Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński (spr.) Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 17 września 2009 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej "[...]" Sp. Jawna z siedzibą w Z. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 maja 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 250/08 w sprawie ze skargi "[...]" Sp. Jawna z siedzibą w Z. G. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 250/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę spółki jawnej [...] w Z. G. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Starosty Piaseczyńskiego z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...], dotyczącą odmowy zmiany decyzji Starosty Piaseczyńskiego z dnia [...] marca 2007 r., nr [...], w sprawie pozwolenia na budowę 124 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej i 36 garaży wolnostojących oraz budynku gospodarczego w Nowej Iwicznej, na działkach o nr ewidencyjnych od 451 do 575.

Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy.

Wnioskiem z dnia 21 czerwca 2007 r., "[...]" Sp. j. z siedzibą w Z. G., wniosła o zmianę przywołanej wyżej decyzji Starosty Piaseczyńskiego z dnia [...] marca 2007 r., w ten sposób, że w miejsce zapisu o tym, że inwestor zobowiązany jest zawiadomić właściwy organ nadzoru "o zakończeniu budowy" wpisać "o zakończeniu budowy każdego domu". W uzasadnieniu wniosku wskazano, że dotychczasowa treść pozwolenia budowlanego nakazuje zgłosić zakończenie budowy obejmującej całą wielobudynkową inwestycję i uniemożliwia wcześniejsze zgłoszenie zakończenie budowy poszczególnych domów, a w konsekwencji przystąpienia do ich użytkowania. Podniesiono też, że przy obecnym brzmieniu decyzji koniecznym byłoby przeprowadzenie 125 postępowań sprawdzających, czy każdy kolejno ukończony dom może funkcjonować bez ukończenia pozostałych, co narażałoby inwestora na zbędne koszty, tym bardziej że i tak to każdy właściciel domu sam powinien decydować, kiedy budowa została zakończona i kiedy zamierza przystąpić do użytkowania budynku.

Decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r., wydaną na podstawie art. 104 i art. 155 k.p.a. Starosta Piaseczyński odmówił zmiany opisanej wyżej decyzji o pozwoleniu na budowę. W uzasadnieniu organ wskazał, że postulowana zmiana decyzji zgodnie z wnioskiem inwestora, spowodowałaby naruszenie art. 55 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm.).

Po rozpoznaniu odwołania inwestora, który zarzucił m. in. że w sprawie nie może mieć zastosowanie przepis art. 55 pkt 3 Prawa budowlanego, gdyż budynki mieszkalne należą zgodnie z art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego do kategorii I, czyli obiektów dla których nie jest wymagane pozwolenie na użytkowanie i zgodnie z art. 54 Prawa budowlanego możliwe jest ich użytkowanie po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten nie zgłosi sprzeciwu, Wojewoda Mazowiecki zauważył, że we wniosku o zmianę decyzji - pozwolenia na budowę nie wskazano trybu, w jakim inwestor wnosi o dokonanie zmiany decyzji pierwotnej. Prawo budowlane nie przewiduje trybu, w którym można byłoby dokonać zmiany zgodnej z przedmiotowym wnioskiem, zaś zapis w decyzji nr [...] Starosty Piaseczyńskiego, o którego zmianę wnioskuje inwestor, jest zgodny ze wzorem decyzji o pozwoleniu na budowę, stanowiącym załącznik nr 3 do Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003 r. w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i decyzji o pozwoleniu na budowę (tekst jednolity: Dz. U. z 2004 r., nr 242, poz. 2421 ze zm.). Ponadto niezależnie od tego, czy inwestor wystąpi do organu nadzoru budowlanego z zawiadomieniem o zakończeniu budowy obiektu budowlanego, czy z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie zgodnie z art. 57 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, jest obowiązany dołączyć takie same dokumenty. Organ architektoniczno-budowlany nie ma uprawnień by wkraczać w kompetencje organów nadzoru budowlanego, które są właściwe do stwierdzenia możliwości "etapowania" odbioru poszczególnych obiektów budowlanych, zatwierdzonych ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. W konsekwencji tego stanowiska Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł inwestor, zarzucając decyzjom naruszenie przepisu art. 155 k.p.a. oraz art. 7,8, 9,11,12 § 1 i 2, a także art. 107 § 1,3 i 4 K.p.a., niewłaściwe zastosowanie art. 55 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, naruszenie art. 3 pkt 2a oraz art. 55 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Skarżąca Spółka podkreśliła, że dochodziła w trybie art. 155 k.p.a., zmiany decyzji pozwolenia na budowę w zakresie obowiązku zawiadomienia o zakończeniu budowy każdego z domów, a nie wszystkich, objętych zezwoleniem na budowę. Zdaniem skarżącej decyzja przewidująca możliwość użytkowania budynku mieszkalnego po zakończeniu budowy wszystkich obiektów objętych jednym pozwoleniem na budowę w obecnym jej brzmieniu jest sprzeczna z zapisami ustawy - Prawo budowlane, tj. z definicją budynku mieszkalnego, a także z zapisem art. 59 ust. 2 i 3. Zarówno przepisy, jak i orzecznictwo nie stawiają wymogu zakończenia całości budowy objętej zezwoleniem na budowę dla uzyskania możliwości użytkowania pojedynczego obiektu budowlanego. Warunkiem jest jedynie zakończenie budowy obiektu i jego przydatność do normalnej eksploatacji i użytkowania. Uniemożliwienie korzystania z własnego domu i zamieszkania w nim stanowi naruszenie istoty prawa własności, w tym przepisu art. 75 Konstytucji RP. Organ II instancji bezpodstawnie nie zastosował art. 155 K.p.a., który przewiduje możliwość dokonania zmiany prawomocnej decyzji, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes stron, a decyzje nie zawierały uzasadnienia zgodnego z art. 107 § 3 i 4 K.p.a. Wojewoda Mazowiecki błędnie powołał się na przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003 r., w którym zostały określone jedynie wzory, chociaż z przepisów samego rozporządzenia, jak i przepisów ustawy nie wynika, że ich treść jest bezwzględnie obowiązująca.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął, że rozstrzygnięcie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji odpowiada przepisom prawa. Bezsprzecznie inwestor wniósł o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę w zakresie zawartego tam wymogu zawiadomienia właściwego organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy, co najmniej 21 dni przed przystąpieniem do użytkowania. We wniosku nie wskazano trybu, w jakim żądanie zgłoszono. Nie może budzić jednak wątpliwości, że inwestor dochodził zmiany decyzji pozwolenia na budowę w trybie przepisu art. 155 K.p.a. Dał temu wyraz w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji oraz w skardze do Sądu. Wprawdzie uzasadnienia decyzji obu instancji nie w pełni odpowiadają dyspozycji przepisu art. 107 K.p.a. zgodnie, z którą decyzja powinna zawierać: uzasadnienie faktyczne i prawne, ale odmowa zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę w trybie art. 155 K.p.a. była zasadna. Tryb opisany w dyspozycji tego przepisu nie ma bowiem zastosowania do rozpoznania wniosku o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne zajęto stanowisko, że zmiana takiej decyzji może nastąpić wyłącznie na podstawie przepisu art. 36a Prawa budowlanego, stanowiącego samodzielną podstawę do zmiany decyzji pozwolenia na budowę. Przepis ten należy rozumieć jako przepis szczególny, sprzeciwiający się zastosowaniu art. 155 K.p.a. Zawarty w spornej decyzji obowiązek inwestora zgłoszenia zakończenia budowy nie jest przy tym istotnym elementem tej decyzji, stanowiąc pouczenie o tym, jaki inwestor ma obowiązek wynikający z przepisu art. 54 ustawy Prawo budowlane, zaś cała procedura związana z zawiadomieniem o przystąpieniu do użytkowania nie podlega organom architektoniczno - budowlanym, lecz organom nadzoru budowlanego.

W skardze kasacyjnej [...] sp. j. w Z. G. zarzucono naruszenie przepisu art. 155 K.p.a. oraz art. 7, 8, 9, 11, 12 § 1 i 2 a, 107 § 1, 3 i 4 K.p.a., a ponadto niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 36a ustawy - Prawo budowlane i w oparciu o powyższe domagano się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie lub uchylenia zaskarżonego wyroku i merytorycznego rozpoznania skargi poprzez jej uwzględnienie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono dotychczasowy przebieg postępowania oraz podniesiono, że nie jest trafne stanowisko Sądu I instancji, że przepis art. 155 K.p.a. nie ma zastosowania do decyzji o pozwoleniu na budowę. Przepis art. 36a Prawa budowlanego dotyczy jedynie przeciwdziałaniu bądź likwidacji skutków samowoli budowlanej, polegającej na odstąpieniu od zatwierdzonego projektu lub innych warunków pozwolenia na budowę, a zatem znajduje zastosowanie wyłącznie w ściśle określonych okolicznościach, co nie pozwala na wyłączenie stosowania art. 155 K.p.a. w innych przypadkach. Błędny jest zdaniem skarżącego także pogląd, że nałożony w decyzji na inwestora obowiązek zawiadomienia o zakończeniu budowy stanowi wyłącznie pouczenie o treści art. 54 Prawa budowlanego, gdyż zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 5 Prawa budowlanego właściwy organ zamieszcza w decyzji informacje o obowiązkach wynikających z art. 54 lub art. 55 Prawa budowlanego i informacja taka stanowi część składową decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w skardze kasacyjnej. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego Sąd uchybił, uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W rozpatrywanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności wymieniona w przepisie art. 183 § 2 P.p.s.a. Mając na uwadze powyższe, Sąd przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej ograniczył się jedynie do podnoszonych w niej zarzutów.

Skargę kasacyjną w rozpoznawanej sprawie oparto na obu wymienionych w art. 174 P.p.s.a. podstawach kasacyjnych. Wprawdzie autor skargi nie wskazał wyraźnie podstaw kasacyjnych, ale treść zarzutów kasacyjnych odnosi się do wyraźnie wskazanych przepisów prawa materialnego oraz do przepisów proceduralnych.

Podstawa kasacyjna z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. obliguje wnoszącego skargę nie tylko do wskazania naruszonych w postępowaniu sądowoadministracyjnym przepisów proceduralnych, ale także do wykazania, iż wskazane uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc taki, którego zaistnienie wywiera wpływ na możliwą potencjalnie odmienną treść rozstrzygnięcia sądu I instancji. Dokonywana przez Naczelny Sąd Administracyjny kontrola kasacyjna obejmuje w takim wypadku wyłącznie stosowanie prawa procesowego przez sąd administracyjny. Naruszenia prawa popełnione przez organy administracyjne mogą być natomiast podnoszone w skierowanej do wojewódzkiego sądu administracyjnego skardze na wydane przez te organy orzeczenie. Badanie przez Naczelny Sąd Administracyjny stosowania prawa przez organy administracji może mieć jedynie charakter pośredni, w sytuacji gdy skarżący w ramach podstawy kasacyjnej zarzuci sądowi I instancji naruszenie stosownych przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez nieuwzględnienie, mimo zarzutów zawartych w skardze, naruszenia przez organy wskazanych w niej przepisów.

W pierwszej kolejności zbadaniu podlegał zatem zarzut naruszenia prawa procesowego, a w szczególności podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 7, 8, 9, 11, 12 § 1 i 2, 107 § 1, 3 i 4 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, bądź niezastosowanie. Pomijając już to, że wnoszący skargę kasacyjną nie uzasadnił tego zarzutu, to stwierdzić należało, iż także w jakikolwiek sposób nie powiązał go z ewentualnym naruszeniem przepisów procedury sądowoadministracyjnej. Z uwagi zatem na fakt, iż Naczelny Sąd Administracyjny działając jako sąd kasacyjny, nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów ani też tym bardziej wywodzenia wpływu domniemanego uchybienia na wynik sprawy, kwestia naruszenia przepisów postępowania musiała pozostać poza zakresem rozpoznania Sądu.

Pozostaje zatem do rozpoznania zarzut naruszenia praw materialnego, sprowadzający się do niewłaściwej wykładni i błędnego zastosowania przepisów art. 155 K.p.a. oraz art. 36a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm.), na skutek przyjęcia, że zmiana decyzji o pozwoleniu na budowę może nastąpić wyłącznie w oparciu o przepis art. 36a Prawa budowlanego. Wywód skargi kasacyjnej dotyczący możliwości zastosowania w niektórych przypadkach przepisu art. 155 K.p.a. także w stosunku do decyzji o pozwoleniu budowlanym nie zasługuje jednak na aprobatę.

W pierwszym rzędzie należy przypomnieć dokładną treść przepisu art. 155 K.p.a., wedle którego decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W orzecznictwie sądowym oraz w piśmiennictwie ukształtował się jednolity pogląd co do znaczenia użytego w tym przepisie sformułowania "przepisy szczególne", jako przesłanki negatywnej stosowania art. 155 K.p.a., zawartej w przepisach odrębnych. Chodzić tu będzie nie tylko o wyrażony expressis verbis zakaz zmieniania określonego rodzaju decyzji administracyjnych, czy też zakaz wynikający z istoty niektórych rozwiązań prawnych o charakterze restryktywnym (zob. J. Borkowski [w] B. Adamiak, J. Borkowski "KPA. Komentarz" Wyd. C. H. Beck, Warszawa 2002 r., str. 685 - 686), ale także uregulowany w poszczególnych ustawach "własny" tryb zmiany decyzji ostatecznej, wydanej w oparciu o przepisy takiej ustawy.

Jednym z takich wyjątków jest Prawo budowlane, które w ust. 1 przepisu art. 36a wprowadziło zasadę, że istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. W takim wypadku zmiana decyzji o pozwoleniu na budowę następuje wyłącznie na podstawie przepisu art. 36a Prawa budowlanego, a nie na podstawie art. 155 K.p.a. W piśmiennictwie przyjmuje się, że przepis art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego należy rozumieć jako przepis szczególny sprzeciwiający się stosowaniu art. 155 K.p.a. do zmiany pozwolenia na budowę (zob. J. Dessoulavy - Śliwiński [w] "Prawo budowlane. Komentarz." pod. red. Z. Niewiadomskiego, wyd. C. H. Beck, Warszawa 2009, str. 453 - 454). Podobnie judykatura opowiada się w sposób utrwalony w tym kierunku. Przykładowo w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2006 r., sygn. II OSK 97/06 (nie publ.) zawarto tezę, że artykuł 36a stanowi samodzielną podstawę wydania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, jest przepisem szczególnym w rozumieniu art. 163 K.p.a. i tym samym wyklucza stosowanie art. 155 K.p.a. Podobnie wywiedziono w uzasadnieniach wyroków NSA z dnia 14 grudnia 1998 r., sygn. IV SA485 - 487/98 (ONSA z 2000 r., nr 1, poz. 18), z dnia 15 grudnia 2006 r., sygn. II OSK 84/06 (nie publ.), z dnia 24 września 2003 r., sygn. II SA/Kr 2196/99 (nie publ.). Powołane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej orzeczenia sądowe nie dotyczą wprost przedmiotowych kwestii i chociażby z tego względu nie mogą być przydatne dla wyprowadzenia prawidłowej wykładni i wzajemnych relacji omawianych przepisów.

W aspekcie tej części wywodów kasacyjnych, w której autor zdaje się kwestionować prawidłowość nałożenia przez organ na stronę obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego, zwrócić uwagę należało, że postępowanie administracyjne prowadzone na podstawie przepisu art. 155 K.p.a. stanowi tylko jeden z elementów systemu nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego obejmujących przypadki weryfikacji decyzji dotkniętych wadliwościami kwalifikowanymi lub niekwalifikowanymi oraz decyzji prawidłowych, przy czym system ten oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności trybów. Oznacza to, że poszczególne tryby nadzwyczajne mogą być stosowane tylko we wskazanym w ustawie celu i nie mogą być stosowane zamiennie. W szczególności tryb wzruszenia decyzji ostatecznej przewidziany w art. 155 K.p.a. nie może służyć eliminacji z obiegu prawnego lub do "poprawienia" decyzji dotkniętej określoną wadą prawną (zob. J. Borkowski [w] op. cit. str. 665 in.).

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, z braku usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.