Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

W sprawie o wymierzenie opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska bez wymaganego pozwolenia lub innej decyzji, na podstawie art. 276 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.), przyczyna braku pozwolenia może mieć znaczenie, jeżeli podmiot korzystający ze środowiska na podstawie wymaganego pozwolenia wystąpił o wydanie pozwolenia na kolejny okres.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie NSA: Jerzy Stelmasiak (sprawozdawca) Wojciech Chróścielewski (współsprawozdawca) Andrzej Gliniecki Jolanta Rajewska Włodzimierz Ryms Małgorzata Stahl Protokolant: asystent sędziego Katarzyna Myślińska z udziałem prokuratora Prokuratury Generalnej Lucjana Nowakowskiego po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2011 r. na posiedzeniu jawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich o podjęcie przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, na podstawie art. 264 § 2 w związku z art. 15 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchwały mającej na celu wyjaśnienie: "Czy w sprawie dotyczącej wymierzenia podwyższonej opłaty za korzystanie ze środowiska bez uzyskania wymaganego pozwolenia (art. 276 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska - Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.) sam fakt korzystania ze środowiska bez pozwolenia stanowi wystarczającą przesłankę wymierzenia tej opłaty czy też organ administracji publicznej powinien badać również przyczyny braku pozwolenia?" podjął następującą uchwałę: W sprawie o wymierzenie opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska bez wymaganego pozwolenia lub innej decyzji, na podstawie art. 276 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.), przyczyna braku pozwolenia może mieć znaczenie, jeżeli podmiot korzystający ze środowiska na podstawie wymaganego pozwolenia wystąpił o wydanie pozwolenia na kolejny okres.

Wnioskiem z dnia 6 czerwca 2011 r. Rzecznik Praw Obywatelskich wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o wyjaśnienie przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, co do tego, czy w sprawie dotyczącej wymierzenia podwyższonej opłaty za korzystanie ze środowiska bez uzyskania wymaganego pozwolenia (art. 276 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.) sam fakt korzystania ze środowiska bez pozwolenia stanowi wystarczającą przesłankę wymierzenia tej opłaty, czy też organ administracji publicznej powinien badać również przyczyny braku pozwolenia?

Rzecznik Praw Obywatelskich wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ujawniły się rozbieżne poglądy dotyczącego tego, czy organ administracji publicznej wymierzając podwyższoną opłatę za korzystanie ze środowiska bez uzyskania wymaganego pozwolenia, powinien czy też nie powinien brać pod uwagę przyczyny braku tego pozwolenia. W ocenie Rzecznika, rozbieżności owe są wynikiem odmiennej wykładni art. 276 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, zwanej dalej p.o.ś., zgodnie z którym podmiot korzystający ze środowiska bez uzyskania wymaganego pozwolenia lub innej decyzji ponosi opłatę podwyższoną za korzystanie ze środowiska.

Odnosząc się do pierwszego z prezentowanych w orzecznictwie poglądów, Rzecznik wskazał, że w wyroku z dnia 17 marca 2006 r., sygn. akt II OSK 646/05 Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że art. 276 ust. 1 p.o.ś. nie uzależnia obowiązku ponoszenia podwyższonych opłat od tego, z jakich przyczyn podmiot korzystający ze środowiska bez pozwolenia nie posiadał takiego pozwolenia. W wyroku z dnia 25 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1823/08, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, że w przepisach art. 276 ust. 1 i art. 292 p.o.ś. nie ma jakichkolwiek podstaw do formułowania przesłanek pozwalających na odstąpienie od obowiązku poniesienia opłat podwyższonych. Sąd wskazał, że za taką wykładnią przemawia również zasada praworządności, z której wynika, że organy administracji (i nie tylko) zobowiązane są z urzędu do przestrzegania przepisów prawa. Skoro te nie przewidują możliwości odstąpienia od obowiązku wniesienia opłat podwyższonych, oznacza to, że ustawodawca po prostu takiej możliwości nie dopuszcza i nie można jej przyjmować w drodze wykładni. Z kolei w wyroku z dnia 30 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1401/09, Naczelny Sąd Administracyjny wywiódł, że sformułowanie art. 276 ust. 1 p.o.ś. jest kategoryczne, a jego brzmienie nie daje żadnych możliwości wartościowania przyczyn korzystania ze środowiska bez wymaganego pozwolenia. Samo tylko korzystanie ze środowiska bez pozwolenia lub innej decyzji pociąga za sobą konieczność poniesienia opłaty podwyższonej. Brzmi on bowiem, »ponosi« opłatę podwyższoną, nie używa zaś sformułowania »może ponieść« lub »organ może wymierzyć«, itp. W ocenie Sądu orzekającego w tej sprawie, nie ma zatem miejsca, w postępowaniu o poniesienie podwyższonej opłaty za korzystanie ze środowiska bez pozwolenia, na rozważanie przyczyn nie posiadania tego pozwolenia. Podwyższona opłata nie jest uzależniona od przyczyn braku pozwolenia lub winy korzystającego ze środowiska, albo przyczynienia się innego podmiotu do tego faktu, ale zależy tylko od braku pozwolenia.

Rzecznik Prawo Obywatelskich wskazał również na poglądy odmienne. W wyroku z dnia 1 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 871/09 Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w celu określenia znaczenia pojęcia »brak wymaganego pozwolenia« należy oprzeć się na wykładni systemowej. Trzeba wziąć pod uwagę przyczyny braku wymaganego pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza oraz ustalić okoliczności, które to spowodowały. Sąd w tej sprawie doszedł do przekonania, że skarżący nie ponosi odpowiedzialności za brak pozwolenia sektorowego, ponieważ był to wynik przewlekłości postępowania właściwego organu administracji publicznej. Analogiczny pogląd prawny został zaprezentowany przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 785/09. Z kolei w prawomocnym wyroku z dnia 19 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Łd 237/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził, że sam fakt korzystania z zasobów środowiska bez wymaganego prawem pozwolenia nie jest wystarczającą przesłanką zastosowania sankcji w postaci podwyższonej opłaty. W ocenie sądu wojewódzkiego, należy zindywidualizować przypadki braku pozwolenia, a w każdym indywidualnym przypadku organ administracji obowiązany jest zbadać, czy korzystanie ze środowiska bez wymaganego pozwolenia wynika z działania lub zaniechania korzystającego. Zatem okolicznością decydującą o zastosowaniu podwyższonej opłaty powinno być np. niezłożenie wniosku wraz z konieczną dokumentacją, czy też złożenie kolejnego wniosku w terminie tak bliskim wygaśnięcia dotychczasowego pozwolenia, że nie jest możliwe uzyskanie zgody na emisję w odpowiednim czasie. Natomiast brak decyzji, gdy jej wydanie jest zależne wyłącznie od podmiotu ubiegającego się o pozwolenie nie powinien przesądzać o automatycznym wymierzeniu podwyższonej opłaty.

Przedstawiając własne stanowisko, wnioskodawca podkreślił, że podwyższona opłata za korzystanie ze środowiska ma charakter sankcji administracyjnej. Sankcja ta jest nakładana na dany podmiot za korzystanie ze środowiska bez uzyskania wymaganego pozwolenia lub innej decyzji. Rzecznik wskazał na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 stycznia 2007 r., sygn. akt P 19/06, w którym Trybunał wyjaśniał ważną rolę sankcji administracyjnej, która przez zapowiedź negatywnych konsekwencji, jakie nastąpią w wypadku naruszenia obowiązków wynikających z dyrektyw administracyjnych, zapewnia ich poszanowanie i efektywne urzeczywistnienie. Dzięki temu normy sankcjonujące motywują adresatów norm sankcjonowanych do postaw legalistycznych. Organ administracyjny musi posiadać środki do realizacji swej woli, w postaci przymusu administracyjnego, w przeciwnym bowiem razie efektywne administrowanie nie byłoby możliwe

Rzecznik wskazał także na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 września 2009 r., sygn. akt SK 3/08, w którym stwierdzono, że sankcja administracyjna może zostać nałożona zarówno na osobę fizyczną, jak i na osobę prawną, stosowana jest automatycznie, z tytułu odpowiedzialności obiektywnej i ma przede wszystkim znaczenie prewencyjne. Wymierzenie opłaty stanowi przejaw władczej ingerencji państwa w sferę praw majątkowych jednostki, ale ingerencja ta jest konsekwencją jej niezgodnego z prawem zachowania.

Wnioskodawca powołał się również na poglądy prezentowane w doktrynie. Wskazał, że zgodnie z komentarzem K. Gruszeckiego do art. 276 p.o.ś. (Lex 2008, wyd. II), w przepisach art. 276 ust. 1 i art. 292 p.o.ś. nie ma jakichkolwiek podstaw pozwalających na odstąpienie od obowiązku ponoszenia opłat podwyższonych. System prawny jest w założeniu kompletny i w sytuacji nieprawidłowości w pracach organów upoważnionych do wydawania pozwoleń na korzystanie ze środowiska, powinny znajdować zastosowanie środki dyscyplinujące, takie jak np. zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a.

Mając na uwadze orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego oraz stanowisko zaprezentowane w piśmiennictwie, Rzecznik wywiódł, że dla możliwości zastosowania sankcji administracyjnej nie ma znaczenia okoliczność, czy niewykonanie obowiązku przewidzianego przepisami prawa administracyjnego zostało zawinione przez podmiot, w stosunku do którego wymierzana jest opłata. W ocenie Rzecznika, poglądy powyższe mogłyby przemawiać za tym, iż wymierzając opłatę podwyższoną za korzystanie ze środowiska, o której mowa w art. 276 ust. 1 p.o.ś., organ administracji publicznej nie ma możliwości badania przyczyn, które doprowadziły do tego, że korzystanie odbywa się bez wymaganego pozwolenia. Jednakże są również istotne argumenty, które w przypadku stosowania art. 276 ust. 1 p.o.ś. uzasadniają wykładnię odmienną.

Konstrukcja art. 276 ust. 1 p.o.ś. zakłada, że podwyższona opłata jest nakładana na podmiot, który korzysta ze środowiska "bez uzyskania wymaganego pozwolenia". Sankcja administracyjna ze swej natury ma motywować do postaw legalistycznych. Problem pojawia się jednak wówczas, gdy obiektywnie niezgodne z prawem działanie podmiotu podlegającego tej sankcji nie wynika z jego zachowania, lecz zaniechań leżących po stronie organu administracji publicznej polegających na niewydaniu w przewidzianym przez prawo terminie decyzji administracyjnej w sprawie pozwolenia na korzystanie ze środowiska. W ocenie Rzecznika, słusznie w tym kontekście zwraca się uwagę, że korzystanie ze środowiska w wielu wypadkach ma charakter ciągły i z technicznego punktu widzenia nie może zostać przerwane. Pozwolenia na korzystanie ze środowiska wydawane są natomiast na czas określony. Powoduje to konieczność wielokrotnego uzyskiwania pozwolenia w trakcie wykonywania jednego rodzaju działalności.

W ocenie Rzecznika, w razie, gdy podmiot korzystający ze środowiska dołożył należytej staranności ubiegając się o kolejne pozwolenie, sankcja administracyjna nie tylko nie zawiera elementów motywujących do przestrzegania prawa, ale rodzi też wątpliwości z punktu widzenia ogólnej zasady postępowania administracyjnego nakazującej jego prowadzenie w sposób budzący zaufanie uczestników tego postępowania do władzy publicznej. Obowiązek poddania się sankcji administracyjnej może bowiem okazać się bezpośrednim skutkiem naruszenia prawa przez organ administracji publicznej, które to naruszenie polegać będzie na nieterminowym rozpoznaniu wniosku o pozwolenie z zakresu ochrony środowiska. Rzecznik odniósł się do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego (wyrok z dnia 3 grudnia 1996 r., sygn. akt K 25/95, OTK 1996, nr 6, poz. 52) , który wskazywał, że konstytucyjna zasada ochrony zaufania do państwa i prawa, stanowiąca element składowy zasady demokratycznego państwa prawnego, oznacza, że w państwie tym stanowienie i stosowanie prawa nie może być swoistą pułapką dla obywatela i że obywatel powinien mieć możliwość układania swoich spraw w zaufaniu, że nie naraża się na negatywne skutki prawne swoich decyzji i działań, niemożliwe do przewidzenia w chwili podejmowania decyzji.

Rzecznik Prawo Obywatelskich doszedł do przekonania, że podmiot korzystający ze środowiska nie może zostać obciążony administracyjną odpowiedzialnością za niesprawne funkcjonowanie administracji publicznej. Stąd też wnioskodawca przychylił się do tego kierunku wykładni art. 276 ust. 1 p.o.ś., który dopuszcza w toku postępowania prowadzonego w sprawie wymierzenia podwyższonej opłaty za korzystanie ze środowiska, badanie przyczyn, które spowodowały, że podmiot korzystający ze środowiska czyni to bez pozwolenia.

Prokurator Prokuratury Generalnej wniósł o podjęcie uchwały, że w sprawie dotyczącej wymierzenia podwyższonej opłaty za korzystanie ze środowiska bez uzyskania wymaganego pozwolenia (art. 276 ust. 1 p.o.ś.) sam fakt korzystania ze środowiska bez pozwolenia stanowi wystarczającą przesłankę do wymierzenia tej opłaty przez organ administracji publicznej.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów zważył, co następuje:

Wskazane we wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich wyroki sądów administracyjnych, które mają uzasadniać, iż stosowanie art. 276 ust. 1 p.o.ś. wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, dotyczą różnych stanów faktycznych. Najogólniej można stwierdzić, iż odnoszą się do dwóch stanów faktycznych: sytuacji, gdy kwestia obowiązku poniesienia opłaty podwyższonej na podstawie art. 276 ust. 1 p.o.ś. dotyczy podmiotu korzystającego ze środowiska na podstawie wymaganego pozwolenia, który wystąpił o kolejne pozwolenie na kolejny okres, lecz pozwolenie takie nie zostało wydane przed upływem czas, na jaki zostało wydane poprzednie pozwolenie albo sytuacji, gdy kwestia obowiązku poniesienia opłaty podwyższonej, na podstawie art. 276 ust. 1 p.o.ś. dotyczy podmiotu, który nie dysponował wymaganym pozwoleniem i korzysta ze środowiska bez wymaganego pozwolenia lub innej decyzji. Nie budzi wątpliwości stosowanie przepisu art. 276 ust. 1 p.o.ś. w sytuacji drugiej, tzn. gdy podmiot korzystający ze środowiska rozpoczyna działalność polegającą na korzystaniu ze środowiska bez wymaganego pozwolenia. Wątpliwości w stosowaniu przepisu art. 276 ust. 1 p.o.ś. dotyczą natomiast sytuacji, gdy podmiot korzystający ze środowiska dysponował wymaganym pozwoleniem na czas oznaczony, a po upływie czasu, na jaki zostało wydane, nadal korzysta ze środowiska w toku postępowania o wydanie wymaganego pozwolenia na kolejny okres. Z tego względu wyjaśnienie przepisu art. 276 ust. 1 p.o.ś. należy odnieść do tej sytuacji, tym bardziej że również z uzasadnienia wniosku wynika, że wątpliwości dotyczące stosowania tego przepisu dotyczą nie jakiejkolwiek przyczyny braku pozwolenia, ale przyczyny polegającej na tym, że właściwy organ prowadzi postępowanie w sposób przewlekły, co powoduje, że upływa okres, na jaki zostało wydane dotychczasowe pozwolenie, a pozwolenie na kolejny okres nie zostało wydane na skutek przewlekłego prowadzenia postępowania.

Wyjaśniając przepis art. 276 ust. 1 p.o.ś. w tym kontekście należy zwrócić uwagę na kilka zasadniczych kwestii.

Po pierwsze, należy stwierdzić, że dyspozycja art. 276 ust. 1 p.o.ś. jednoznacznie stanowi, że każdy podmiot korzystający ze środowiska bez uzyskania wymaganego pozwolenia czy też innej wymaganej decyzji ponosi opłatę podwyższoną za korzystanie ze środowiska. Oznacza to, że ustawodawca w tym przepisie nie wprowadza innych materialnoprawnych przesłanek do wydawania na tej podstawie decyzji w przedmiocie opłaty podwyższonej przez właściwy organ administracji publicznej. Stąd wyjaśniając przepisy wskazane we wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich należy ocenić, czy ustawodawca wprowadził w tym zakresie inne dodatkowe przesłanki w odpowiednich przepisach procesowego lub materialnego prawa administracyjnego.

Po drugie, należy przypomnieć, że już w poprzednim stanie prawnym podobne zagadnienie zostało rozstrzygnięte uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 1998 r., sygn. akt OPS 13/98 (opubl. ONSA 1999, nr 2, poz. 46). W powyższej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, że "niezałatwienie przez organ administracji państwowej w terminie przewidzianym w art. 35 k.p.a. sprawy o ustalenie rodzajów i ilości substancji zanieczyszczających powietrze dopuszczonych do wprowadzenia do powietrza przez jednostkę organizacyjną w drodze decyzji, o której mowa w art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz. U. z 1994 r. Nr 49, poz. 196 ze zm.), nie wyłącza samo przez się stosowania przepisu art. 86b ust. 7 tej ustawy". Powyższe stanowisko spotkało się w doktrynie prawa ochrony środowiska z aprobatą, o czym świadczą glosy A. Lipińskiego (OSP z 1996 r., nr 6, poz. 107) oraz W. Radeckiego (OSP z 1999r., nr 6, poz. 107).

W obecnym stanie prawnym, po akcesji Polski do Unii Europejskiej, nastąpiła daleko idąca przebudowa materialnego prawa ochrony środowiska, lecz istota problemu jest podobna. W szczególności należy podzielić pogląd wyrażony w uzasadnieniu uchwały z dnia 21 grudnia 1998 r., że termin do załatwienia sprawy, określony w art. 35 § 3 k.p.a., ma charakter procesowy oraz że są środki dyscyplinujące właściwe organy administracji publicznej do załatwienia sprawy w terminie. Dlatego też naruszenie terminów procesowych nie oznacza wystąpienia przesłanki przedawnienia i nie ma wpływu na wynik sprawy (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 230-234; Z. Kmieciak, Postępowanie administracyjne w świetle standardów europejskich, Warszawa 1997, s. 153). Ponadto nie może to stanowić podstawy do wysunięcia zarzutu o wadliwości załatwienia tego rodzaju sprawy w formie decyzji administracyjnej. Jest to bowiem taka wadliwość postępowania, która może spowodować określone skutki procesowe. Są to w szczególności obowiązki nałożone na właściwy organ administracji publicznej, takie jak: obowiązek zawiadomienia strony o przyczynie zwłoki i wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy (art. 36 § 1), obowiązek rozpoznania zażalenia strony i podjęcie środków zapobiegających naruszeniu terminów załatwiania sprawy w przyszłości (art. 37 § 2). Natomiast pracownik organu administracji, który z nieuzasadnionych przyczyn nie załatwił sprawy w terminie podlega odpowiedzialności porządkowej lub dyscyplinarnej albo innej odpowiedzialności przewidzianej w przepisach prawa (art. 38). Jeśli chodzi o stronę, to skutki procesowe niezachowania przez organ administracji terminu załatwienia sprawy dotyczą jej uprawnień do wniesienia zażalenia do organu administracji publicznej wyższego stopnia (art. 37 § 1), skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu administracji lub na przewlekłe prowadzenie postępowania (art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.).

Ponadto ustawa Prawo ochrony środowiska nie zawiera odrębnych przepisów prawnych w tym zakresie, oprócz art. 209 ust. 2 p.o.ś. Stanowi on, że jeżeli pozwolenie zintegrowane ma objąć instalację po raz pierwszy lub po jej istotnej zmianie, to wydanie tego pozwolenia powinno nastąpić w terminie 6 miesięcy od dnia złożenia wniosku. Ponadto przepis art. 35 § 5 k.p.a. stosuje się odpowiednio. Jest to więc wyjątek, który celowo wprowadził ustawodawca ustalając termin do wydania pozwolenia zintegrowanego, biorąc pod uwagę, że wydania pozwolenia zintegrowanego, w rozumieniu art. 201 ust. 1 p.o.ś., wymaga prowadzenie instalacji, której działanie ze względu na rodzaj jak i skalę może powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów środowiska lub nawet środowiska jako całości. Oznacza to, że po wpłynięciu wniosku zainteresowanego podmiotu, który musi spełnić nie tylko wymagania dotyczące pozwoleń w rozumieniu art. 181 ust. 1 p.o.ś. (tzw. pozwoleń sektorowych), lecz wszystkie pozostałe wymagania określone w art. 208 ust. 2-7 p.o.ś., na właściwym organie spoczywa obowiązek przeprowadzenia wnikliwego postępowania wyjaśniającego.

Po trzecie, w przedmiotowej sprawie wymaga oceny czy właściwy organ ma możliwość badania innych okoliczności, które spowodowały, że podmiot korzystający ze środowiska nie posiada wymaganego prawem pozwolenia lub innej decyzji, czy też organ ma obowiązek niejako "automatycznego" naliczenia i wymierzenia opłaty podwyższonej. Jest to bowiem sankcja administracyjna za naruszenie zakazu wprowadzania do środowiska substancji lub energii bez wymaganego prawem ochrony środowiska odpowiedniego pozwolenia (art. 181 ust. 1 p.o.ś.).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, chociaż niezałatwienie przez właściwy organ w terminie tego rodzaju sprawy, nie wyłącza samo przez się zastosowania art. 276 ust. 1 p.o.ś., to nie można jednak całkowicie abstrahować od przyczyn i okoliczności prawnych i faktycznych, które to niezałatwienie sprawy spowodowały. Należy podzielić pogląd wyrażony w uzasadnieniu uchwały siedmiu sędziów NSA z dnia 21 grudnia 1998 r., sygn. akt OPS 13/98, zgodnie z którym stwierdzenie, iż strona nie ponosi odpowiedzialności prawnej z tego powodu, że nie posiada wymaganego pozwolenia może dotyczyć sytuacji wyjątkowej i wymaga oceny indywidualnie w każdej sprawie oraz oczywiście po uwzględnieniu wszystkich okoliczności. Dopiero ich łączna ocena pozwoli na sformułowanie wniosku, że w danej sprawie naliczenie i wymierzenie opłaty podwyższonej jest w sprzeczności z konstytucyjną zasadą demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) i wynikającą z niej zasadą zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez niego prawa oraz zasadą bezpieczeństwa prawnego, zasadą sprawiedliwości, a także z zasadą praworządności materialnej (art. 7 Konstytucji RP). Do tych okoliczności należy w szczególności zaliczyć posiadanie w poprzednim okresie przez podmiot korzystający ze środowiska pozwolenia na eksploatację instalacji w rozumieniu art. 180 w związku z art. 181 p.o.ś., termin wystąpienia z wnioskiem o wydanie nowego pozwolenia oraz spełnienia wymagań przewidzianych dla wniosku, przebieg postępowania w tej sprawie, a także brak naruszenia zasad ogólnych prawa ochrony środowiska, a przede wszystkim zasady zrównoważonego rozwoju (art. 3 pkt 50 p.o.ś.), zasady kompleksowości (art. 5 p.o.ś.), zasady prewencji i przezorności (art. 6 p.o.ś.) oraz zasady zanieczyszczający płaci (art. 7 p.o.ś.). Ponadto eksploatowanie instalacji powinno spełniać regułę najlepszych dostępnych technologii w rozumieniu art. 3 pkt 10 w związku z art. 207 p.o.ś.

Po czwarte, okoliczności, które powinien badać właściwy organ wydając decyzję w przedmiocie opłaty podwyższonej w trybie art. 276 ust. 1 p.o.ś powinny uwzględniać nie tylko fakt, czy podmiot korzystający ze środowiska wystąpił o wydanie pozwolenia, jak i czy wniosek był kompletny oraz kiedy podmiot wystąpił z wnioskiem o wydanie pozwolenia, lecz także czy jest to decyzja nieostateczna czy też ostateczna, lecz zaskarżona do sądu administracyjnego.

Oznacza to, że do przesłanki "brak wymaganego pozwolenia" należy zastosować nie tylko wykładnię językową, ale także wykładnię systemową i celowościową. Nie można bowiem z góry wykluczyć w każdej sytuacji, iż przyczyna braku wymaganego pozwolenia nie ma znaczenia. Jest bowiem oczywiste, że podmiot korzystający ze środowiska, który rozpoczyna eksploatację instalacji przed rozpoczęciem działalności, musi posiadać wymagane pozwolenie na wprowadzenie do środowiska substancji lub energii w świetle art. 180 i 181 p.o.ś., które wydaje na jego wniosek właściwy organ ochrony środowiska. Przyczyny braku pozwolenia u takiego podmiotu nie mogą usprawiedliwiać rozpoczęcia działalności, ponieważ podmiot ten nie może korzystać z uprzywilejowanej sytuacji prawnej w zakresie ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska. Dodatkowo przemawia za tym dyspozycja przepisu art. 317 ust. 3 p.o.ś., który stanowi, że odroczenie płatności może objąć opłaty podwyższone najwyżej w części, w jakiej przewyższa ono kwotę opłaty, jaką ponosiłby podmiot korzystający ze środowiska w przypadku, gdyby posiadał pozwolenie albo inną wymaganą decyzję.

Należy także zaznaczyć, że zgodnie z art. 193 ust. 4 p.o.ś. organ właściwy do wydania wymaganego pozwolenia stwierdza w formie decyzji, że pozwolenie wygasło z powodu upływu terminu, na który zostało wydane. Stąd oceny wymaga z jednej strony czy zostały spełnione wszystkie wymagania w zakresie ochrony środowiska, z drugiej zaś kwestia upływu terminu, na który wydane zostało poprzednie pozwolenie, ponieważ korzystanie ze środowiska ma charakter ciągły.

Po piąte, w myśl art. 162 § 1 k.p.a. decyzja administracyjna wygasa w trzech przypadkach: po pierwsze, wtedy, gdy upłynie termin jej ważności, po drugie, wtedy, gdy stanie się bezprzedmiotowa, po trzecie wtedy, gdy została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku i nie został on dopełniony w wyznaczonym terminie. Tylko w drugim i trzecim przypadku, organ, który wydał decyzję w l instancji powinien stwierdzić wygaśnięcie dotychczasowej decyzji. W odniesieniu zaś do pierwszej przyczyny wygaśnięcia decyzji - upływu terminu jej ważności - nie jest konieczne stwierdzenie wygaśnięcia dotychczasowej decyzji, bowiem z samej jej treści wynika, iż po upływie oznaczonego terminu decyzja ta nie pozostaje już w obrocie prawnym. Trzeba mieć też na względzie okoliczność, że decyzja stwierdzająca wygaśnięcie wcześniej wydanej decyzji ma charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny. Potwierdza ona jedynie to, że w wyniku wystąpienia wskazanych przesłanek decyzja przestała obowiązywać (por. T. Woś, Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji administracyjnej jako bezprzedmiotowej, (art. 162 k. p.a., PiP z1992 r., nr 7, s. 50).

Należy jednak zaznaczyć, że przepisy art. 193 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 p.o.ś. wymagają stwierdzenia w drodze decyzji wygaśnięcia pozwolenia także "po upływie czasu, na jaki zostało wydane". W tej sytuacji, przy uwzględnieniu założenia "racjonalności prawodawcy" pojawić się musi pytanie o ratio legis takiego rozwiązania. Czy była nim wyłącznie chęć zwiększenia pewności prawa przez wyraźne i niebudzące wątpliwości wycofanie decyzji z obrotu prawnego, czy też ustawodawca chciał w ten sposób zrealizować także inne założenie? Przepis art. 193 ust. 4 p.o.ś. stanowi bowiem, iż "decyzji stwierdzającej wygaśnięcie pozwolenia nie wydaje się, jeżeli prowadzący instalację uzyska nowe pozwolenie". W rezultacie pomimo ziszczenia się przesłanek wygaśnięcia decyzji określonych w art. 193 ust. 1, a więc także po upływie czasu na jaki pozwolenie zostało wydane (pkt 1), w sytuacji, w której zostanie wydane nowe pozwolenie, nie stwierdza się wygaśnięcia pozwolenia dotychczasowego, które przestało formalnie obowiązywać z powodu upływu terminu na jaki zostało wydane. Ustawodawca uznał więc za zbędne stwierdzanie wygaśnięcia dotychczasowego pozwolenia, w przypadku, w którym po upływie terminu jego ważności, ale jeszcze przed wydaniem decyzji stwierdzającej wygaśnięcie tego pozwolenia, zostało wydane nowe pozwolenie. W konsekwencji uznać należy, że o ile wnioskodawca, przed upływem terminu ważności dotychczasowego pozwolenia, złożył z odpowiednim wyprzedzeniem umożliwiającym jego realizację, wniosek o wydanie nowego pozwolenia, a z przyczyn leżących po stronie organu (bezczynność bądź przewlekłość postępowania) pozwolenie takie nie zostało wydane przed upływem terminu ważności pozwolenia dotychczasowego, to dla podmiotu, który takie pozwolenie posiadał ma znaczenie wydanie decyzji, o której mowa w art. 193 ust. 4 p.o.ś. W rezultacie, w okresie pomiędzy upływem terminu ważności dotychczasowego pozwolenia a uzyskaniem nowego pozwolenia, opłata za korzystanie ze środowiska ponoszona powinna być w wysokości dotychczasowej, a więc takiej, która obowiązywała w okresie ważności pozwolenia. Niedopuszczalne bowiem może być obciążanie podmiotu korzystającego ze środowiska ujemnymi konsekwencjami opieszałego lub przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego w postaci podwyższonych opłat za korzystanie ze środowiska.

Istotne jest również to, że w takiej sytuacji podmiot korzystający ze środowiska na podstawie art. 4171 § 3 k.c., może dochodzić od organu administracji odszkodowania z tytułu niewydania decyzji, uwzględniającego także ową kwotę podwyższonej opłaty. Wziąć trzeba też pod uwagę okoliczność, iż jeśli takie odszkodowanie zostanie przyznane, to mogą zostać uruchomione środki przewidziane w ustawie z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. Nr 34, poz. 173). Ustawa ta, poprzez nowelizację art. 37 § 2 k.p.a., zobowiązała organ rozpoznający środek prawny służący zwalczaniu bezczynności organu prowadzącego postępowania (zażalenie albo wezwanie do usunięcia naruszenia prawa) do tego, aby uznając zasadność takiego środka i podejmując przewidziane w tym przepisie działania (wyznaczenie dodatkowego terminu, zarządzenie wyjaśnienia przyczyn zwłoki i osób winnych jej powstania, a także podjęcie środków eliminujących powstawanie zwłoki w przyszłości), stwierdzał jednocześnie, czy niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ma to umożliwić dochodzenie od funkcjonariusza odszkodowania w wysokości odszkodowania wypłaconego stronie przez podmiot odpowiedzialny za szkodę wyrządzoną przy wykonywaniu władzy publicznej, jednak nieprzewyższającego kwoty dwunastokrotności miesięcznego wynagrodzenia przysługującego temu funkcjonariuszowi.

Z przytoczonych względów uznać należy, że opłatę za korzystanie ze środowiska za okres, w którym z przyczyn leżących po stronie organu, upłynął już termin ważności dotychczasowego pozwolenia (ale właściwy organ nie stwierdził jeszcze jego wygaśnięcia), a nowe pozwolenie nie zostało jeszcze wydane, istnieje obowiązek poniesienia opłaty w wysokości takiej, jak w okresie ważności dotychczasowego pozwolenia.

Dlatego też, co podniesiono wyżej, każdą tego rodzaju sprawę należy analizować indywidualnie, rozpatrując przyczyny braku pozwolenia, a w szczególności, czy podmiot korzystający ze środowiska wystąpił o wydanie kolejnego wymaganego pozwolenia w rozumieniu art. 180 i 181 p.o.ś. w związku z art. 276 ust. 1 p.o.ś. oraz czy przyczyna braku pozwolenia jest związana z działaniem organu podczas rozpatrywania wniosku o wydanie nowego pozwolenia. Dotyczy to więc okoliczności, kiedy wniosek o wydanie pozwolenia został złożony oraz oceny, czy wniosek spełniał ustawowe wymagania oraz czy ustawodawca nie wprowadził terminu do wydania pozwolenia, jak ma to miejsce w przypadku pozwolenia zintegrowanego, dla którego wydania termin wynosi 6 miesięcy od dnia złożenia wniosku zgodnie z art. 209 ust. 2 p.o.ś. Podmiot korzystający ze środowiska składając wniosek o wydanie pozwolenia powinien uwzględnić okres konieczny do wydania pozwolenia, biorąc pod uwagę wymagania stawiane przez ustawodawcę eksploatacji danej instalacji, a w szczególności rodzaj i skalę prowadzonej w niej działalności.

W tym stanie rzeczy należało dojść do wniosku, że w sprawie o wymierzenie opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska bez wymaganego pozwolenia lub innej decyzji, o której mowa w art. 276 ust. 1 p.o.ś., przyczyna braku pozwolenia może mieć znaczenie, jeżeli podmiot korzystający ze środowiska na podstawie wymaganego pozwolenia wystąpił o wydanie pozwolenia na kolejny okres.

Z tych względów, na podstawie art. 264 § 2 w związku z art. 15 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę jak w sentencji.