewody, kwestionowane stanowisko nie zawiera treści stanowiącej kwestionowanie działań podejmowanych przez Radę Ministrów, czy też ich krytykę. Nie stanowi także formy wypowiedzenia zasady legalizmu. Wręcz przeciwnie, Sejmik działa na podstawie i w granicach obowiązujących przepisów prawa. Nie uzurpuje sobie również prawa do wykonywania kompetencji władzy sądowniczej czy wykonawczej.

Natomiast co do zarzutów Wojewody Łódzkiego, w zakresie naruszenia zasad procedowania Sejmiku, strona skarżąca wskazała, iż wykluczenie przez Przewodniczącego z obrad i głosowania jednego z radnych, odbyło się w zgodzie z obowiązującymi przepisami Regulaminu i stanowiło następstwo zachowania radnego, który w sposób oczywisty zakłócał porządek obrad. Za chybiony, w ocenie strony skarżącej uznać także należy zarzut nieprzeprowadzenia dyskusji. Z treści § 28 ust. 1 Regulaminu wynika bowiem, że dyskusja rozpoczyna się de facto w chwili zabrania głosu przez osobę referującą projekt. W niniejszej sprawie głos zabrał Przewodniczący Sejmiku wskazując na motywy złożenia pod obrady projektu stanowiska.

Strona skarżąca podniosła również, iż w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym brak jest wyraźnego wskazania z jakimi przepisami prawa stanowisko z dnia 24 maja 2016 r. jest sprzeczne .

W odpowiedzi na wniesioną skargę Wojewoda Łódzki wnosił o jej oddalenie. Uzasadniając pełnomocnik Wojewody wskazał, iż ustawa o samorządzie województwa, podobnie jak i inne ustawy regulujące działalność samorządu, nie zna pojęć apeli, stanowisk, deklaracji. Są to pojęcia pozaustawowe, które nie mają znaczenia przy rozstrzyganiu formy prawnej wyrażenia przez samorząd swojej woli. Uchwalony na podstawie § 10 ust. 2 Statutu Województwa Łódzkiego, Regulamin Sejmiku Województwa Łódzkiego obejmuje jedynie kwestie organizacji wewnętrznej organów województwa i nie jest on aktem prawa miejscowego, bowiem nie podlegał ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym (art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawa). W dalszej części uzasadnienia pełnomocnik Wojewody Łódzkiego przedstawił obszerną argumentację, mającą wykazać prawidłowość zajętego przez organ stanowiska, iż zakwestionowany akt z dnia 24 maja 2016 r. jest w rzeczywistości uchwałą, podlegającą ocenie organu nadzoru. Wskazał, że istotna sprzeczność poddanego nadzorowi aktu z porządkiem prawnym polega na braku podstaw do jego wydania, tj. na naruszeniu określonej w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasady legalizmu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 718; dalej: "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie ocenie podlega, czy zaskarżony do sądu akt odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia.

Mając powyższe na względzie, dokonując kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu na podstawie w/w ustaw sąd uznał, że zaskarżony akt odpowiada prawu.

Przedmiotem kontroli w sprawie niniejszej jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z dnia 22 lipca 2016 r. znak: PNK-I.4131.393.2016 stwierdzające nieważność uchwały Sejmiku Województwa Łódzkiego powziętej pod tytułem "Stanowisko Sejmiku Województwa Łódzkiego z dnia 24 maja 2016 r. w sprawie stosowania się do orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego".

Przesłanki zgodności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego określa art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 486; dalej jako: "u.s.w."). Zgodnie z art. 82 ust. 1 u.s.w., uchwała organu samorządu województwa sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 81. Jednocześnie w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 82 ust. 5 u.s.w.). Z kolei w art. 82 ust. 4 u.s.w. wskazano obowiązkowe składniki rozstrzygnięcia nadzorczego w postaci uzasadnienia faktycznego i prawnego oraz właściwego pouczenia.

Powołane przepisy normują dwa rodzaje wad uchwały w postaci "nieistotnego naruszenia prawa" oraz "sprzeczności z prawem". Na gruncie przedmiotowej sprawy mamy do czynienia z rozstrzygnięciem nadzorczym, którym stwierdzono nieważność aktu Sejmiku Województwa Łódzkiego z dnia 24 maja 2016 r. z powodu sprzeczności z prawem. Na tle unormowania art. 82 ust. 1 u.s.w., ukształtowane orzecznictwo sądów administracyjnych przyjmuje, że sprzeczność z prawem obejmuje naruszenia prawa o charakterze istotnym, tj. niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego – Konstytucją RP, ustawami, aktami wykonawczymi oraz powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego. Za istotne naruszenie prawa należy uznać naruszenie prawa materialnego lub procesowego prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym.

W ocenie sądu zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, wbrew zarzutom skargi, nie narusza granic ingerencji nadzorczej wyznaczonej art. 82 ust. 1 u.s.w. Należy bowiem podzielić pogląd Wojewody o sprzeczności z prawem stanowiska Sejmiku Województwa Łódzkiego z dnia 24 maja 2016 r. w sprawie stosowania się do orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego. W § 1 tego aktu wskazano, iż: "Sejmik Województwa Łódzkiego podejmuje stanowisko w sprawie stosowania się do orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego. Intencję wyrażono w załączniku do niniejszego dokumentu, który stanowi jego integralną część". W załączniku do stanowiska, zatytułowanym "Uzasadnienie" Sejmik Województwa Łódzkiego ogłosił, że przy podejmowaniu uchwał stosować się będzie do wszystkich orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, również tych, które nie będą opublikowane w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. Sejmik podkreślił przy tym, że stoi na stanowisku poszanowania Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., zgodnie z którą (art. 190 ust 1) orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne.

W załączniku do stanowiska z dnia 24 maja 2016 r. Sejmik Województwa Łódzkiego zwrócił się jednocześnie do Zarządu Województwa Łódzkiego, aby w działalności Urzędu Marszałkowskiego Województwa Łódzkiego oraz wszystkich jednostek organizacyjnych, których organem prowadzącym jest Samorząd Województwa Łódzkiego, przy wydawaniu decyzji administracyjnych uwzględnione były wszystkie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, również te, które nie zostaną opublikowane w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej.

W podstawie prawnej stanowiska wskazano § 5 ust. 2 i 3 Regulaminu Sejmiku Województwa Łódzkiego, stanowiącego załącznik do Uchwały Nr LII/940/14 Sejmiku Województwa Łódzkiego z dnia 30 września 2014 r. Przepis ten stanowi w § 1, iż sejmik rozpatruje na sesjach i rozstrzyga w drodze uchwał wszystkie sprawy należące do jego kompetencji określone w ustawie, statucie i innych przepisach prawa oraz w sprawach niezastrzeżonych do kompetencji innych organów władzy publicznej. W innych sprawach niż określone w ust. 1 sejmik może podejmować apele, oświadczenia i stanowiska (§ 5 ust. 2). Tryb przewidziany dla podejmowania uchwał stosuje się odpowiednio do aktów, o których mowa w ust. 2 (§ 5 ust. 3).

Sąd podziela pogląd Wojewody Łódzkiego, iż akt Sejmiku Województwa Łódzkiego z dnia 24 maja 2016 r. nazwany "stanowiskiem" uznać należy za uchwałę. Ustawa o samorządzie województwa nie przewiduje bowiem, aby sejmik województwa mógł uzewnętrzniać swoją wolę w innej formie, niż w formie uchwał. Akty określone zatem przez Sejmik Województwa Łódzkiego w § 5 ust. 2 Regulaminu Sejmiku Województwa Łódzkiego jako: apele, oświadczenia i stanowiska są uchwałami, ponieważ nazwa nadana aktowi przez organ nie zmienia charakteru prawnego uchwały jako formy wyrażania woli organu kolegialnego. W przeciwnym wypadku, apel, oświadczenie czy też stanowisko, którym ze względu na użytą przez organ nazwę odmówiono by przymiotu uchwały, mogłyby zawierać treści naruszające obowiązujący porządek prawny, korzystając niejako z uregulowania ustawy o samorządzie województwa, iż tylko uchwały stanowią przedmiot kontroli pod względem zgodności z prawem, dokonywanej przez organ nadzoru i sąd administracyjny (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 8 września 2016 r. w spr. III SA/Gd 732/16, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wobec powyższego uznać należy, że każdy akt, który jest formą wyrażenia woli kolegialnego organu samorządu województwa podlega nadzorowi wojewody. Organ samorządu nie ma bowiem kompetencji do samodzielnego zdefiniowania pojęcia "uchwały", a w konsekwencji do samodzielnego wyznaczenia dla organu nadzoru i sądu zakresu kontroli wydawanych przez siebie aktów. Dlatego też sąd, nie podziela zarzutu skargi, iż wydając zaskarżone rozstrzygnie nadzorcze Wojewoda Łódzki wadliwie zastosował art. 82 ustawy o samorządzie województwa poprzez uznanie, że stanowisko z dnia 24 maja 2014 r. jest uchwałą. Zdaniem sądu, przedmiotowe stanowisko Sejmiku Województwa Łódzkiego nie może być traktowane jako deklaracja czy też akt nieposiadający cech merytorycznych, bowiem sformułowania użyte w tym akcie, jak i w uzasadnieniu będącym jego integralną częścią, mają charakter wiążący w zakresie źródeł prawa jakie mają być stosowane w przy podejmowaniu uchwał przez Sejmik oraz w procesie decyzyjnym przez organy samorządu województwa.

Sąd nie zgadza się również ze stanowiskiem strony skarżącej, iż doszło do naruszenia prawa polegającego na wadliwym zastosowaniu art. 80 u.s.w. w związku z art. 81 u.s.w., poprzez brak wezwania Marszałka Województwa do przedstawienia stanowiska z dnia 24 maja 2016 r. bezpośrednio organowi nadzoru. Nie można bowiem interpretować przepisu art. 82 ust 1 u.s.w., w ten sposób, że wojewoda posiada kompetencje do dokonania kontroli nadzorczej uchwały sejmiku województwa wyłącznie w sytuacji, gdy doręczenie tej uchwały wojewodzie nastąpiło przez marszałka województwa. Organ nadzoru nie ma bowiem możliwości władczego oddziaływania na marszałka w celu wymuszenia na nim doręczania uchwał. Jak wynika z wyjaśnień Wojewody, nie otrzymał on od Marszałka Województwa Łódzkiego przedmiotowego stanowiska Sejmiku, mimo iż przy piśmie z dnia 30 maja 2016 r. Marszałek doręczył mu inne uchwały procedowane na sesji z dnia 24 maja 2016 r. Wobec powyższego Wojewoda Łódzki zdecydował się korespondować w tym zakresie z Sejmikiem i pismem z dnia 15 czerwca 2016 r. zwrócił się do samorządu województwa o doręczenie stanowiska/uchwały w sprawie stosowania się do orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego. Zgodzić się należy z Wojewodą, iż nic nie stało w tym przypadku na przeszkodzie, aby poszczególne organy samorządu województwa, działając w ramach swojej właściwości, podjęły czynności zmierzające do realizacji obowiązku wynikającego z art. 81 u.s.w. Z pisma Wojewody nie wynikało bowiem, że domaga się on doręczenia przedmiotowego stanowiska przez Przewodniczącego Sejmiku, lecz powołane zostały przepisy wskazujące na działanie tego organu w ramach uprawnień nadzorczych. Skoro Sejmik zdecydował się w takim przypadku na doręczenie uchwały przez Przewodniczącego, a nie przekazał jej Marszałkowi w celu realizacji ustawowego obowiązku doręczenia tego aktu organowi nadzoru, to brak jest podstaw do wyciągania z tego faktu negatywnych konsekwencji w postaci utraty przez Wojewodę uprawnień wynikających z art. 82 u.s.w.

Przechodząc do merytorycznej oceny uchwały Sejmiku Województwa Łódzkiego powziętej pod tytułem "Stanowisko Sejmiku Województwa Łódzkiego z dnia 24 maja 2016 r. w sprawie stosowania się do orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego" wskazać należy, iż Sąd nie podziela stanowiska strony skarżącej, że akt będący przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody z dnia 22 lipca 2016 r. jest jedynie niewiążącym stanowiskiem Sejmiku, polegającym na wydaniu oświadczenia o stosowaniu się do wyroków Trybunału Konstytucyjnego. Co do zasady pod pojęciem stanowiska rozumie się bowiem jedynie pewne zapatrywanie, czy też określony stosunek do wycinka pewnej rzeczywistości. Istotne jest przy tym, iż jest to pogląd prezentowany jedynie przez podmiot dane stanowisko wyrażający. Aby można było mówić o niemerytorycznym stanowisku, deklaracji czy też oświadczeniu, to taki akt nie może wywoływać żadnych skutków prawnych. Trafnie w tym zakresie podnosił organ nadzoru, że w sytuacji, w której adresatem stanowiska Sejmiku są inne organy stosujące prawo, to nie sposób mówić jedynie o zajęciu przez Sejmik niewiążącego stanowiska. W drugim akapicie uzasadnienia do stanowiska z dnia 24 maja 2016 r. Sejmik zwrócił się bowiem do Zarządu Województwa Łódzkiego, aby w działalności Urzędu Marszałkowskiego Województwa Łódzkiego oraz wszystkich jednostek organizacyjnych, których organem prowadzącym jest Samorząd Województwa Łódzkiego, przy wydawaniu decyzji administracyjnych uwzględnione były wszystkie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, również te, które nie zostaną opublikowane w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. W powyższym zakresie z całą pewnością nie można przyjąć, aby Sejmik wyraził jedynie swoje stanowisko czy też deklarację, skoro w kategoryczny sposób zwrócił się do organów samorządu województwa, uprawnionych do wydawania decyzji administracyjnych, aby w procesie stosowania prawa uwzględniały wszystkie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, również te, które nie zostaną opublikowane w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej.

Podkreślić należy, że z żadnego przepisu prawa nie wynika kompetencja Sejmiku do wskazywania organom administracji, uprawnionym do wydawania decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach, przepisów, które powinny być w tych sprawach stosowane. Wybór przepisów, które mają być zastosowane w konkretnej sprawie administracyjnej należy do wyłącznej kompetencji organu rozstrzygającego tę sprawę. Treść przedmiotowego stanowiska/uchwały Sejmiku Województwa Łódzkiego wkracza zatem w sposób niedopuszczalny w sferę zastrzeżoną dla procesu samodzielnego stosowania prawa przez organy administracji. W tym zakresie stanowisko Sejmiku Województwa Łódzkiego z dnia 24 maja 2016 r. w sprawie stosowania się do orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego niewątpliwie w sposób istotny narusza art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 18 ustawy o samorządzie województwa, bowiem wykracza poza granice uprawnień przyznanych ustawowo temu organowi samorządowemu. Sejmik województwa nie posiada bowiem jakichkolwiek kompetencji do udzielania innym organom wytycznych lub choćby zaleceń interpretacyjnych w kwestii stosowania prawa.

Naruszenia powyższych przepisów dopuścił się również Sejmik oświadczając w przedmiotowym akcie, iż przy podejmowaniu uchwał stosować się będzie do wszystkich orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego. Do kompetencji sejmiku województwa, jako samorządowego organu uchwałodawczego nie należy bowiem wyrażanie generalnych stanowisk w przedmiocie obowiązujących źródeł prawa, o zakresie stosowania prawa, czy też o zakresie obowiązywania i charakterze orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego. To, jakie akty są źródłem powszechnie obowiązującego prawa oraz jaki charakter mają orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego wynika z Konstytucji RP a nie ze "stanowisk" organów samorządowych. W tej części stanowisko Sejmiku Województwa Łódzkiego traktować należy zatem jako zbędne powtórzenie zapisów Konstytucji. Z powołanego w stanowisku przez Sejmik Województwa Łódzkiego art. 190 ust. 1 Konstytucji RP wynika bowiem wprost, że orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Zatem konieczność stosowania przez sejmik województwa w działalności uchwałodawczej wszystkich orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego wynika z zapisów Konstytucji i nie wymaga dodatkowego akcentowania w podejmowanych przez ten organ samorządowy uchwałach.

Konsekwencją powyższej oceny jest uznanie, iż rozstrzygniecie nadzorcze jest zgodne z prawem.

Należy jednocześnie podkreślić, iż Sąd nie zgadza się przy tym ze stanowiskiem Wojewody Łódzkiego zaprezentowanym w rozstrzygnięciu nadzorczym, iż "Stanowisko Sejmiku o stosowaniu wszystkich orzeczeń Trybunały Konstytucyjnego, a zatem także tych, które nie zostaną opublikowane w Dzienniku Ustaw, jest wyrazem sprzeciwu wobec działań podejmowanych przez Radę Ministrów, a tym samym stanowi również ich krytykę" oraz że objęty kontrolą akt "jest w istocie formą wypowiedzenia przez Samorząd Województwa Łódzkiego zasady legalizmu tj. respektowania obowiązującego porządku prawnego. Deklaracja stosowania się w przyszłości do przepisów, które nie weszły do porządku prawnego, stanowi w istocie przyznanie sobie przez Sejmik uprawnienia do decydowania, poza zakresem dzienników promulgacyjnych, które normy w porządku prawnym pozostają w mocy, z pominięciem trybu przewidzianego przez ustrojodawcę. De facto mamy tu do czynienia z uzurpowaniem sobie prawa przez organ uchwałodawczy województwa do wykonywania kompetencji zastrzeżonych dla władzy sądowniczej lub ustawodawczej - co w konsekwencji godzi w trójpodział władz". Zdaniem Sądu, treść kontrolowanego stanowiska Sejmiku Województwa Łódzkiego z dnia 24 maja 2016 r. oraz załączonego do niego uzasadnienia takich intencji organu samorządu województwa absolutnie nie potwierdza. Zaznaczyć należy, iż stanowisko Sejmiku w swej treści nawiązuje do uchwały Zgromadzenia Ogólnego Sędziów Sądu Najwyższego z dnia 26 kwietnia 2016 r., w której stwierdzono że: "Nieopublikowany wyrok Trybunału Konstytucyjnego stwierdzający niezgodność z Konstytucją określonego przepisu uchyla domniemanie jego zgodności z Konstytucją z chwilą ogłoszenia wyroku przez Trybunał Konstytucyjny w toku postępowania". Podobne stanowiska wyrażone zostały w dniu 7 kwietnia 2016 r. przez Krajową Radę Sądownictwa ("Brak publikacji wyroku Trybunału Konstytucyjnego nie pozbawia go mocy powszechnie obowiązującej i nie zwalnia nikogo z jego stosowania") oraz w uchwale Kolegium Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 kwietnia 2016 r. Wskazane wyżej instytucje z całą pewnością podjęły swoje uchwały i stanowiska nie z zamiarem sprzeciwienia się zasadzie legalizmu.

Sąd nie zgadza się również ze stanowiskiem Wojewody, iż przyczyną stwierdzenia nieważności uchwały Sejmiku Województwa Łódzkiego powziętej pod tytułem "Stanowisko Sejmiku Województwa Łódzkiego z dnia 24 maja 2016r. w sprawie stosowania się do orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego" powinna być okoliczność usunięcia przez Przewodniczącego Sejmiku jednego z radnych z obrad, co spowodował, że radny ten nie uczestniczył w głosowaniu nad przedmiotowa uchwałą. Wykluczenie radnego z obrad sejmiku dokonane zostało przez Przewodniczącego zgodnie z § 26 ust. 3 Regulaminu Sejmiku, który stanowi, iż przewodniczący po dwukrotnym przywołaniu radnego "do porządku" ma prawo podjąć decyzję o wykluczeniu tego radnego z obrad. Jak wynika z protokołu nr 23/16 z XXIII sesji Sejmiku Województwa Łódzkiego (k. 53-62 akt sądowych) jeden z radnych w sposób oczywisty zakłócał porządek obrad i mimo dwukrotnego przywołania do porządku przez Przewodniczącego nie zmienił swojego zachowania, czego konsekwencją było zastosowanie trybu przewidzianego w § 26 ust. 3 Regulaminu. Należy przy tym podkreślić, iż § 26 ust. 4 i 5 Regulaminu Sejmiku WŁ stanowi, iż od decyzji przewodniczącego radny może odwołać się do całego prezydium obrad, które niezwłocznie rozstrzyga sprawę po zasięgnięciu opinii komisji statutowo - regulaminowej. O sposobie załatwienia odwołania przez prezydium obrad przewodniczący niezwłocznie zawiadamia sejmik. Decyzja ta jest ostateczna. Jak wynika z protokołu nr 23/16, radny wykluczony z obrad przez Przewodniczącego nie skorzystał z prawa wniesienia odwołania do prezydium obrad Sejmiku. W omawianym przypadku Sąd nie dostrzega, aby przy podejmowaniu stanowiska Sejmiku Województwa Łódzkiego z dnia 24 maja 2016 r. doszło do naruszenia prawa. Radny, który bierze udział w pracach organu samorządowego, do którego został wybrany, winien stosować się do regulaminu procedowania tego organu i przestrzegać przyjętego przez ten organ porządku obrad na danej sesji. Jeżeli radny swoim zachowaniem zakłóca pracę organu i uniemożliwia prowadzenia obrad, winien liczyć się z możliwością zastosowania wobec niego procedury regulaminowej, zmierzającej do wykluczenia go z obrad.

Nie można również zgodzić się z zarzutem Wojewody, iż w trakcie procedowania nad przedmiotowym stanowiskiem doszło do naruszenia § 28 ust. 1 Regulaminu Sejmiku WŁ, który reguluje prowadzenie dyskusji w toku rozpatrywania projektu uchwały. Trzeba wskazać, że § 30 ust. 1 Regulaminu stanowi, że w sprawach, dotyczących projektów uchwał, które są oczywiste lub nie wywołały kontrowersji w pracach komisji może być zgłoszony wniosek o głosowanie bez dyskusji. Jednocześnie Regulamin odróżnia wniosek formalny głosowania bez dyskusji (§ 28 ust. 8 pkt 5) od wniosku formalnego o zakończenie dyskusji (§ 28 ust. 8 pkt 3). Jak wynika z protokołu obrad nr 23/16 z XXIII sesji Sejmiku Województwa Łódzkiego w sprawie kontrolowanego stanowiska głos zabrał Przewodniczący Sejmiku, wskazując motywy złożenia pod obrady tego projektu, a następnie jeden z radnych złożył wniosek formalny o zakończenie dyskusji. Zarzut Wojewody o przyjęciu w tym przypadku przez Sejmik procedury głosowania bez dyskusji uznać należy zatem za niezasadny.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skarga podlegała oddaleniu. Sąd oddalił również wniosek pełnomocnika Wojewody Łódzkiego o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego. W ocenie pełnomocnika organu nadzoru, podstawą do zasądzenia od strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania winny być zasady słuszności. Zgodnie jednak z art. 199 i art. 200 p.p.s.a., w postępowaniu przed sądem administracyjnym pierwszej instancji wyłączone zostało stosowanie zasady odpowiedzialności za wynik postępowania. Obowiązuje natomiast zasada, że strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Przepis art. 200 p.p.s.a. stanowi, iż koszty postępowania zasądza się jedynie w razie uwzględnienia skargi i tylko na rzecz skarżącego. Omawiane przepisy są jednoznaczne i nie dają sądowi administracyjnemu pierwszej instancji uprawnienia do stosowania w tym zakresie zasad słuszności.