Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak Asesor sądowy WSA Adam Osik (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 1 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi M. S. na bezczynność Burmistrza Miasta Redy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.

Wnioskiem z dnia 28 listopada 2025 r. M. S. zwrócił się do Burmistrza Miasta Redy o udostępnienie w formie elektronicznej na wskazany adres poczty elektroniczne następujących informacji publicznych:

"1. Proszę wskazać:

a. kto (stanowisko lub nazwa podmiotu/komórki organizacyjnej) oraz kiedy (dokładna data) zgłosił konieczność zlecenia opracowania Analizy ruchu drogowego, o której mowa w Aneksie nr 1.

Proszę również o udostępnienie dokumentu(-ów) potwierdzających ten fakt (np. korespondencja e-mail, pismo, notatka służbowa, zgłoszenie wewnętrzne, wniosek, protokół lub inny dokument inicjujący potrzebę).

2. Proszę o informację, czy analiza ruchu była wymagana i konieczna do zrealizowania projektu MPZP będącego przedmiotem umowy [...].

a. Proszę wskazać dokument będący podstawą tej konieczności (wynikający z przepisów, wytycznych, warunków technicznych lub zakresu zlecenia do umowy).

3. Proszę o informację:

a. czy na dzień zawarcia umowy (14.02.2022 r.) oraz na dzień podpisania Aneksu nr 1 (14.06.2022 r.) urząd był w posiadaniu dokumentu Analizy ruchu, na którą powołano się w Aneksie nr 1 ?

Proszę wskazać dokładną datę, kiedy dokument wszedł w posiadanie urzędu

4. Proszę o informację, czy analiza ruchu została opracowana dla innego terenu lub na potrzeby innego planu miejscowego niż objęty umową [...].

a. Jeśli tak proszę o informację dla jakich działek/obszaru i jakiego planu została przygotowana

b. Jeśli nie proszę o udostępnienie dokumentu wskazującego, że przedmiotowa analiza ruchu obejmuje obszar objęty przystąpieniem na mocy umowy [...]

5. Jeśli urząd był w posiadaniu Analizy ruchu przed dniem podpisania umowy lub Aneksu nr 1, proszę informację :

a. czy Wykonawca otrzymał ten dokument w terminie 14 dni od daty zawarcia umowy, zgodnie z zapisami umowy,

b. a jeśli nie proszę o podanie dokładnej daty jego przekazania Wykonawcy oraz udostępnienie dokumentu potwierdzającego przekazanie (protokół, e-mail, pismo, dziennik korespondencji itp.).

6. Proszę o udostępnienie dokumentu(-ów) stanowiących podstawę do zawarcia Aneksu nr 1 na podstawie §4 ust. 4 pkt 4 umowy [...], obejmujących:

a. zakres zmian wprowadzonych Aneksem nr 1 względem umowy pierwotnej,

b. wskazanie, czy doszło do zmiany istotnych elementów przedmiotu umowy (zakresu, terenu, zobowiązań),

c. oraz w przypadku opóźnienia w dostarczeniu danych lub materiałów przez Zamawiającego - proszę o udostępnienie dowodów potwierdzających to opóźnienie i jego zgłoszenie (np. protokoły, pisma, notatki, dziennik zmian/uzasadnień).

W odpowiedzi na wniosek, pismem z dnia 12 grudnia 2025 r. organ poinformował, co następuje.

Ad. 1. Ww. rodzaj informacji nie stanowi informacji publicznej. Informację publiczną stanowi informacja utrwalona na nośniku. Ponadto rodzaj wnioskowanej informacji stanowi informację charakterze wewnętrznym, która nawet w sytuacji jej utrwalenia na nośniku nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy. Dokument wewnętrzny bowiem stanowi dokument wytworzony na potrzeby działalności podmiotu, nie przedstawiający stanowiska na zewnątrz, służący wymianie informacji, gromadzenia materiałów, uzgadniania stanowisk, stanowiący element procesu zmierzającego do finalnego wytworzenia informacji publicznej.

Ad. 2 Przedmiotowe pytanie w zakresie informacji, czy analiza ruchu drogowego była wymagana konieczna do zrealizowania projektu MPZP będącego przedmiotem umowy [...] nie dotyczy informacji publicznej.

Informację publiczną stanowi wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne, utrwalona na nośniku w formie pisemnej, dźwiękowej, wizualnej lub audiowizualnej (Wyrok NSA z 13.03.2019 r., I OSK 666/17, LEX nr 2650992). Prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje prawo żądania udzielenia informacji o określonych faktach i stanach istniejących w chwili udzielania informacji, nie zaś o niezmaterializowanych w jakiejkolwiek postaci zamierzeniach podejmowania określonych działań." Wyrok NSA w Warszawie z 20.06.2002 r., II SAB 70/02, LEX nr 1684645. Informacją publiczną nie są poglądy na dany temat. Przedmiotem wniosku o udzielenie informacji publicznej nie może być żądanie dokonania analizy wskazanego zagadnienia, w tym analizy prawnej. Aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, to musi odnosić się do sfery faktów (czyli do istniejącego już stanu rzeczy oraz do czynności dokonanych już przez organ władzy publicznej), a nie do sfery przypuszczeń, bądź informacji, których organ nie wytworzył (Wyrok NSA z 24.03.2022 r., III OSK 1187/21, LEX nr 3339547).

Ad. 3 Tut. urząd otrzymał analizę ruchu drogowego w dniu 30.06.2021 r.

Ad. 4 Referat Inwestycji i Inżynierii Miejskiej tut. urzędu zlecił opracowanie analizy ruchu drogowego. Zakres przedmiotowy analizy wynika z jej treści. Analiza została udostępniona Panu na wniosek pismem z dnia 11.07.2025 r.

Ad. 5 Analiza ruchu drogowego została przekazana Wykonawcy niezwłocznie po podpisaniu aneksu. Nie utrwalono czynności przekazania ww. analizy.

Ad. 6 Podstawą zawarcia Aneksu 1 była analiza ruchu drogowego, którą udostępniliśmy Panu pismem z dnia 11.07.2025 r.

W nawiązaniu do pisma organu z dnia 12 grudnia 2025 r. wnioskodawca w swym piśmie z dnia 15 grudnia 2025 r. wskazał, że nie zgadza się z przedstawioną kwalifikacją części żądanych informacji jako niepodlegających udostępnieniu oraz wniósł o doprecyzowanie rażących sprzeczności w przedstawionym stanie faktycznym.

Wyjaśnił, że wniosek dotyczył informacji o charakterze ściśle faktograficznym, tj.: kto i kiedy zgłosił konieczność zlecenia analizy oraz czy była ona wymagana przepisami/umową. Nie dotyczył on poglądów, ocen ani abstrakcyjnych analiz prawnych, lecz faktów i dokumentów (np. notatek, pism, protokołów) wytworzonych przez organ i pozostających w jego dyspozycji. Dokument potwierdzający konieczność zlecenia prac za publiczne pieniądze (Analizy ruchu) jest dokumentem urzędowym podlegającym udostępnieniu.

Analiza odpowiedzi w zestawieniu z udostępnionymi dokumentami ujawnia kluczową sprzeczność: W odpowiedzi na pkt 3 wskazano, iż Analiza ruchu drogowego wpłynęła do Urzędu już w dniu 30 czerwca 2021 r.. Umowę podstawową ([...]) podpisano 7 miesięcy później, tj. 14 lutego 2022 r. W Aneksie nr 1 z dnia 14 czerwca 2022 r. jako przyczynę przesunięcia terminów wskazano "zlecenie opracowania Analizy ruchu drogowego".

Zdaniem wnioskodawcy, skoro Urząd dysponował Analizą w dniu podpisania Umowy (14.02.2022 r.), to zgodnie z § 3 Umowy miał obowiązek przekazać ją Wykonawcy w terminie 14 dni. Tymczasem Urząd przyznał, że Analizę przekazano Wykonawcy dopiero przy Aneksie nr 1 (czerwiec 2022 r.).

W związku z powyższym ponownie wniósł o:

1. udostępnienie dokumentu (np. notatki służbowej, pisma wewnętrznego, protokołu), który stanowił podstawę faktyczną do wpisania w treści Aneksu nr 1 sformułowania o "zleceniu opracowania Analizy ruchu", w sytuacji gdy Urząd fizycznie posiadał tę analizę od roku.

2. Wskazanie konkretnej daty oraz formy przekazania Analizy ruchu Wykonawcy (data dzienna). Skoro w piśmie z 12.12.2025 r. stwierdzono: "Nie utrwalono czynności przekazania ww. analizy" , proszę o informację, na jakiej podstawie stwierdzono fakt jej przekazania "niezwłocznie po podpisaniu aneksu" i czy odbyło się to z naruszeniem § 6 Umowy, który wymaga formy pisemnej lub e-mail dla kontaktów stron.

3. Udostępnienie korespondencji z Wykonawcą z okresu 14.02.2022 -14.06.2022, w której Wykonawca zgłaszałby brak materiałów wyjściowych (Analizy), co uzasadniałoby późniejsze podpisanie Aneksu nr 1.

Organ pismem z dnia 31 grudnia 2025.r podtrzymał stanowisko wyrażone w piśmie z 12 grudnia 2025 r.

W dniu 9 stycznia 2026 r. M. S. wniósł skargę na bezczynność Burmistrza Miasta Redy w przedmiocie nieudostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 28 listopada 2025 r., uzupełniony pismem z dnia 15 grudnia 2025 r., zarzucając organowi: 1. naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 1, art. 10 ust. 1 oraz art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1798; dalej: "u.d.i.p.") poprzez nieudostępnienie żądanej informacji publicznej w ustawowym terminie; 2. Błędną wykładnię art. 1 ust. 1 u.d.i.p., polegającą na bezpodstawnym uznaniu, że dokumenty stanowiące podstawę faktyczną zawarcia Aneksu nr 1 do umowy [...] oraz dokumentujące sposób gospodarowania środkami publicznymi mają charakter "dokumentów wewnętrznych" i nie stanowią informacji publicznej i wnosząc o: 1. zobowiązanie Burmistrza Miasta Redy do rozpoznania mojego wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 28 listopada 2025 r., w zakresie podtrzymanym pismem z dnia 15 grudnia 2025 r., 2. stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. Zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że informacją publiczną jest każda informacja odnosząca się do spraw publicznych, w tym do sposobu gospodarowania środkami publicznymi. Aneks nr 1 do umowy [...] dotyczy zmiany warunków realizacji umowy finansowanej ze środków publicznych a dokumenty stanowiące podstawę faktyczną jego zawarcia pozostają w bezpośrednim związku z tą umową i podlegają udostępnieniu.

Stanowisko organu, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej, a tylko bliżej nieokreślony dokument wewnętrzny jest błędne. Żądane informacje dotyczą wydatkowania środków publicznych i stanowią informację publiczną. Żądane informacje zostały wykorzystane w procesie decyzyjnym oraz odnoszą się do działania podmiotów publicznych w związku z wydatkowaniem środków publicznych (podstawa zawarcia aneksu do umowy o zamówienie publiczne), a więc stanowią informację publiczną. Oczywiście dostęp do informacji zawartych w tych dokumentach może podlegać ograniczeniom, o których mowa w art. 5 u.d.i.p, ale to już jest kwestia wydania decyzji odmawiającej dostępu do przedmiotowej informacji (tak m.in. wyrok NSA z 5.11.2025 r., III OSK 2886/22).

Pojęcie "dokumentu wewnętrznego" nie może służyć do wyłączenia jawności faktów uzasadniających decyzje finansowe organu. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny walor informacji publicznej posiada treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, o ile odnoszą się one do sfery faktów. Notatki służbowe, protokoły czy korespondencja, które determinują treść zobowiązania finansowego gminy, mają charakter dokumentów podlegających udostępnieniu.

Na marginesie należy wskazać, że z treści udostępnionej skarżącemu analizy ruchu drogowego oraz z okoliczności sprawy wynika poważna wątpliwość, czy dokument ten został sporządzony na potrzeby planu miejscowego objętego umową [...] oraz czy dotyczy obszaru będącego przedmiotem Aneksu nr 1. Okoliczność ta dodatkowo wzmacnia publiczny charakter żądanych informacji oraz uzasadnia konieczność udostępnienia dokumentów źródłowych, które pozwoliłyby zweryfikować rzeczywiste podstawy faktyczne zawarcia Aneksu nr 1.

Powyższe działania organu świadczą o świadomym uchylaniu się od ustawowych obowiązków, pomimo jednoznacznych regulacji ustawowych oraz utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych, i uzasadniają stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W odpowiedzi na skargę Burmistrza Miasta Redy wniósł o oddalenie skargi.

Organ wyjaśnił, że skarżący pismem z dnia 28 listopada 2025 r. (zwany dalej: wnioskiem) wniósł o udzielenie informacji publicznej w zakresie wskazanym we wniosku, a dotyczącym zawarcia Aneksu nr 1 z dnia 14 czerwca 2022 r. do umowy nr [...] z dnia 14 lutego 2022 r. dotyczącej wykonania projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego pomiędzy rzeką Redą i Kanałem Mrzezino w Redzie.

Na skutek wcześniejszych wniosków skarżącego, organ przekazał skarżącemu w szczególności: umowę nr [...] z dnia 14 lutego 2022 r., aneks nr 1 z dnia 14 czerwca 2022 r., oraz wszystkie kolejne aneksy do przedmiotowej umowy, analizę ruchu drogowego, o której mowa we wniosku oraz w przedmiotowej skardze, jak również sporządzone i przekazane do organu projekty ww. planu miejscowego, wykonane w oparciu o przedmiotową umowę. Podstawa prawna, jak i uzasadnienie zawarcia Aneksu nr 1 z dnia 14 czerwca 2022 r. została wskazana w treści przedmiotowego aneksu.

Organ wskazując, że pismem z dnia 12 grudnia 2025 r. organ udzielił informacji skarżącemu w zakresie, w jakim wniosek dotyczył informacji publicznej, znajdującej się w posiadaniu organu oraz że zakres przedmiotowy skargi na bezczynność obejmuje pytania 1, 2 oraz 5 wniosku, podtrzymał stanowisko zaprezentowane w odpowiedzi na wniosek.

W zakresie pytania nr 1 wniosku (kto i kiedy zgłosił konieczność zlecenia analizy ruchu drogowego), organ wyjaśnił, że przedmiotowe informacje nie stanowią informacji publicznej, albowiem za informację publiczną uznaje się informację utrwaloną na nośniku. Uzupełniając stanowisko przedstawione w piśmie z dnia 12 grudnia 2025 r., organ wskazał, że wnioskiem o udzielenie informacji publicznej może być objęte pytanie o określony stan istniejący na dzień udzielenia odpowiedzi. Wniosek taki nie może zmierzać do inicjowania działań. Informacja ma charakter informacji publicznej, jeśli jest to informacja istniejąca i będąca w posiadaniu organu. Dopóki określona informacja istnieje tylko w pamięci przedstawiciela władzy publicznej i nie została utrwalona w jakiejkolwiek formie, tak aby można było w sposób nie budzący wątpliwości odczytać jej treść, dopóty informacja taka nie ma waloru informacji publicznej. Jednocześnie poza okolicznością braku utrwalenia informacji, organ wskazał, że przedmiotowe zagadnienia mają charakter informacji wewnętrznych Zawarcie aneksu do umowy lub formalne zlecenie sporządzenia dokumentu (w przedmiotowej sprawie analizy ruchu drogowego) jest konsekwencją procesów analityczno-decyzyjnych podejmowanych przez właściwe osoby zatrudnione w danej jednostce. Jak wskazuje orzecznictwo informacja - nawet utrwalona w postaci dokumentu - nie stanowi informacji publicznej, a informację lub dokumenty o charakterze wewnętrznym w sytuacji, gdy służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę, nie są wiążące co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu, nie stanowią więc informacji publicznej.

W zakresie pytania nr 2 zmierzającego do ustalenia podstawy uznania za konieczne zlecenia analizy ruchu drogowego organ wyjaśnił, że nie stanowią informacji publicznej wszelkiego rodzaju wyjaśnienia, objaśnienia czy tłumaczenia organu kwestii związanych z daną informacją publiczną. Udostępnieniu podlega bowiem sama informacja, stanowiąca obiektywnie istniejący fakt, a nie przyczyny, dla których dana informacja ma określoną treść, czy z powodu których została podjęta bądź też nie przez dany organ, czy też znajduje się w danym, a nie innym miejscu. Tego typu informacje nie stanowią informacji publicznej dotyczącej spraw publicznych. Wyjaśnienia, motywacje i tłumaczenia organu nie są objęte zakresem przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej i jako takie nie podlegają udostępnieniu w trybie jej przepisów. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie może zmierzać do wytworzenia takiej informacji.

Tym samym pytania zawarte we wniosku w ocenie organu dotyczą procesu zmierzającego do finalnego wytworzenia informacji publicznej w postaci zlecenia przez organ sporządzenia analizy ruchu drogowego, czy zawarcia aneksu do ww. umowy.

W zakresie zaś pytania nr 5 dotyczącego daty i formy przekazania analizy wykonawcy, organ udzielił odpowiedzi na ww. pytanie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2026 r., poz. 143) - dalej jako: "p.p.s.a.", kontrola – o której mowa powyżej – obejmuje m. in. orzekanie w sprawie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Jak wynika zaś z art. 3 § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Do takich zaś spraw należy postępowanie prowadzone w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Podstawą oceny zasadności skargi na bezczynność zawsze będzie stan faktyczny istniejący w dacie orzekania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 września 2013 r., sygn. akt II OSK 1591/13 oraz z dnia 27 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2331/13, dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W rozpatrywanej sprawie zaskarżeniu podlegała bezczynność związana z udostępnieniem informacji publicznej. Jak wynika z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 902, dalej u.d.i.p.), każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych tym aktem prawnym. Stosownie zaś do treści art. 2 ust. 1 u.d.i.p., prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu, z zastrzeżeniem art. 5, który wprowadza w tym zakresie pewne ograniczenia związane z ochroną informacji niejawnych oraz innych tajemnic ustawowo chronionych, a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.

W myśl art. 4 ust. 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Do wymienionego katalogu zaliczają się w szczególności organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Przepisy powołanej ustawy nakładają na podmioty dysponujące informacjami publicznymi obowiązek ich udostępnienia bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). W przypadku, gdy informacja publiczna nie może zostać udostępniona w czternastodniowym terminie, należy powiadomić wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni się informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2).

Mając powyższe regulacje na uwadze należy podkreślić, że w toku oceny zasadności skargi w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej sąd administracyjny zobowiązany jest do ustalenia, czy podmiot, do którego skierowano wniosek był zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, czy dane, o które wnioskowała strona skarżąca, miały charakter informacji publicznej oraz czy żądanie wnioskodawcy zostało rozpatrzone w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami tj. w formie i w terminie wynikających z regulacji ustawowej.

W przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że Burmistrz Miasta Redy – jako podmiot, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. – zobowiązany jest do udostępniania informacji publicznych.

Jeśli chodzi o przedmiot sporu, pytania zawarte we wniosku skarżącego z dnia 28 listopada 2025 r. dotyczyły wiedzy organu na temat czynności podejmowanych przez organ przy opracowaniu analizy ruchu drogowego na skrzyżowaniach planowanych na nowoprojektowanej ulicy Wschodniej oraz Aneksu Nr 1 do umowy z dnia 14 lutego 2022 r. dotyczącej wykonania projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego pomiędzy rzeką Redą i Kanałem Mrzezino w Redzie.

Organ udzielił jednoznacznej odpowiedzi na wniosek w zakresie pytań 3, 4 i 6. Wskazał bowiem datę otrzymania Analizy ruchu drogowego, podał, że zakres przedmiotowy analizy, którą skarżącemu już uprzednio udostępniono, wynikał z jej treści oraz że podstawą zawarcia Aneksu nr 1 był właśnie ww. analiza ruchu drogowego, udostępniona skarżącemu. W odniesieniu zaś do pytań oznaczonych punktami 1, 2 i 5 wniosku organ wskazał, że żądana w pkt. 1 i 2 informacja nie stanowi informacji publicznej, co do zaś punktu 5 wskazał, że analiza ruchu drogowego została przekazania wykonawcy niezwłocznie, a czynność przekazania analizy nie została utrwalona. Rozważenia wymagała więc kwestia, czy informacje żądane do udostępnienia w punktach 1, 2 i 5 wniosku stanowią informację publiczną. Sąd podziela stanowisko organu, albowiem treść tych pytań nie jest objęta regulacją omawianej ustawy.

Pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca przybliżył w art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.d.i.p., wskazując, że informacją taką jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Ustawodawca określając pojęcie informacji publicznej odwołał się do kategorii sprawy publicznej. Zgodnie z ugruntowanymi poglądami orzecznictwa, informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. W szczególności walor informacji publicznej będą posiadały informacje o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o organizacji (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b u.d.i.p.), o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., w tym trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a u.d.i.p.), informacje o prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f u.d.i.p.) oraz dane publiczne, w tym informacja o stanie państwa, samorządów i ich jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. d u.d.i.p.).

W literaturze przedmiotu oraz orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że informacja publiczna to informacja o faktach. Prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje prawo żądania informacji publicznej o określonych faktach i stanach istniejących w chwili jej udzielania, nie zaś o niezmaterializowanych w jakiejkolwiek postaci zamierzeniach podejmowania określonych działań. Informacja publiczna dotyczy więc sfery faktów, tj. zdarzeń już zaistniałych. Bliższa analiza art. 6 u.d.i.p. wskazuje, że wnioskiem w świetle tej ustawy może być objęte jedynie pytanie o określone fakty, o stan określonych zjawisk na dzień udzielenia odpowiedzi. Wniosek taki nie może dotyczyć przyszłych działań organu. Informacje publiczne odnoszą się do pewnych danych, a nie są środkiem ich kwestionowania. Aby konkretna informacja miała walor informacji publicznej, musi odnosić się do sfery faktów (czyli do istniejącego już stanu rzeczy oraz do czynności dokonanych już przez organ władzy publicznej), a nie do sfery przypuszczeń bądź informacji, których organ nie wytworzył, nie jest w ich posiadaniu, lub zdarzeń przyszłych (Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz. Piskorz – Ryń Agnieszka (red.), Sakowska – Baryła Marlena (red.), komentarz do art. 1 u.d.i.p.).

Ustawa nakłada na dysponentów informacji publicznej obowiązek udostępnienia informacji wynikającej z posiadanych przez te podmioty dokumentów. Informacja publiczna musi dotyczyć sfery faktów (M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28-29), musi istnieć w formie zmaterializowanej tj. w postaci zapisu na nośniku informacji (M. Pawełczyk, Zmaterializowana forma informacji jako jeden z podstawowych elementów definicji informacji publicznej, Radca Prawny 2012/12/2-5). Wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie może zmierzać do inicjowania działań. Charakter taki ma informacja istniejąca którą organ posiada już w swoich zasobach (wyroki NSA z 10 stycznia 2018 r., I OSK 452/16, z 14 września 2012 r., I OSK 1177/12). Z tych względów nie można skutecznie domagać się udostępnienia informacji, której organ w swojej dokumentacji nie posiada, w szczególności nie można w trybie u.d.i.p. żądać od organu sformułowania oceny prawidłowości własnego działania, jeżeli ocena w tym zakresie nie znajduje się w dokumentacji adresata wniosku.

Wobec powyższego nie mogą być przedmiotem informacji publicznej informacje dotyczące oceny określonych faktów (punkty 1. i 2. wniosku skarżącego), bowiem nie jest to informacja o faktach. Pytanie, kiedy i kto podjął decyzję o konieczności zlecenia opracowania analizy ruchu drogowego oraz czy sporządzenie analizy ruchu drogowego było konieczne i wymagane do zrealizowania projektu określonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stanowią pytania o dokonanie oceny zasadności podejmowania określonych czynności przez organ. Jednocześnie nie stanowią informacji publicznej również informacje, które nie zostały w żaden sposób utrwalone w materialnej postaci, w tym dotyczące osób które zgłosiły koniczność zlecenia opracowania analizy ruchu drogowego oraz daty zgłoszenia takiej konieczności, czy też dotyczące dokładnej daty podjęcia określonej czynności, jeżeli czynność ta nie została w żaden sposób utrwalona, czego konsekwencją jest brak możliwości wskazania daty jej podjęcia (częściowo punkty 1. i 5. wniosku skarżącego). Wyjaśnić należy, że skarżącemu udostępnione zostały już uprzednio, czego skarżący nie kwestionował, zarówno opisana wyżej analiza ruchu drogowego, jak i umowa z 14 lutego 2022 r. i sporządzony do niej Aneks nr 1, który w swej treści zawiera wskazanie podstawy prawnej i uzasadnienia do jego sporządzenia. Należy zatem stwierdzić, że objęte wnioskiem skarżącego z 28 listopada 2025 r. informacje, objęte pytaniami 1., 2. i częściowo 5. tego wniosku, w istocie dotyczą przebiegu działań mających dopiero w przyszłości przyjąć rezultat w postaci ww. określonych dokumentów, tj. analizy ruchu drogowego, Aneksu nr 1, czy też samej Umowy z 14 lutego 2022 r. Tymczasem zarówno z udzielonej na wniosek odpowiedzi organu jak i nadesłanej do Sądu odpowiedzi na skargę wynika, że organ nie wytworzył informacji w żądanym zakresie, które podlegałyby udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Z twierdzeń organu można wyciągnąć wniosek, że informacja o osobach i dokładnej dacie zgłoszenia konieczności zlecenia opracowania analizy ruchu drogowego, o której mowa w Aneksie nr 1, jak i o dokładnej dacie przekazania analizy ruchu drogowego wykonawcy, nie zostały wytworzone, a jeżeli nawet jakąś wiedzę na temat tych kwestii organ posiada to ma to jedynie walor informacji wewnętrznej nigdzie niezapisanej, niebędącej materialnym wytworem pracy jakiegoś zespołu. W ocenie Sądu proces analityczny rozumiany jako działania służące wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk, określeniu zasad działania w określonych sytuacjach, czy też pozostające fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu, jest sferą wewnętrzną działania tego podmiotu. Jeżeli nawet w toku tak podejmowanych działań powstałyby określone dokumenty, to należałoby je zaliczyć do dokumentów wewnętrznych służących wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzających o kierunkach działania organu, które mogą mieć dowolną formę, nie są wiążące, co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu, nie stanowią więc informacji publicznej (por. wyrok TK z dnia 13 listopada 2013 r., P 25/12, OTK-A 2013, Nr 8, poz. 122).

Instytucja dostępu do informacji publicznej nie ma natomiast na celu kontroli prawidłowości funkcjonowania organów. Przepisy u.d.i.p. nie mogą służyć realizacji celów, dla których właściwe są inne tryby postępowania i do których realizacji powołane są właściwe organy kontrolne (wyrok WSA w Warszawie z 14 sierpnia 2024 r., II SAB/Wa 71/24). Sposób sformułowania przez skarżącego pytań w rozpatrywanej sprawie oznacza natomiast, że nie są to pytania o fakty i dane publiczne, lecz o dane w żaden sposób nieutrwalone w zmaterializowanej postaci oraz o ocenę prawną określonych faktów, a tym samym z powyższych przyczyn nie odnoszą się one do zakresu informacji publicznej. Wykładnia przepisów prawa, jak też ocena ich zastosowania, nie stanowi informacji publicznej (por. postanowienie NSA z 19 stycznia 2011 r., I OSK 8/11 oraz powołane tam orzecznictwo).

Informacje, których udostępnienia domagał się skarżący w swoim wniosku, nie stanowią informacji publicznej, zatem nie podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p. W przypadku, gdy wniosek nie dotyczy informacji publicznej, podmiot zobowiązany nie wydaje decyzji administracyjnej, a jedynie informuje wnioskodawcę pismem, iż żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej. Wystarczające było zatem poinformowanie skarżącego przez organ zwykłym pismem o braku możliwości udzielenia odpowiedzi na pytania zawarte w punktach 1, 2 i częściowo 5 wniosku.

W myśl art. 13 ust. 1 u.d.i.p. zasadą jest, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Organ, do którego wniosek został skierowany, zobowiązany jest do podjęcia działań mających na celu jego załatwienie, tj. udostępnienie żądanych informacji, jeżeli jest w ich posiadaniu bądź też wydania decyzji o odmowie ich udostępnienia ze wskazaniem podstawy takiego rozstrzygnięcia. W tym zakresie organ związany jest terminem 14 dni, nałożonym na niego przepisem art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Jeżeli informacja nie może być udostępniona w tym czasie, adresat wniosku zobowiązany jest do powiadomienia wnioskodawcy o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.), a informacja taka również powinna zostać wystosowana w terminie 14 dni od otrzymania wniosku. W terminie 14 dni organ powinien także powiadomić wnioskodawcę, że nie jest w posiadaniu wnioskowanej informacji, a w przypadku, gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną, powinien poinformować wnioskodawcę, że nie zostanie ona udostępniona. W żadnym natomiast przypadku organ nie powinien pozostawić wniosku o udostępnienie informacji publicznej bez odpowiedzi, a odpowiedź ta powinna być udzielona najpóźniej 14 dnia od otrzymania wniosku. Stanowi to warunek skutecznego uchylenia się od zarzutu bezczynności w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej (por. wyrok NSA z 25 września 2024 r., III OSK 2859/22). Stan bezczynności oznacza natomiast sytuację, w której mimo upływu ustawowych terminów organ nie udostępnia żądanej informacji, nie wydaje decyzji, gdy zachodzą podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej z przyczyn wskazanych w art. 5 u.d.i.p. albo umorzenia postępowania w przypadku przewidzianym w art. 14 ust. 2 tej ustawy bądź nie informuje wnioskodawcy, że objęta wnioskiem informacja nie stanowi informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu w trybie przepisów omawianej ustawy. W takim przypadku adresat wniosku nie może milczeć lecz obowiązany jest w ustawowo zakreślonym terminie poinformować stronę odrębnym pismem, iż żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej. Zaniechanie tej czynności powoduje, że organ jest bezczynny, podobnie jak niewywiązanie się z obowiązku udostępnienia informacji publicznej w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. (por. wyroki NSA z 18 października 2023 r., III OSK 1942/22 oraz z 27 sierpnia 2024 r., III OSK 3169/23).

Sąd miał na uwadze fakt ustania zarzucanej w skardze bezczynności w wyniku udzielenia skarżącemu odpowiedzi na wniosek w dniu 12 grudnia 2025 r., co nastąpiło przed wniesieniem skargi (9 stycznia 2026 r.). Zauważyć również należy, iż odpowiedź została udzielona w żądanej przez skarżącego formie, tzn. została przesłana pocztą elektroniczną na adres wskazany we wniosku. Z uwagi na przedstawione wyżej poglądy orzecznictwa treść tej odpowiedzi, iż zawarte we wniosku pytania w części pkt. 1, 2 i 5 nie dotyczyły zakresu informacji publicznej, nie budzi zastrzeżeń co do zgodności z prawem. Organ zatem nie pozostawał w bezczynności.

Zarzuty skargi oparte na twierdzeniu skarżącego o sprzeczności między przedstawianymi przez organ faktami, podnoszone również w polemicznym do odpowiedzi na wniosek piśmie skarżącego z dnia 15 grudnia 2025 r., nie mogły być uwzględnione. Sąd miał na względzie, że rolą sądu administracyjnego w sprawach dotyczących skarg na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej jest w istocie ocena formalna działania organu w reakcji na złożony wniosek (czyli ocena terminowości działania organu oraz zgodności udzielonej odpowiedzi – jej zakresu – w stosunku do wniesionego żądania udostępnienia danej informacji publicznej w złożonym wniosku), nie zaś merytoryczna weryfikacja prawdziwości udzielonych wnioskodawcy informacji przez organ (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 588/16). W razie złożenia nieprawdziwego oświadczenia w tym zakresie istnieją właściwe środki, w tym karne (np. przepis art. 23 u.d.i.p.), pozwalające na weryfikację tego stanowiska, jednak pozostają one poza kognicją sądu administracyjnego rozpoznającego skargę w zakresie dostępu do informacji publicznej.

Uznając zarzuty skargi za nieuzasadnione i nie stwierdzając naruszenia prawa mającego wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.