Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędzia WSA Jolanta Górska Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 września 2020 r. sprawy ze skargi J. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 marca 2020 r., nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji w zakresie gruntów rolnych i leśnych 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty z dnia 2 grudnia 2019 r., nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej J. S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Skargą wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku J. S. zaskarżyła postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 marca 2020 r., nr [..], utrzymujące w mocy postanowienie Starosty z dnia 2 grudnia 2019 r., nr [..], o odmowie uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów rolnych projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 4 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z urządzeniami budowlanymi na działce oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków nr [..], obręb B., gmina P., powiat p., województwo p.

Zaskarżone postanowienie wydane zostało w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Skarżąca wystąpiła do Wójta Gminy z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 4 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z urządzeniami budowlanymi na działce oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków nr [..], obręb B., gmina P.

Wnioskiem z dnia 12 listopada 2019 r. Wójt Gminy wystąpił do Starosty o uzgodnienie w zakresie ochrony gruntów rolnych projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Teren inwestycji obejmuje bowiem grunty rolne klas IIIa i IIIb oznaczone w Ewidencji Gruntów i Budynków Starostwa Powiatowego odpowiednio symbolami RIIIa i RIIIb, czyli grunty o dużej przydatności produkcyjnej, znajdujące się pod szczególną ochroną ustawową. W ocenie Wójta, co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy, gdyż w okolicy znajduje się zabudowa w oparciu, o którą można wyznaczyć obszar zwartej zabudowy. Działka nr [..] obręb B. położona jest w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.). Ponadto, teren inwestycji zlokalizowany jest w odległości nie większej niż 50 m od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2068 ze zm.). Powierzchnia działki nr [..] obręb B. nie przekracza 0,5 ha. W ocenie Wójta, w odniesieniu do działki nr [..] obręb B. spełnione zostały wszystkie przesłanki zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, zgodnie z art. 7 ust. 2a pkt 1 – 4 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 1161 ze zm.).

Postanowieniem z dnia 2 grudnia 2019 r., nr [..], Starosta odmówił uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów rolnych projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

W ocenie Starosty, w odniesieniu do powyższej nieruchomości nie został spełniony warunek zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze wskazany w art. 7 ust. 2a pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych albowiem grunt ten nie jest położony w obszarze zwartej zabudowy. Zdaniem Starosty, Wójt błędnie wskazał 5 budynków tworzących zwartą zabudowę. Organ uzgadniający zwrócił uwagę, że 2 ze wskazanych budynków, tj. budynki o numerach ewidencyjnych [..] i [..], posadowionych na działce nr [..] w obrębie B., zgodnie z wypisem z Kartoteki Budynków Ewidencji Gruntów i Budynków Starostwa Powiatowego zaliczają się do kategorii budynków produkcyjnych, usługowych i gospodarczych dla rolnictwa oraz posiadają klasę według Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych opisaną jako budynki gospodarstw rolnych. Starosta wskazał, że zgodnie z art. 4 pkt 29 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przez zwartą zabudowę należy rozumieć zgrupowanie nie mniej niż 5 budynków, za wyjątkiem budynków o funkcji wyłącznie gospodarczej, pomiędzy którymi największa odległość sąsiadujących ze sobą budynków nie przekracza 100 m. W ocenie organu uzgadniającego brak jest dostatecznej liczby budynków spełniających kryteria wskazane w art. 4 pkt 29 wskazanej ustawy, aby możliwe było wyznaczenie obszaru zwartej zabudowy.

Starosta uznał także, że Wójt błędnie zastosował art. 4 pkt 30 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zgodnie z treścią wskazanego przepisu przez obszar zwartej zabudowy należy rozumieć obszar wyznaczony przez obwiednię prowadzoną w odległości 50 m od zewnętrznych krawędzi skrajnych budynków tworzących zwartą zabudowę lub po zewnętrznych granicach działek, na których położone są te budynki, jeśli ich odległość od tych granic jest mniejsza niż 50 m. Wójt wyznaczył obszar zwartej zabudowy poprzez obwiednię w odległości 50 m od granic działek, na których położone są budynki tworzące zwartą zabudowę. W ocenie organu uzgadniającego taki sposób wyznaczenia obszaru zwartej zabudowy jest niedopuszczalny w świetle brzmienia art. 4 pkt 30 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Odnosząc się natomiast do pozostałych warunków wskazanych w art. 7 ust. 2a pkt 2 – 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, Starosta zgodził się ze stanowiskiem Wójta, wskazującym na ich spełnienie.

W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżąca podkreśliła, że dla prawidłowego wyznaczenia obszaru zwartej zabudowy należy przyjąć odległości pomiędzy 5 najbliższymi, czyli sąsiadującymi budynkami mieszkalnymi. Skarżąca dołączyła do zażalenia wydruki z portalu Google Maps oraz Geoportal. W ocenie skarżącej, z załączonych wydruków jednoznacznie wynika, że odległość pomiędzy najbliższymi budynkami mieszkalnymi nie przekracza 100 m, a tym samym teren inwestycji zlokalizowany jest w obszarze zwartej zabudowy. Nadto, skarżąca wskazała, że wprawdzie teren inwestycji stanowi grunty rolne klasy IIIa i IIIb, to jednak działka ta nigdy nie była wykorzystywana na cele rolne. Zdaniem skarżącej, nie bez znaczenia w niniejszej sprawie jest ocena celowości rolniczego wykorzystania gruntu. Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem z dnia 12 marca 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie Starosty z dnia 2 grudnia 2019 r. Uzasadniając rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r., poz. 293), zwanej dalej u.p.z.p, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku, gdy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. Zgodnie z treścią art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1161 ze zm.) zwanej dalej jako u.o.g.r.l., zasadą jest uzyskanie zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych stanowiących użytki rolne klas I-III na cele nierolnicze i nieleśne. Wyjątek od tej zasady został zawarty w art. 7 ust. 2a pkt 1 – 4 u.o.g.r.l.

Kolegium zgodziło się z organem I instancji, który uznał, że w odniesieniu do działki nr [..] obręb B. nie został spełniony warunek z art. 7 ust. 2a pkt 1 u.o.g.r.l. w postaci zawierania się co najmniej połowy powierzchni każdej zwartej części gruntu w obszarze zwartej zabudowy. W ocenie Kolegium, z dołączonej do akt sprawy mapy ewidencyjnej gruntów w skali 1:1000 wynika, że budynki mieszkalne zostały oznaczone kolorem szarym, zatem potencjalnie mogą wchodzić w skład zwartej zabudowy. Jednakże z załącznika graficznego wynika, że odległość pomiędzy tymi budynkami przekracza 100 metrów, a tym samym nie ma możliwości wyznaczenia linii zwartej zabudowy i na jej podstawie obszaru zwartej zabudowy. Organ odwoławczy wskazał, że z uwagi na położenie terenu inwestycji poza obszarem zwartej zabudowy konieczne będzie uzyskanie zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na zmianę przeznaczenia gruntu na cele nierolnicze. Jednocześnie, Kolegium podkreśliło, że bez znaczenia pozostaje okoliczność, że działka nr [..] obręb B. nigdy nie była wykorzystywana na cele rolnicze, gdyż nie zmienia to oznaczenia bonitacyjnego użytku rolnego.

We wniesionej do Sądu skardze na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego skarżąca zarzuciła:

1. rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:

- art. 7 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej nakazującej organom administracji publicznej podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a także uwzględnienia słusznego interesu obywateli,

- art. 8 k.p.a., poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa,

- art. 124 § 2 k.p.a., poprzez brak wymaganego prawem uzasadnienia faktycznego oraz prawnego w zaskarżonym postanowieniu;

2. będące konsekwencją naruszenia przepisów postępowania administracyjnego naruszenie przepisów prawa materialnego w przedmiotowej sprawie, a w szczególności:

- art. 4 pkt 29 u.o.g.r.l. polegające na błędnej wykładni tego przepisu i zaakceptowaniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze przeprowadzonych przez Starostę pomiarów pomiędzy budynkami niesąsiadującymi ze sobą, co spowodowało przyjęcie przez te organy w sposób całkowicie dowolny, iż w okolicy terenu nie występuje dostateczna ilość budynków spełniających kryteria zwartej zabudowy, podczas gdy prawidłowa analiza stanu faktycznego i prawnego prowadzi do wniosku wręcz odwrotnego,

- art. 7 ust. 2a pkt 1 w zw. z art. 4 pkt 30 u.o.g.r.l. polegające na zaaprobowaniu zaniechania przez Starostę wyznaczenia obszaru zwartej zabudowy, nieprzeprowadzeniu analizy położenia terenu inwestycji i nieuzasadnionym uznaniu, że warunek określony w tym przepisie pozostaje niespełniony,

- art. 6 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l poprzez niedostrzeżenie, iż teren inwestycji, tj. działka nr [..] obręb B. o powierzchni 0,43 ha stanowi grunt o znikomej wartości produkcyjnej.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od organu odwoławczego zwrotu kosztów postępowania. Ponadto, skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu z załączonych do skargi wydruków z portalu Google Maps i Geoportal na okoliczność spełnienia warunku, o którym mowa w art. 7 ust. 2a pkt 1 u.o.g.r.l znikomej wartości produkcyjnej działki objętej wnioskiem, usytuowania gruntu w bezpośrednim sąsiedztwie terenów zabudowanych zabudową nierolniczą, a w konsekwencji nieuzasadnionej odmowy uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów rolnych projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i sposobu zagospodarowania terenu dla inwestycji objętej wnioskiem.

Rozwijając zarzuty skargi skarżąca wskazała, że z uwagi na lakoniczność uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie jest możliwe przeanalizowanie prawidłowości toku rozumowania organu odwoławczego oraz motywów podjętego rozstrzygnięcia. W ocenie skarżącej, organ odwoławczy nie odniósł się do wątpliwości podnoszonych w zażaleniu na postanowienie Starosty. Ponadto, Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie przedstawiło metodyki prawidłowego sposobu wyznaczania obszaru zwartej zabudowy oraz pominęło zaprezentowany przez skarżącą w zażaleniu sposób wyznaczania tego obszaru. Dalej, skarżąca wskazała, że organ odwoławczy pominął wnioski wynikające z przedłożonych do zażalenia wydruków z portalu Google Maps i Geoportal. W ocenie skarżącej, organ odwoławczy błędnie przyjął za Starostą, że budynki o numerach ewidencyjnych [..]-[..] są budynkami sąsiadującymi w rozumieniu art. 4 pkt 29 u.o.g.r.l. Skarżąca wskazała, że przez budynki sąsiadujące należy rozumieć budynki położone najbliżej siebie. Skarżąca wskazała także, że organ odwoławczy błędnie za organem I instancji przyjął do pomiaru budynki nr [.]. i [..], gdyż pomiędzy nimi znajduje się budynek nr [..]. Odnosząc się do odległości pomiędzy budynkami nr [..] i [..] skarżąca wskazała, że odległość 101 metrów pomiędzy nimi może wynikać z niedokładności mapy.

Ponadto, w ocenie skarżącej Kolegium błędnie nie uwzględniło okoliczności, że teren inwestycji nigdy nie był wykorzystywany na cele rolnicze. Skarżąca wskazała, że działka nr [..] obręb B. zlokalizowana jest pomiędzy dwiema drogami publicznymi, w sąsiedztwie licznych działek budowlanych o zabudowie jednorodzinnej a także dużych zakładów produkcyjnych. W ocenie skarżącej, okoliczności te, jak również niewielka powierzchnia gruntu i jego kształt, wskazują, że nie ma on charakteru gruntu rolnego. Skarżąca wskazała także na konieczność uwzględnienia w niniejszej sprawie niecelowości wykorzystania działki nr [..] na cele rolne. W ocenie skarżącej, grunt ten jest jedynie gruntem rolnym formalnie, zaś w rzeczywistości charakteryzuje się on znikomą wartością produkcyjną.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i podkreślając, że zasięg obszaru zwartej zabudowy wyznaczono w załączniku do postanowienia organu I instancji. Jest to zgrupowanie 5 budynków o funkcji innej niż wyłącznie gospodarcza, przy czym największa odległość między tymi budynkami przekracza 100 m. Zaznaczono, że nie chodzi tutaj o najbliżej sąsiadujące budynki, ale o budynki tworzące zwartą zabudowę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 marca 2020 r. oraz poprzedzającego je postanowienia Starosty z dnia 2 grudnia 2019 r. doprowadziła do wniosku, że oba rozstrzygnięcia wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Podstawę prawną kontrolowanych postanowień stanowił przepis art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2020r., poz. 65), zwanej dalej u.g.n., za nieruchomości wykorzystywane na cele rolne i leśne uznaje się nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości jako użytki rolne albo grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, a także wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne, nieużytki i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Wobec tego potrzeba uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy aktualizuje się wówczas, gdy inwestycja zlokalizowana jest na gruntach wykorzystywanych na cele rolne i leśne we wskazanym wyżej rozumieniu. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, albowiem z ujawnionych w ewidencji gruntów i budynków danych wynika, że grunty te oznaczono jako użytki rolne R o klasie bonitacyjnej IIIa i IIIB.

Zakres przedmiotowy uzgodnienia wyznaczają przepisy art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. oraz art. 7 u.o.g.r.l. Decyzja o warunkach zabudowy nie może bowiem zmieniać przeznaczenia gruntu. Wskazuje ona jedynie, czy na danym terenie, uwzględniając jego aktualne przeznaczenie, dopuszczalna jest planowana inwestycja. Dlatego też, zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 4, aby można było wydać decyzję o warunkach zabudowy, wymogiem koniecznym jest, ażeby teren nie wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo był objęty zgodą na takie wykorzystanie, uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które obowiązywały w dniu wejścia w życie ustawy z 7.07.1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. poz. 139 ze zm.), tj. 1.01.1995 r.

Podstawowym zadaniem przepisów u.o.g.r.l. jest ograniczenie przeznaczania tych gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne (art. 3 u.o.g.r.l.). Zagadnienie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne reguluje w sposób ekskluzywny przepis z art. 7 u.o.g.r.l. Zasadą ustawową jest, że przeznaczenia gruntów rolnych, stanowiących użytki klas I–III, i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 7 u.o.g.r.l.). Zatem niemożliwe jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji, kiedy planowane zagospodarowanie terenu będzie sprzeczne z jego aktualnym przeznaczeniem jako gruntu rolnego bądź leśnego.

Warunek wydania decyzji przewidziany w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. nie oznacza, że na terenie, na którym grunty mają przeznaczenie rolne bądź leśne, nie jest możliwa żadna aktywność inwestycyjna. Inwestycje niepowodujące zmiany przeznaczenia gruntów rolnych bądź leśnych będą mogły uzyskać decyzję o warunkach zabudowy. Przedsięwzięcia związane z gospodarką rolną czy leśną nie powodują bowiem zmiany przeznaczenia gruntów, na których są realizowane. Natomiast inwestycje powodujące zmianę przeznaczenia wskazanych gruntów mogą zostać dopuszczone do realizacji jeśli nie będą musiały uzyskać zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na zasadzie wyjątku przewidzianego w art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l., który stanowi, że nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli grunty te spełniają łącznie następujące warunki:

1) co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy;

2) położone są w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami;

3) położone są w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych;

4) ich powierzchnia nie przekracza 0,5 ha, bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części.

W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości Sądu, że teren inwestycji, tj. działka nr [..] obręb B., obejmuje grunty rolne klasy RIIIa i RIIIb, na co wskazuje znajdujący się w aktach administracyjnych sprawy wypis z rejestru gruntów. Powyższe dane są wiążące w procesie ustalania warunków zabudowy ze względu na dyspozycję art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 276 ze zm.), który stanowi, że podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków.

W toku uzgadniania projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 4 budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działce nr [..] w B., orzekające w sprawie organy uznały, że teren inwestycji wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze, albowiem nie zostały spełnione łącznie wszystkie warunki określone w art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. konstytuujące wyjątek wyłączający potrzebę uzyskania takiej zgody na nierolniczne wykorzystanie gruntów rolnych. Zdaniem organów, w okolicy działki objętej planowaną inwestycją brak jest dostatecznej liczby budynków spełniających kryteria wskazane w art. 4 pkt 29 u.o.g.r.l., aby było możliwe wyznaczenie obszaru zwartej zabudowy, gdyż w okolicy nie znajduje się zabudowa, w oparciu o którą można wyznaczyć obszar zwartej zabudowy.

Stanowiska powyższego Sąd nie podziela, albowiem jest ono wynikiem błędnej wykładni kluczowego w niniejszej sprawie pojęcia "zwartej zabudowy" zdefiniowanej w art. 4 pkt 29 u.o.g.r.l., które stanowi element składowy definicji pojęcia "obszaru zwartej zabudowy" określonej w art. 4 pkt 30 u.o.g.r.l., i współkształtuje treść przesłanki z art. 7 ust. 2a pkt 1 u.o.g.r.l., w myśl której co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu musi zawierać się w obszarze zwartej zabudowy.

Proces weryfikacji przesłanki z art. 7 ust. 2a pkt 1 u.o.g.r.l. jest dwuetapowy, polegający w pierwszej kolejności na ustaleniu, czy działka podlegająca zainwestowaniu położona jest w zwartej zabudowie rozumianej zgodnie z treścią art. 4 pkt 29 u.o.g.r.l., a w drugiej na sprawdzeniu, czy co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy rozumianej zgodnie z definicją z art. 4 pkt 30 u.o.g.r.l. W tej sytuacji wadliwa interpretacja pojęcia "zwartej zabudowy" rzutować może automatycznie na nieprawidłową weryfikację warunku z art. 7 ust. 2a pkt 1 u.o.g.r.l., z czym mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Zagadnieniem kluczowym zatem dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy jest właściwa, zgodna z celem przepisów u.o.g.r.l., wykładnia pojęcia "zwartej zabudowy". W myśl art. 4 pkt 29 u.o.g.r.l. przez zwartą zabudowę należy rozumieć zgrupowanie nie mniej niż 5 budynków za wyjątkiem budynków o funkcji wyłącznie gospodarczej, pomiędzy którymi największa odległość sąsiadujących ze sobą budynków nie przekracza 100 m. Powyższe oznacza, że o zwartej zabudowie możemy mówić już wówczas, gdy mamy do czynienia ze zgrupowaniem 5 i więcej budynków, innych niż gospodarcze, położonych względem siebie w taki sposób, żeby odległości sąsiadujących ze sobą budynków nie przekraczały 100 m, czyli największa odległość pomiędzy sąsiednimi budynkami powinna wynosić do 100 m. Wykładnia powyższego pojęcia służącego do celów limitacyjnych, ograniczających możliwości inwestycyjne na gruntach rolnych, nie może być rozszerzająca, gdyż wówczas jej wynik wykazywałby cechy niedopuszczalnego ograniczania prawa własności, na które nie zdecydował się nawet ustawodawca.

Dopiero prawidłowe ustalenie okoliczności pozwalających na zweryfikowanie lokalizacji działki zainwestowanej w zwartej zabudowie stanowi punkt wyjścia do dalszych ustaleń zmierzających do stwierdzenia, czy co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy rozumianej jako obszar wyznaczony przez obwiednię prowadzoną w odległości 50 m od zewnętrznych krawędzi skrajnych budynków tworzących zwartą zabudowę lub po zewnętrznych granicach działek, na których położone są te budynki, jeśli ich odległość od tych granic jest mniejsza niż 50 m (art. 4 pkt 30 u.o.g.r.l.). Przy tym podkreślić należy, że redakcja wskazanego przepisu umożliwia zastosowanie przewidzianych tam sposobów wyznaczania obwiedni zarówno łącznie, jak i oddzielnie, w zależności od usytuowania istniejących budynków względem granic działki.

Stanowisko organów w niniejszej sprawie opierało się na błędnym przeświadczeniu, że działka nr [..] nie jest zlokalizowana w zwartej zabudowie. Powyższe stanowiło wynik wadliwego rozumienia definicji pojęcia "zwartej zabudowy", w której przyjęto, że każdy z co najmniej 5 budynków, innych niż gospodarcze, położony powinien być względem wszystkich pozostałych w odległościach nie większych niż 100 m. Innymi słowy, organy uznały, że odległości wszystkich budynków pomiędzy sobą, a nie wyłącznie pomiędzy sąsiadującymi ze sobą budynkami, nie mogą przekraczać 100 m. Stosując tego rodzaju wykładnię organy doszły do wniosku, że działka nr [..] nie jest położona w zwartej zabudowie, albowiem odległości pomiędzy budynkami przekraczają wyznaczoną wielkość normatywną. Wykroczyły tym samym poza zakres zdefiniowanego pojęcia "zwartej zabudowy" nadając jej odmienny, szerszy zakres, i wymagając tym samym od wnioskodawców spełniania warunków niewymaganych ustawą. Mapa ewidencyjna gruntów, stanowiąca załącznik do postanowienia Starosty z dnia 2 grudnia 2019 r., potwierdza wadliwość stanowiska organów.

Z mapy tej wynika, że wokół działki inwestycyjnej nr [..], na działkach nr [..]-[..],oznaczono 5 budynków, które, jak wynika z wypisu z kartoteki budynków, nie pełnią funkcji wyłącznie gospodarczej i mogą stanowić punkt wyjścia do ustaleń w zakresie zwartej zabudowy. Na działce nr [..] znajdują się cztery budynki, ale w związku z tym, że trzy z nich oznaczone numerami: [..]-[.] pełnią funkcję produkcyjną, usługową i gospodarczą dla rolnictwa, to w analizie zwartej zabudowy uwzględnić należało jedynie budynek nr [..], który jest budynkiem mieszkalnym. Powyższe dane potwierdzają wypisy z kartoteki budynków zalegające w aktach administracyjnych.

Ponadto, z mapy ewidencji gruntów wynika, że odległości budynków sąsiadujących ze sobą nie przekracza 100 m: odległość pomiędzy budynkiem znajdującym się na działce nr [..] a budynkiem znajdującym się na działce [..] wynosi 66 m; odległość pomiędzy budynkiem znajdującym się na działce [..] a budynkiem znajdującym się na działce [..] wynosi 101 m; odległość pomiędzy budynkiem znajdującym się na działce nr [..] a budynkiem znajdującym się na działce [..] wynosi – 43 m; odległość pomiędzy budynkiem znajdującym się na działce nr [..] a budynkiem znajdującym się na działce nr [..] wynosi 72 m; odległość pomiędzy budynkiem znajdującym się na działce nr [..] a budynkiem znajdującym się na działce [..] wynosi 99 m. Przy czym, według Sądu, przekroczenie normatywnej odległości 100 m pomiędzy budynkami na działach nr [..] i [..] o 1 m zawiera się w dopuszczalnym marginesie błędu pomiarowego, który nie mógłby wykluczyć uznania istniejącej w niniejszej sprawie konfiguracji zabudowy za zwartą w rozumieniu przepisów u.o.g.r.l.

W tych okolicznościach nie znajduje uzasadnienia prawnego przyjęta przez orzekające w sprawie organy zasada określania odległości w trybie art. 4 pkt 29 u.o.g.r.l. polegająca na konieczności zachowania 100 m odległości pomiędzy wszystkimi 5 budynkami w różnych konfiguracjach. Przepis art. 4 pkt 29 u.o.g.r.l. jasno stanowi, że odległość 100 m ma dotyczyć wyłącznie budynków sąsiadujących ze sobą, czyli położonych obok, w pobliżu, w niedalekiej odległości, a nie po przeciwnej stronie, po przekątnej, tak jak przyjęły to orzekające w sprawie organy.

Z uwagi na powyższe, Sąd nie podziela stanowiska orzekających w sprawie organów, które uznały, że w okolicy terenu inwestycji nie znajduje się zwarta zabudowa, w oparciu o którą można wyznaczyć obszar zwartej zabudowy.

Z tych też powodów zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 marca 2020 r., jak i poprzedzające je postanowienie Starosty z dnia 2 grudnia 2019 r., jako wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, zasługiwały na uchylenie, o czym Sąd orzekł w punkcie 1 wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a.

Uchylenie kontrolowanych postanowień obliguje Starostę do ponownego rozpoznania wniosku Wójta Gminy z dnia 12 listopada 2019 r. o uzgodnienie w zakresie ochrony gruntów rolnych projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 4 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z urządzeniami budowlanymi na działce oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków nr [..], obręb B. Rozpoznając ponownie przedmiotową sprawę organy uwzględnią ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania, które wprost wynikają z przedstawionych rozważań, a sprowadzają się do konieczności ponowienia ustaleń w zakresie oceny położenia działki nr [..] w zwartej zabudowie i następnie w obszarze zwartej zabudowy wyznaczonym zgodnie z dyspozycją art. 4 pkt 30 u.o.g.r.l. Dopiero bowiem prawidłowe ustalenia poczynione we wskazanym zakresie umożliwią zgodną z prawem weryfikację spełnienia przesłanki z art. 7 ust. 2a pkt 1 u.o.g.r.l. i podjęcia rozstrzygnięcia w przedmiocie uzgodnienia.

Argumenty skargi odnoszące się faktycznego sposobu użytkowania działki nr [..] oraz utraty przez ten obszar walorów przydatnych w rolnictwie pozostają bez wpływu na wynik uzgodnienia. Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie w toku postępowania administracyjnego, w tym mapy, w sposób kompletny i wystraczający ujawniał okoliczności istotne dla przeprowadzenia kontroli legalności zaskarżonego postanowienia, dlatego też nie było potrzeby przeprowadzania dowodów z wydruków z portalu Google Maps i Geoportal zaoferowanych w skardze.

O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł w punkcie 2 wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Sąd orzekał w niniejszej sprawie w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.