Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Niżnik-Dobosz Sędziowie : WSA Małgorzata Łoboz WSA Mirosław Bator (spr.) Protokolant : starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi Firma A na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze z dnia 17 grudnia 2018 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławcze na rzecz strony skarżącej Firma A kwotę 680 zł ( słownie: sześćset osiemdziesiąt złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Burmistrz Gminy K. decyzja z dnia 23 października 2018 r. nr [...] działając na podstawie art. 5, art. 11 ust. 1 i art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz art. 104 K.p.a. po rozpatrzeniu wniosku Firma A odmówił wyrażenia zgody na wyłączenie z produkcji gruntu rolnego o pow. 150,00 m2 z przeznaczeniem pod budowę stacji bazowej [...]" (wieża stalowo - kratowa H=40 m wraz z antenami sektorowymi oraz urządzeniami radiowymi RRU, urządzenia techniczne u podstawy wieży, linia kablowa, ogrodzenie) obejmujące część działki nr [...] położonej w [...] oznaczonej jako: R IIIa. W uzasadnieniu przytoczono stan sprawy oraz wskazano, że zgodnie z obowiązującym mpzp wnioskowana do wyłączenia z produkcji rolniczej część działki nr [...] objęta załączonym do wniosku projektem zagospodarowania zlokalizowana jest na terenach rolniczych oznaczonych symbolem 35.R i nie posiada zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze zgodnie z art. 7 ust. 1 i 2 ustawy (przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klasy I-III wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi).

Odwołanie od tej decyzji wniosła Firma A zarzucając naruszenie art. 50 ust. 1 zd. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez nieprawidłowe zastosowanie polegające na uznaniu, że do planowanej inwestycji celu publicznego odpowiednie zastosowanie ma art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 1 i art. 7 ust. 2a ustawy; art. 46 ust. 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju i usług sieci telekomunikacyjnych przez niezastosowanie, podczas gdy przepis ten stanowi, że przeznaczenie terenu na cele rolnicze nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a taka sytuacja występuje w przedmiotowej sprawie. Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy lub uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 17 grudnia 2018 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ podniósł, że dnia 10 września 2018 r. do Burmistrza Gminy K. wpłynął wniosek firmy Firma A o wydanie decyzji zezwalającej na wyłączenie z produkcji rolniczej gruntu rolnego o pow. 150,00 m2 z przeznaczeniem pod budowę stacji bazowej Firma A " (wieża stalowo - kratowa H=40 m wraz z antenami sektorowymi oraz urządzeniami radiowymi RRU, urządzenia techniczne u podstawy wieży, linia kablowa, ogrodzenie) obejmujące część działki nr [...] położonej w [...] oznaczonej jako: R Ula, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako użytek rolny 35 R. We wniosku wskazano, iż na tym terenie planowana jest budowa stacji bazowej telefonii komórkowej Firma A Wskazana wyżej działka nr [...], obręb [...], położona w [...] znajduje się w terenie objętym ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy K. na terenach rolniczych oznaczonych symbolem 35.R i nie posiada zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze zgodnie z art. 7 ust. l i 2 Ustawy (przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klasy I-III wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi). Ustalono też przeznaczenie podstawowe gruntów pod uprawy polowe, podlegające ustawowym ograniczeniom przeznaczenia na cele nierolnicze oraz przeznaczenie uzupełniające tj.: 1) uprawy sadownicze i ogrodnicze; 2) ogrody ozdobne i zieleń typu parkowego; 3) drzewostany (zagajniki, kępy, szpalery) zieleni śródpolnej; 4) wody powierzchniowe nie wrysowane na rysunku planu; 5) urządzenia i sieci infrastruktury technicznej; 6) niewrysowane na rysunku planu drogi dojazdowe do gruntów rolnych. W sprawie poza sporem jest, że przedmiotowa stacja telefonii komórkowej stanowi obiekt infrastruktury technicznej, sporne jest natomiast czy na obszarze działki nr [...], która stanowi użytki rolne klasy RHIa można ją zrealizować, w sytuacji gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy K. nie przeznaczył gruntów rolnych sytuowanych w jednostce strukturalnej oznaczonej symbolem 35.R, w której znajduje się ww. działka na cele nierolnicze. W ocenie Kolegium za prawidłowe należy uznać stanowisko organu I instancji. Skoro bowiem miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, interpretacja jego poszczególnych zapisów nie może naruszać jednoznacznych regulacji ustawowych, co w efekcie prowadzi do sprzeczności między treścią norm ustawowych, w tym ww. art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych i ustaleniami planu miejscowego w zw. z. art. 17 pkt. 6 lit. c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jeszcze raz należy wskazać, że w treści przepisu art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych ustawodawca jednoznacznie wymaga, aby przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych stanowiących użytki rolne klasy I-III na cele nierolnicze dokonane było w planie miejscowym sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu, a zatem po uzyskaniu wymaganej zgody ministra właściwego dla spraw rozwoju wsi. Brak takiej zgody wyklucza bowiem przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze, a w konsekwencji także wyłączenie takich gruntów z produkcji. W konsekwencji umieszczenie w planie zapisu o możliwości realizacji inwestycji, która wymaga wyłączenia gruntu rolnego z produkcji rolnej stanowi obejście prawa dotyczącego obowiązującej procedury przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze i jako takie nie może odnieść skutku. Należy podkreślić, że także w prawie administracyjnym nie można ograniczać, a tym bardziej wyłączyć systemowej analizy przepisów prawnych, w tym także przy stosowaniu prawa miejscowego, w szczególności sytuacji gdy brak takiej wykładni prowadzi do istotnej sprzeczności systemu prawnego. Należy mieć na uwadze, że obowiązujące prawo powszechnie obowiązujące stanowi system, a zatem całość którą powinna cechować koherencja, a przynajmniej wewnętrzna niesprzeczność. Nie można sytuacji, w której pojawia się sprzeczność między literalnym rozumieniem jednego przepisu prawa (w tym przypadku przepisu planu miejscowego) a spójnym brzmieniem innych przepisów (prawa ustawowego) pominąć tej kwestii ograniczając się do literalnej wykładni przepisów prawa miejscowego. Przeciwnie budzące wątpliwości przepisy prawa miejscowego trzeba wykładać dążąc do ograniczenia sprzeczności w obrębie systemu prawa. Skoro zatem wniosek Firma A dotyczył zezwolenia na trwałe wyłączenie 150,00 m2 gruntu rolnego stanowiącego użytek rolny klasy RIIIa z produkcji rolniczej w obrębie działki nr [...] położonej w miejscowości [...] pod budowę stacji bazowej telefonii komórkowej, a uzupełniające przeznaczenie m.in ww. działki pod realizację nie zostało poprzedzone wymaganą zgodą ministra - to organ I instancji nie naruszył prawa wydając decyzję odmowną. Organ zaznaczył, że inwestycja z zakresu infrastruktury technicznej może być lokalizowana w terenie oznaczonym symbolem [...] na gruncie nie wymagającym uzyskania zgody ministra na odrolnienie ( na gruntach rolnych niższych klas). Nadto przedmiotowa sprawa dotyczy kwestii wyłączenia z produkcji rolniczej gruntu rolnego, a tym samym zarzuty w zakresie zasad lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej mogłyby być rozważane przez starostę na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę.

Na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w K. wniosła Firma A zarzucając naruszenie:

1/ art. 46 ustawy z dnia 7 maja 2010 roku o wspieraniu rozwoju i usług telekomunikacyjnych poprzez jego pominięcie, w sytuacji gdy jako przepis szczególny wyprzedza zastosowanie art. 50 ust. 1 zd. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 1 i art. 7 ust. 2a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych i stanowi, iż przeznaczenie terenu na cele rolnicze nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej i nie wymaga zgody na odrolnienie terenu, co miało istotny wpływ na wynik postępowania poprzez utrzymania wadliwej z tego samego powodu decyzji Burmistrza K. z dnia 23.10.2018r. i co może być także kwalifikowane jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.;

2/ art. 6, 7 i 77 i 78 K.p.a. poprzez nierozpoznania odwołania w jego pełnym zakresie, niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności nie odniesienia się w ogóle na żadnym etapie i w uzasadnieniu do zarzutu opartego o art. 46 ustawy z dnia 7 maja 2010 roku o wspieraniu rozwoju i usług telekomunikacyjnych co miało istotny wpływ na wynik postępowania poprzez utrzymania wadliwej z tego samego powodu decyzji Burmistrza K. z dnia 23.10.2018 r.

W uzasadnieniu rozwinięto powyższe zarzuty wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji bądź ewentualnie o stwierdzenie nieważności.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012r. poz. 270 ze zm., dalej jako P.p.s.a.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie.

Kontroli sądu w niniejszym postępowaniu poddana jest decyzja organu administracji o odmowie wyłączenia z produkcji rolnej gruntu, z przeznaczeniem go (gruntu) pod budowę stacji bazowej telefonii komórkowej. W ocenie organów brak podstaw do wyłączenia z produkcji rolnej tego gruntu wynika z zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – stanowi on użytek rolny położony w obszarze 35 R. Brak poza tym zgody ministra właściwego dla spraw rozwoju wsi dla dokonania wyłączenia. W ocenie strony skarżącej decyzja narusza art. 46 ust 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2062 z późn. zm.). W ocenie sądu skarga ma usprawiedliwione podstawy.

Przede wszystkim nie jest dla sądu jasne (wobec treści uzasadnień decyzji) czy organy obu instancji rozróżniają instytucję zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne od wyłączenia z produkcji (rolniczej) użytków rolnych klas I, II, III, IIIa, IIIb, oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI. Są to dwie różne regulacje, które dotyczą gruntów rolnych i ich nierolniczego wykorzystania.

Pierwsza z nich, to regulacja o której mowa w art. 7 ustaw z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1161 (dalej; ustawa). Druga, stanowiona jest przepisem art. 11 ustawy. Faktycznie, zmiana przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne dokonuje się w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego a więc w akcie planistycznym (art. 7 ust 1 ustawy) a zmiana ta wymaga zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi (art. 7 ust 2 pkt 1 ustawy). Regulacja ta dotyczy gruntów rolnych stanowiących użytki rolne określonej klasy bonitacyjnej i gruntów leśnych (art. 7 ust 1 ustawy) położonych poza granicami administracyjnymi miast (art. 10a ustawy). Według definicji zamieszczonej w ustawie, przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne - to ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych oraz innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych (art. 4 pkt 6 ustawy). Zasadą tej regulacji jest to, że tylko miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego może zmienić przeznaczenie terenu rolnego na cele nierolnicze – przede wszystkim budowlane, co umożliwia tego typu (budowlane) zainwestowanie na danym obszarze. Tereny nieobjęte koniecznością zmianą przeznaczenia, o którym mowa w art. 7 ust 1 ustawy, na którą to zmianę, jak mowa wyżej, konieczna jest zgoda właściwego ministra, podlegają regulacji o której mowa w art. 61 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 z późn. zm.) Zgonie z art. 61 ust 1 pkt 4 tej ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy (zmiana zagospodarowania terenu) jest możliwe jedynie w przypadku, gdy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne chyba, że teren ten jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Wyjątkiem od tej reguły jest zabudowa zagrodowa oraz inwestycje celu publicznego w przypadkach uzasadnionych potrzebami obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony granicy państwowej (art. 61 ust 2a oraz art. 61 ust 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Wyjątek od tej reguły ustanowiony jest także w art. 7 ust 2a ustawy. Zasada ta nie dotyczy także terenów, dla których miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie sporządza się (art. 7 ust 1a ustawy).

Z kolei wyłączenie z produkcji rolniczej to rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów (art. 4 pkt 11 ustawy). Zgoda na to wyłączenie wydawana jest w formie decyzji administracyjnej o charakterze deklaratoryjnej (art. 11 ust 1 oraz 1b ustawy) a uzyskanie jej poprzedza uzyskaniem pozwolenia na budowę (art. 11 ust 4 ustawy. Wyłączenie z produkcji rolnej stanowi podstawę naliczenia stosownej rocznej opłaty obciążającej osobę, która zgodę uzyskała (art. 12 ust 1 ustawy) a grunt którego zgoda ta dotyczy to obszar, który w sposób faktyczny jest wykorzystywany nierolniczo. Jak zasadnie wskazuje Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 9 maja 2008 r. II SA/Gd 732/07 rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowania gruntów nie polega na zaniechaniu prowadzenia na nieruchomości działalności rolniczej, lecz na podjęciu na nieruchomości działań sprowadzających się do rozpoczęcia innego niż rolnicze użytkowania gruntów. Wyłączeniu z produkcji nie musi podlegać cała nieruchomość, na której nastąpić ma rozpoczęcie innego niż rolnicze użytkowania gruntów, a decydujące znaczenie ma rzeczywista powierzchnia, na której podjęto inne niż rolnicze użytkowanie gruntów. Uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego, w tym planu przewidującego zabudowę mieszkaniową, nie przesądza natomiast ani konieczności wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej, ani zakresu rozpoczęcia przez inwestora innego niż rolnicze użytkowania gruntów.

Regulacja, o której mowa w art. 11 ustawy dotyczy zatem terenów budowlanych, tj. takich terenów, które w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego mają przeznaczenie budowlane oraz terenów dla których właściwe organy wydały decyzje o ustaleniu warunków zabudowy, ewentualnie dla których taka decyzja może być legalnie wydana tj. położonych w granicach administracyjnych miast lub poza tymi granicami w terenach nieobjętych miejscowymi polanami zagospodarowania przestrzennego ale w obszarach dla których ustawodawca przewidział wyjątki od wymogu uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, o których mowa wyżej. Zmiana przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne dokonana w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie wyłącza konieczności uzyskania zgody na wyłączenie gruntu z produkcji rolnej (dla określonych klas bonitacyjnych), która to zgoda jest jedną z przesłanek uzyskania pozwolenia na budowę. Zmiana przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne jedynie wprowadza możliwość nierolniczego zainwestowania w teren. Zgoda na wyłączenie gruntu z produkcji rolnej umożliwia natomiast faktyczne dokonanie takiej zmiany na danym obszarze.

Co do zasady fakt, iż dany obszar ma w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenie rolnicze i nie dopuszcza możliwości lokalizacji zabudowy czy innego zainwestowania, uzasadniał by odmowę wyrażenia zgody na wyłączenie gruntu z produkcji rolnej, aczkolwiek zauważyć należy, iż analizy czy plan miejscowy dopuszcza w tym terenie zainwestowanie infrastrukturą telekomunikacyjną, organy obu instancji nie dokonały. Okoliczność ta ma jednak znaczenie drugoplanowe, gdyż rację ma skarżący, iż organu nie uwzględniły brzmienia art. 46 ust 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, który stanowi, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zwany dalej "planem miejscowym", nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyraźnie i w zasadzie jednolicie rysuje się koncepcja, iż w razie sprzeczności zapisów planu miejscowego z regulacją rangi ustawowej, z uwagi na hierarchiczność systemu źródeł prawa, zapisy planu niezgodne z ustawą należy pomijać. Argumentacją za tym poglądem oprócz tej dotyczącej hierarchiczności systemu źródeł prawa i podustawowej pozycji aktów prawa miejscowego dotyczy dwóch aspektów - obowiązku dostosowywania prawa miejscowego do aktualnego ustawodawstwa wynikająca z art. 33 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz faktu, iż nieważność aktów prawa miejscowego stwierdza się wyrokiem deklaratoryjnym a więc uznaje się że wadliwe zapisy nie istniały od daty ich uchwalenia – jako takie nie mogą być zatem legalnie, stosowane.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 października 2016 r. II OSK 139/15 wskazuje, iż "zasada ogólna wyrażona w treści art. 46 ust. 1 ustawy z 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106, poz. 675 z późn. zm.) stanowi dyrektywę interpretacyjną dla organów orzekających o zgodności planowanego przedsięwzięcia z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Cel kierunkowy wynikający z treści art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług musi być uwzględniany przy wykładni systemowej, co oznacza, że normy obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego muszą być wykładane tak, aby usuwać zakazy i przeszkody w lokalizowaniu inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym niniejszą skargę, kasacyjną dotyczy to sytuacji, nie tylko wtedy, gdy mogą być one wyprowadzone z niejasnych i niekonsekwentnych ustaleń planu miejscowego, ale także wówczas, gdy stwierdzona zostanie oczywista niezgodność postanowień planu z warunkami wynikającymi z art. 46 ustawy o wspieraniu rozwoju usług. W takich okolicznościach mechanizmem wymuszającym zachowanie zasad hierarchicznej budowy systemu źródeł prawa, w tym zasady nadrzędności ustawy, jeżeli organy gminy odstąpiły od obowiązku, który nakłada na nie art. 33 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, pozostaje pominięcie tych ustaleń planów miejscowych w zakresie ustalonych zakazów lub przyjętych rozwiązań, których realizacja uniemożliwia lokalizowanie inwestycji telekomunikacyjnych". Z kolei w wyroku z dnia 14 czerwca 2016 r. II OSK 2470/14 (sprawa dotyczyła także sprzeczności zapisów planu miejscowego z regulacją art. 46 ust 1 w/w ustawy) Naczelny Sąd Administracyjny zajął stanowisko, że "stosownie do art. 33 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jeżeli w wyniku zmiany ustaw zachodzi konieczność zmiany studium lub planu miejscowego, czynności, o których mowa w art. 11 i 17, wykonuje się odpowiednio w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian. Powyższy przepis zatem jest wyrazem normatywnego obowiązywania wcześniej przywołanej zasady, że w przypadku gdy regulacje ustawowe oddziałujące na treść obowiązujących aktów planistycznych ulegają zmianie, wtedy te akty planowania przestrzennego powinny zostać dostosowane do nowego stanu prawnego. W wyroku z 9 czerwca 2010 r., II OSK 953/09 Naczelny Sąd Administracyjny trafnie zauważył, że organy gminy stanowiące prawo miejscowe, w tym plany zagospodarowania przestrzennego, związane są zasadą praworządności wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP, co oznacza, iż mają obowiązek działania na podstawie i w granicach prawa. Wraz ze zmianą przepisów ustaw akty prawa miejscowego powinny ulegać stosownym zmianom (...). Nie jest bowiem do zaakceptowania sytuacja, aby po zmianie przepisu ustawy w planie zagospodarowania przestrzennego pozostawały i były stosowane przepisy sprzeczne z obowiązującymi ustawami. W przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który nie został zaktualizowany w trybie powołanego wyżej art. 33 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w wyniku czego powstał stan niespójności przepisów planu miejscowego z przepisami, które weszły w życie w okresie późniejszym niż data uchwalenia planu, instrumentem służącym do eliminacji tych niezgodności jest wykładnia przepisów planu miejscowego dokonywana z uwzględnieniem nowych regulacji prawnych. Takie zapatrywanie wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 21 stycznia 2015 r., II OSK 1500/13, które Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną w pełni podziela". W tym samym wyroku NSA wskazuje, iż "w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane było jednolite stanowisko, zgodnie z którym wyraźnym celem ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych jest zapewnienie rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Z art. 46 ust. 1tej ustawy wynika ogólna zasada dopuszczalności inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej na terenach objętych postanowieniami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (por. wyroki NSA: z 29 grudnia 2015 r., II OSK 1020/14 i z 3 września 2015 r., II OSK 44/14). Ten cel musi być uwzględniany przy wykładni przepisów powyższej ustawy, co oznacza, że ustalenia obowiązującego planu miejscowego muszą być wykładane tak, aby usuwać zakazy i przeszkody w lokalizowaniu inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej - w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną - nie tylko wtedy, kiedy mogą być one wyprowadzone z niejasnych i niekonsekwentnych ustaleń planu miejscowego, ale także wówczas, gdy zostanie stwierdzona oczywista niezgodność postanowień planu z warunkami wynikającymi z art. 46 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. W takiej sytuacji mechanizmem wymuszającym zachowanie zasad hierarchicznej budowy systemu źródeł prawa, w tym zasady nadrzędności ustawy, jeżeli organy gminy odstąpiły od obowiązku, który nakłada na nie art. 33 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, pozostaje pominięcie tych ustaleń planów miejscowych w zakresie ustalonych zakazów lub przyjętych rozwiązań, których realizacja uniemożliwia lokalizowanie inwestycji telekomunikacyjnych" (por. także wyrok NSA 13 sierpnia 2014 r. II OSK 447/13, z dnia 8 listopada 2017 r. II OSK 2876/16, z dnia 26 października 2017 r. II OSK 328/16, z dnia 6 maja 2016 r. II OSK 2106/14, z dnia 26 października 2017 r. II OSK 328/16, z dnia 29 grudnia 2015 r. II OSK 1020/14 oraz WSA w Łodzi z 23 maja 2017 r. II SA/Łd 24/17).

Wyżej wyrażone poglądy w pełni podziela sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę. Jeżeli formalnie sprzeczna z zapisami planu miejscowego zamierzenie inwestycyjne jest dozwolone wprost przepisami rangi wyższej niż tzw. prawo miejscowe, przepisy aktu prawa miejscowego należy interpretować tak by sprzeczność tą wyeliminować. Jeżeli natomiast wobec jasnych niebudzących wątpliwości zapisów tego aktu, nie da się go "wyinterpretować" w zgodzie z ustawą, zapis ten jako nielegalny należy pomijać. Zgodnie bowiem z art. 87 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia (ust 1). Źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego (ust 2). Z kolei art. 94 Konstytucji RP stanowi, iż organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.

Przepisy te nie tylko wymieniają źródła prawa obowiązującego w Polsce ale też wprowadzają zasadę hierarchiczność aktów prawnych. I tak podstawowym źródłem prawa na terenie RP jest Konstytucja, aktami niższej rangi ustawy. Dalej uplasowały się ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Aktem najniższej rangi a stanowiącym źródło prawa są akty prawa miejscowego w tym miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego wydawane podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Hierarchiczność źródeł prawa to reguła zgodnie z którą, akt niższego rzędu nie może stać w sprzeczności z aktem wyższego rzędu. Jak zasadnie wskazuje Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 6 lipca 2016 r. II SA/Bd 629/16 ustawa jest aktem prawnym hierarchicznie wyższym od rozporządzeń i aktów prawnych organów samorządu terytorialnego. Ustanowiony w ustawie zasadniczej, zamknięty katalog źródeł prawa skonstruowany jest jednocześnie w oparciu o zasadę hierarchiczności. Z zasady tej wynika, że umocowanie do wydawania aktów niższego rzędu musi wynikać z aktów wyższego rzędu, przy czym przepisy zawarte w aktach niższego rzędu nie mogą naruszać przepisów zamieszczonych w aktach wyższego rzędu. Hierarchiczna budowa systemu źródeł prawa obliguje do przyjęcia dyrektywy interpretacyjnej, w myśl której, w razie kolizji między normami prawnymi, przepisy prawa zawarte w akcie wyższego rzędu stosuje się przed przepisami prawa zawartymi w akcie niższego rzędu. Hierarchiczność źródeł prawa wyklucza możliwość stosowania norm hierarchicznie niższych regulujących te same kwestie w sposób odmienny.

Jeżeli zatem w obszarach gdzie zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie przewidziano możliwości zainwestowania telekomunikacyjnego a zainwestowanie takie nie stoi w sprzeczności z przepisami odrębnymi, obowiązkiem organów rozpoznających na różnych etapach wnioski zawiązane z realizacją takiego zamierzenia, jest dokonanie takiej interpretacji zapisów planu aby wywieść, że taka możliwość istnieje. Jeżeli zaś zapisy plany zakazują takiego zainwestowania, organy administracji powinny zapisy te pominięć, jako sprzeczne z regulacją rangi ustawowej, której to sprzeczności organ planistyczny wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 33 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w stosunku do planów uchwalonych przed wejściem w życie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych) nie zmienił, lub do planów uchwalonych po tej dacie - jawnie sprzecznych zapisami ustawowymi – hierarchicznie wyższymi.

Jak zasadnie wskakuje Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w wyroku z dnia 4 kwietnia 2017 r. II SAB/Op 54/17 decyzja o pozwoleniu na budowę powinna być poprzedzona decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, jak i decyzją zezwalającą na wyłączenie z produkcji użytków rolnych i nieleśnych w tych sytuacjach, w których obowiązek taki przewidują przepisy prawa. W obu przypadkach wymóg ten nie jest wymogiem o charakterze formalnym, bowiem uprzednie wydanie zarówno decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jak i decyzji zezwalającej na wyłączenie z produkcji użytków rolnych i nieleśnych ma charakter materialny i jest prawną przesłanką ubiegania się o pozwolenie na budowę (por. wyrok NSA z 28 stycznia 2016 r. II OSK 1301/14).

Skoro zatem decyzja o zezwoleniu na wyłączenia z produkcji rolniczej poprzedza decyzję o udzieleniu pozwolenia na budowę, jest przesłanką do udzielenia tego pozwolenia a brak przeszkód by pozwolenia na budowę udzielić, organ nie może też odmówić inwestorowi wydania decyzji o zezwoleniu na wyłączenie z produkcji rolniczej obszaru, na którym dana inwestycja ma być realizowana. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni uwagi, o których mowa wyżej.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a oraz c a także 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.