Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. NSA Jacek Surmacz /spr./ Sędziowie WSA Małgorzata Niedobylska WSA Barbara Stukan-Pytlowany Protokolant st.sekr.sąd. Beata Janczewska po rozpoznaniu w Wydziale I Finansowym na rozprawie w dniu 3 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi Burmistrza Miasta na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wierzycielowi tytułów wykonawczych 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego z dnia [...] marca 2010r. nr [...], 2) określa, że uchylone postanowienia nie podlegają wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku, 3) zasądza od Dyrektora Izby Skarbowej na rzecz skarżącego Burmistrza Miasta koszty postępowania sądowego w kwocie 340 (słownie: trzysta czterdzieści) złotych.

I SA/Rz 397/10

UZASADNIENIE

Dyrektor Izby Skarbowej w Rzeszowie, postanowieniem z dnia ... kwietnia 2010r., nr ..., utrzymał w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w Krośnie z dnia ... marca 2010 r., nr ..., w przedmiocie zwrotu Burmistrzowi Miasta Gorlice tytułów wykonawczych o nr nr : ... wystawionych na GM, a obejmujących należności wypłacone z Funduszu Alimentacyjnego, w łącznej wysokości 6 000 zł.

W stanie faktycznym przedmiotowej sprawy Burmistrz Miasta Gorlice, decyzją z dnia ... grudnia 2009 r., nr ..., ustalił dłużnikowi alimentacyjnemu GM zadłużenie z tytułu świadczeń wypłaconych z Funduszu Alimentacyjnego w wysokości 6 000 zł oraz orzekł o obowiązku zwrotu tych należności wraz z odsetkami. Wobec nieuregulowania zadłużenia wynikającego z przedmiotowej decyzji, wierzyciel – Burmistrz Miasta Gorlice – wystawił tytuły wykonawcze o numerach: ... po czym skierował je do egzekucji administracyjnej. Tytuły te przesłane zostały, zgodnie z przepisami o właściwości organów egzekucyjnych, do Naczelnika Urzędu Skarbowego w Krośnie. Organ egzekucyjny, po przeprowadzeniu badania wyżej wymienionych tytułów wykonawczych pod względem formalnym, stwierdził że spełniają one wymogi, o których mowa w art. 27 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954, ze zm., zwanej dalej: ustawą o postępowaniu egzekucyjnym w administracji), jednakże do przedłożonych tytułów wierzyciel nie dołączył dowodów doręczenia upomnień stwierdzając, w pozycji 80 tytułów egzekucyjnych ..., że został zwolniony z obowiązku przesłania tychże upomnień, na podstawie § 13 pkt 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r., w sprawie wykonania niektórych przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2001 r., Nr 137, poz. 1541, ze zm., zwanego dalej: rozporządzeniem z 2001 r.). W tytule wykonawczym 104/FA/10 pozycja nr 80 nie została w ogóle wypełniona, natomiast podstawa zwolnienia, analogiczna do wyżej przytoczonej, została wpisana w poz. 77, przeznaczonej do wpisywania informacji o prawie pierwszeństwa przy zaspokajaniu wierzytelności.

W ocenie organu egzekucyjnego, na podstawie § 13 rozporządzenia z 2001 r., można odstąpić od doręczania upomnienia przed wszczęciem egzekucji w przypadku, gdy objęta nim należność, wynikająca z przepisów prawa, została określona w decyzji, tzn. w sytuacji w której decyzja ta ma charakter deklaratoryjny. W przedmiotowej sprawie natomiast należność egzekwowana od dłużnika alimentacyjnego powstała z chwilą wydania decyzji ustalającej jej wysokość i obowiązek zwrotu, jest ona zatem decyzją konstytutywną, dlatego też przepis § 13 pkt 1 rozporządzenia z 2001 r. nie znajdzie w tym wypadku zastosowania.

Na tej podstawie Naczelnik Urzędu Skarbowego w Krośnie, wspomnianym postanowieniem z dnia ... marca 2010 r., zwrócił wierzycielowi wszystkie trzy tytuły wykonawcze.

Zażalenie na przedmiotowe postanowienie wniósł wierzyciel – Burmistrz Miasta Gorlice - domagając się uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia w całości i wszczęcia postępowania egzekucyjnego wobec dłużnika alimentacyjnego, ewentualnie uchylenia postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W zażaleniu podniesiono naruszenie przepisów art. 15 § 1, art. 27 § 2 zd. 1 i § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez błędne ich zastosowanie oraz § 3 ust. 2 w zw. z § 13 pkt 1 rozporządzenia z 2001 r., poprzez błędną ich wykładnię.

Dyrektor Izby Skarbowej w Rzeszowie, postanowieniem z dnia ... kwietnia 2010r., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w Krośnie.

Organ odwoławczy podzielił argumentację zawartą w uzasadnieniu postanowienia organu I instancji oraz przyjętą w tym rozstrzygnięciu interpretację § 13 pkt 1 rozporządzenia z 2001 r. Wspomniany przepis zawiera bowiem katalog zwolnień z obowiązku doręczania dłużnikowi upomnienia, wyszczególniając że postępowanie egzekucyjne może być wszczęte bez uprzedniego doręczania upomnienia w przypadkach, gdy należność pieniężna została określona w orzeczeniu. Z brzmienia przytoczonego wyżej przepisu Dyrektor Izby Skarbowej wywiódł, że zwolnienie to dotyczy jedynie sytuacji, w których mamy do czynienia z decyzjami o charakterze deklaratoryjnym, nie ma zaś zastosowania w przypadku egzekucji należności wynikających z decyzji konstytutywnych. Podkreślił także, że przepisy rozporządzenia z 2001 r. rozróżniają wyraźnie te dwie kategorie "orzeczeń", tzn. ustalające i określające, czego wyrazem jest brzmienie chociażby § 9 ust. 1 b. Podobnie jest w przypadku przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Tymczasem wydana przez wierzyciela decyzja, wydana na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawionym do alimentów (Dz. U. z 2009 r. Nr 1, poz. 7, ze zm.) ma charakter decyzji konstytutywnej, dlatego też zwolnienie z obowiązku doręczenia upomnienia nie znajduje tutaj zastosowania.

Skargę na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Rzeszowie z dnia ...kwietnia 2010 r. wniósł wierzyciel – Burmistrz Miasta Gorlice – zarzucając temu rozstrzygnięciu naruszenie:

- art. 15 i art. 27 § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie zachodzi konieczność doręczenia pisemnego upomnienia dłużnikowi alimentacyjnemu,

- art. 29 § 2 zd. 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez błędne jego zastosowanie, gdyż brak było podstaw do jego zastosowania, ponieważ obowiązki, których dotyczyły tytuły wykonawcze 104/FA/10 i 106/FA/10 podlegały egzekucji administracyjnej oraz spełniały wymogi art. 27 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji,

- § 3 ust. 2 w zw. z § 13 pkt 1 rozporządzenia z 2001 r., poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, że zwrot "należność określona w orzeczeniu" wskazuje, że upomnienie nie jest wymagane, gdy chodzi o należności wynikające z decyzji deklaratoryjnych.

Na tej podstawie skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podkreślono, że ani przepis art. 15 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, który stanowił podstawę regulacji zawartej w § 13 pkt 1 rozporządzenia z 2001 r., ani też ten przepis nie wprowadzają rozróżnienia na decyzje ustalające oraz określające. W związku z tym błędne jest stanowisko Dyrektora Izby Skarbowej w Rzeszowie, zawężające zakres stosowania zwolnienia z obowiązku doręczania upomnienia dłużnikowi, jedynie do sytuacji, w której jego zobowiązanie wynika z decyzji deklaratoryjnej.

Dyrektor Izby Skarbowej w Rzeszowie w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Na rozprawie pełnomocnik skarżącego podniósł, że wskutek oczywistego przeoczenia w skardze – w opisie zarzutów - pominięto tytuł wykonawczy o nr 105/FA/10.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Spór pomiędzy skarżącym, a organem w przedmiotowej sprawie sprowadza się do interpretacji przepisu § 13 pkt 1 rozporządzenia z 2001 r., dotyczącego zwolnienia z obowiązku doręczania upomnienia dłużnikowi, przed wszczęciem w stosunku do niego egzekucji administracyjnej.

Zgodnie z art. 27 ust. 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji do tytułu wykonawczego, przesyłanego organowi egzekucyjnemu, wierzyciel winien dołączyć dowód doręczenia upomnienia, jednakże gdy doręczenie to nie jest wymagane, winien on podać w treści tytułu podstawę prawna zwolnienia go z tego obowiązku. Co do zasady więc, przesłanie upomnienia, zawierającego wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę egzekucji, jest warunkiem wszczęcia postępowania egzekucyjnego, co wynika także z brzmienia art. 15 ust. 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, usytuowanego w ramach rozdziału 1 działu I tej ustawy, zawierającego zbiór zasad ogólnych obowiązujących na gruncie tego rodzaju postępowania. Jednocześnie jednak ustawodawca w art. 15 ust. 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przewiduje wyjątek od tej zasady, tj. dopuszcza możliwość wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego bez uprzedniego doręczania upomnienia dłużnikowi, statuując delegację ustawową dla ministra właściwego do spraw finansów publicznych, do określenia w drodze rozporządzenia przypadków, w których wierzyciel nie ma obowiązku doręczania upomnienia. W wykonaniu przedmiotowej delegacji Minister Finansów wydał rozporządzenie z 2001 r., które w § 13 pkt 1 stanowi, że postępowanie egzekucyjne może być wszczęte bez uprzedniego doręczenia upomnienia, gdy należność pieniężna (należność egzekwowana) została określona w orzeczeniu.

Mając na uwadze treść art. 2 i art. 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, określających zakres przedmiotowy egzekucji administracyjnej, w szczególności art. 3 ust. 1 tego aktu, stwierdzającego że egzekucję administracyjną stosuje się do obowiązków wynikających z decyzji lub postanowień organów, należy przyjąć, że normodawca w § 13 pkt 1 rozporządzenia z 2001 r., stanowiącego akt wykonawczy do ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, używając zwrotu "w orzeczeniu" orzeczeniach, odnosi się do decyzji administracyjnych, jako jednej z prawnych form działania administracji. Możemy więc przyjąć, że zwrot "należność określona w orzeczeniu" oznacza należność, która wynika z decyzji administracyjnej.

Z powołanego przepisu § 13 pkt 1 rozporządzenia z 2001 r. organ wyprowadza konstatację, że ze względu na użycie terminu "określona" w stosunku do egzekwowanej należności, zwolnienie z obowiązku doręczania upomnienia dotyczy jedynie egzekucji należności, wynikających z decyzji o charakterze deklaratoryjnym, jednakże taka interpretacja tego przepisu jest nieuprawniona.

Wprawdzie wykładnia gramatyczna § 13 pkt 1 rozporządzenia z 2001 r. może rodzić pewne wątpliwości w tej kwestii, jednakże sięgając w związku z tym do innych rodzajów wykładni, w szczególności wykładni logicznej, nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem Dyrektora Izby Skarbowej w Rzeszowie w tej kwestii. Sformułowanie § 13 pkt 1 "należność określona w orzeczeniu" dotyczy bowiem jedynie rodzaju aktu administracyjnego, z którego ta należność wynika, a normodawca posłużył się terminem "określona" w znaczeniu potocznym, abstrahując od znaczenia jakie zostało nadane temu pojęciu na gruncie innych aktów prawnych, takich jak chociażby ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r., Nr 8, poz. 60 ze zm.; powoływana dalej jako: Ordynacja podatkowa), która wyraźnie rozróżnia decyzje określające – jako decyzje deklaratoryjne i decyzje ustalające – decyzje o charakterze konstytutywnym. Rozporządzenie z 2001 r., zawierające przepisy wykonawcze do ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, regulującej egzekucje różnego rodzaju obowiązków, nie tylko tych, do których zastosowanie znajdują przepisy Ordynacji podatkowej, nie może być więc interpretowane bezkrytycznie jedynie pod kątem unormowań tej ustawy i przyjętej na jej gruncie terminologii. W tym zakresie Sąd podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaprezentowany w wyrokach: z dnia 19 września 2008 r., sygn. II FSK 929/07 i 19 lutego 2010 r., sygn, I FSK 7/10 (publ.: http//orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Słusznie zauważył organ odwoławczy, że normodawca, na gruncie regulacji rozporządzenia z 2001 r., w szczególności w § 9 ust. 1 b, rozróżnia decyzje deklaratoryjne i konstytutywne, odnoszące się do objętych nimi należności pieniężnych, to jednak nie sposób wyprowadzić z tego wniosków, co do jego zamiaru ograniczenia zakresu zwolnienia z obowiązku doręczania upomnienia, gdyż cytowany wyżej przepis § 9 ust. 1b odnosi się do zupełnie innej kwestii, a mianowicie aktualizacji tytułów wykonawczych. Wśród tych tytułów znajdą się więc także te, wystawione na podstawie decyzji wydanych w oparciu o przepisy Ordynacji podatkowej, dlatego też § 9 ust. 1 b musi przystawać do tych regulacji, uwzględniając ich specyfikę.

W tym miejscu należy także zwrócić uwagę na to, że rozporządzenie z 2001 r. zawiera różnego rodzaju regulacje o charakterze wykonawczym do ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, bazując na delegacjach zawartych w wielu jej przepisach, nie tylko w art. 15 ust. 5, z tego też względu materia objęta tym rozporządzeniem nie jest jednorodna i obejmuje wiele kwestii, z zakresu postępowania egzekucyjnego. Dlatego też poszczególne jego przepisy nie stanowią ściśle ze sobą powiązanej materii, stąd też nie można przenosić znaczenia konkretnych pojęć, użytych odnośnie konkretnych instytucji procesowych, realizowanych na poszczególnych etapach postępowania egzekucyjnego, na inne, jeżeli nie wynika to z wyraźnej woli normodawcy.

Minister Finansów, zakreślając w § 13 pkt 1 rozporządzenia z 2001 r. zakres zwolnienia z obowiązku doręczenia upomnienia dłużnikowi, nie powiązał tej kwestii w żaden sposób z charakterem decyzji, z której wynika egzekwowany obowiązek. Nie uczynił wyraźnego rozróżnienia na decyzje deklaratoryjne i konstytutywne, jak to ma miejsce w przypadku § 9 ust. 1 b., stąd też stanowisko organów egzekucyjnych w tym zakresie nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawnych. Gdyby normodawca, przy założeniu reżimu terminologicznego, chciał w § 13 pkt 1 rozporządzenia z 2001 r., wskazać na decyzje deklaratoryjne – określające należności (zobowiązania), które powstały z mocy samego prawa, gdyż zaistniały określone zdarzenia wypełniające hipotezy przepisów prawa, to niewątpliwie użyłby innego sformułowania – tak skonstruowanego jak np. w § 9 ust. 1 pkt b tj. "w orzeczeniu określającym", itd. Natomiast konstrukcja § 13 pkt 1 wskazuje, że chodzi o to iż należność została określona w jednej z prawnych form działania administracji.

Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., zwanej dalej: P.p.s.a./ uchylił zaskarżone postanowienie, określając na podstawie art. 152 P.p.s.a., że uchylone postanowienie nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku.

Na podstawie art. 200 P.p.s.a. i art. 205 § 2 P.p.s.a w zw. z art. 233 P.p.s.a. i § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193, ze zm.) oraz § 14 ust. 2 pkt 1 c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu ( Dz. U. Nr 163, poz. 1349, ze zm.), Sąd zasądził od Dyrektora Izby Skarbowej w Rzeszowie na rzecz skarżącego Burmistrza Miasta Gorlice kwotę 340 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania, obejmującą zwrot wpisu w wysokości 100 zł oraz zwrot kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego w wysokości 240 zł.