Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Sędziowie: WSA Mirosław Bator WSA Paweł Darmoń Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okregowy na uchwałę nr [...] Rady Miejskiej w N. z dnia [...] lutego 2012 r. w sprawie minimalnych stawek czynszu najmu za lokale użytkowe w budynkach komunalnych stanowiących własność gminy N. oddala skargę.

Sygn. akt II SA/Kr [...]

Uzasadnienie

Rada Miejska w N. podjęła w dniu 7 lutego 2012 roku uchwałę nr [...] w sprawie minimalnych stawek czynszu najmu za lokale użytkowe w budynkach komunalnych stanowiących własność gminy N..

Prokurator Okregowy wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na ww. uchwałę Rady Miejskiej w N. z dnia 7 lutego 2012 roku.

Uchwale tej zarzucił rażące naruszenie przepisów prawa, a to art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a oraz art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t.j. [...] poz. 446 ze zm.) dalej: u.s.g. - poprzez ustalenie w uchwale minimalnych stawek czynszu najmu za metr kwadratowy powierzchni użytkowej lokali użytkowych w budynkach komunalnych stanowiących własność gminy N., a w konsekwencji podjęcie czynności z zakresu gospodarowaniem mieniem komunalnym, co zastrzeżone jest do kompetencji organu wykonawczego gminy.

Wskazując na powyższe i powołując się na przepis art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że w dniu 7 lutego 2012 roku Rada Miejska w N. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie minimalnych stawek czynszu najmu za lokale użytkowe w budynkach komunalnych stanowiących własność gminy N.. Uchwała ta została podjęta na podstawie art. 18 ust. 1, art. 40 ust. 2 pkt 3 oraz art. 42 u.s.g..

Zdaniem skarżącego zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Ustawa nie zawiera definicji aktu prawa miejscowego, jednakże zarówno w doktrynie prawa administracyjnego, jak i w orzecznictwie sądowym, utrwalone jest w tym zakresie jednolite stanowisko. Aktem prawa miejscowego jest każdy akt prawny zawierający normy o charakterze generalnym, nie odnoszące się do indywidualnie oznaczonego podmiotu, lecz do pewnej kategorii potencjalnych adresatów oraz o charakterze abstrakcyjnym, mający wielokrotne zastosowanie, wydany przez ustawowo wskazany organ administracji. Akt prawa miejscowego ma charakter aktu ogólnego, kierowanego do nieokreślonego kręgu adresatów, niekonsumującego się w drodze jednorazowego zastosowania. Zaprezentowane stanowisko jest zgodne orzecznictwem m. in. z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 05.04.2002r (sygn. I SA [...] LEX nr 81765), w którym Sąd wskazał, że jeżeli akt prawotwórczy (uchwała gminy) zawiera co najmniej jedna normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to jest to akt prawa miejscowego.

Kwestionowana uchwała Rady Miejskiej w N. określiła minimalne stawki czynszu najmu w stosunku do wszystkich lokali użytkowych stanowiących własność Gminy N.. Tak opisany przedmiot rzeczonej uchwały determinuje jej aplikowalność do różnych powtarzalnych stanów faktycznych. Uchwała ta znajdować będzie zastosowanie wobec wszystkich osób, które wykażą tylko zainteresowanie nawiązaniem stosunku najmu obejmującego nieruchomość stanowiącą własność Gminy N.. Tym samym nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała ma charakter ogólny i tym samym stanowi akt prawa miejscowego.

Odnosząc się do meritum sprawy skarżący wskazał, że ww. uchwała Rady Miejskiej w N. w § 1 wymienia w kolejnych 8 punktach różne rodzaje powierzchni użytkowych w obrębie lokali stanowiących własność Gminy N.. W odniesieniu do każdego rodzaju powierzchni oznaczona została określona stawka czynszu za wynajem ustalana w przeliczeniu na jeden metr kwadratowy powierzchni. Określone we wskazanym unormowaniu stawki minimalne mieszczą się w przedziale od 0,50 do [...] złotych. Jednocześnie wskazano, że w przypadku zawarcia umowy, do określonych mocą uchwały stawek, doliczona winna być dodatkowo stawka podatku VAT.

Przedmiotowa uchwała została podjęta jako akt prawa miejscowego w oparciu o art. 18 ust. 1, art. 40 ust. 2 pkt 3 oraz art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej u.s.g.). Powołany przepis art. 18 ust. 1 u.s.g. określa ogólną kompetencje rady gminny do działania w sprawach niezastrzeżonych na podstawie ustawy do kompetencji innych organów.

Przedmiotem zaskarżonej uchwały rady gminy są jednak kwestie gospodarowania mieniem komunalnym, do których odnoszą się przepisy szczególne. W art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. ustawodawca określił, iż do zadań wójta (organu wykonawczego samorządu gminnego) należy gospodarowanie mieniem komunalnym. Z art. 25 ustawy z dnia z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 23 ust. 1 pkt 7a tej ustawy wynika natomiast, że gminnym zasobem nieruchomości gospodarują wójt, burmistrz, prezydent miasta m.in. poprzez wynajem nieruchomości komunalnych. W konsekwencji do wyłącznej kompetencji wójta pozostają czynności związane z określeniem warunków umów najmu nieruchomości komunalnych, w tym stawek czynszu, gdyż czynność ta mieści się w pojęciu gospodarowania mieniem komunalnym zgodnie z powołanymi przepisami (por. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5 marca 2012 roku, II SA/Gl [...], Lex nr 1138406).

Powyższej oceny nie zmienia brzmienie art. 18 ust. 2 pkt 9 u.s.g., gdyż przepis ten nie pozwala na określenie w uchwale rady gminy postanowień wiążących wójta w zakresie spraw łączących się z zawieraniem umów, poprzez ustalenie w tej uchwale stawek minimalnych czynszu. Uprawnienie takie musiałoby wynikać wprost z ustawy, gdyż w istotny sposób ingeruje zarówno w kompetencje organu wykonawczego, jak także swobodę zawierania umów, która jest jedną z podstawowych zasad prawa zobowiązaniowego. Rada nie może więc ze skutkiem wobec osób trzecich wiązać organu wykonawczego w zakresie spraw łączących się z zawieraniem umów przez gminę, jeżeli ustawa takich uprawnień radzie nie przyznaje (por. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lipca 2014 roku, I OSK [...], LEX nr 1573820, Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 sierpnia 2000 r, ISA [...], LEX nr 57173).

Powyższa uchwała, jako wkraczająca w kompetencje Burmistrza N., narusza zatem w sposób rażący prawo.

Skarżący nadmienił, że przedmiotowa uchwała - zgodnie z informacją uzyskaną pismem z dnia 21 sierpnia 2017 roku - była przedmiotem oceny nadzorczej w ramach kompetencji Wojewody [...] który stwierdził brak naruszenia obowiązującego porządku prawnego.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w N. wniosła o jej oddalenie w całości jako bezzasadnej. Skarga bowiem opiera się w istocie na błędnej wykładni artykułów przez skarżącego, których naruszenie zarzuca.

Po myśli art. 18 ust. 2 pkt 9 lit a u.s.g. do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. Natomiast po myśli art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. do zadań wójta należy w szczególności gospodarowanie mieniem komunalnym.

Przede wszystkim skarżący nie wypowiedział się w petitum skargi co do tego, czy do naruszenia doszło w wyniku błędnego zastosowania przepisów, czy też ich błędnej wykładni, mimo iż taki obowiązek na nim spoczywa. Sama ta okoliczność powoduje, że skarga jest w istocie bezzasadna, bowiem nie sposób stwierdzić, w jaki sposób organ naruszył prawo.

Odwołując się do argumentów podniesionych w uzasadnieniu skargi organ wskazał, że skarżący najpewniej zarzuca zarówno błędną wykładnię, jak i niewłaściwe zastosowanie wymienionych wyżej przepisów.

Zdaniem organu zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego. Jak wskazuje bowiem słusznie Ł. Złakowski, Komentarz do art. 18 u.s.g. nb. 18 [w:] R. Hauser, Z. Niewiadomski (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz. Warszawa 2011, Legalis, analiza komentowanego art. 18 ust. 2 pkt 9, w szczególności w związku z powołanymi wyżej innymi przepisami dotyczącymi gospodarowania mieniem komunalnym, prowadzić musi kolejny raz do postawienia pytania, jaki będzie zakres związania organu wykonawczego gminy podejmowanymi przez radę gminy uchwałami w sprawach majątkowych w zakresie zawartych w nich zasad. Podobny problem przeanalizowany został w komentarzu do art. 18 ust. 2 pkt 2 - prowadząc do konkluzji, iż wytyczne w sprawach kierunków działania wójta wiążą go w ramach relacji wewnętrznych pomiędzy organami samorządu gminnego, ich naruszenie nie będzie natomiast skutkować nieważnością rozstrzygnięć podejmowanych przez organ wykonawczy, gdyż nie będzie oznaczać naruszenia powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Ogólny przepis kompetencyjny nie może stanowić bowiem podstawy do stanowienia aktów prawa miejscowego przez radę gminy - a więc wiążących również podmioty na zewnątrz administracji gminnej. W konsekwencji w przypadku naruszenia przez wójta wytycznych rady gminy formułowanych na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 2 występować mogła, co do zasady, odpowiedzialność wyłącznie o charakterze politycznym.

Oznacza to, że nie można stwierdzić nieważności przedmiotowej uchwały w oparciu o art. 91 ust. 1 u.s.g., bowiem od jej wydania minął już bezsprzecznie jeden rok, a nie stanowi ona aktu prawa miejscowego, ani nie uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1 u.s.g. (por. art. 94 ust. 1 u.s.g.).

Istota sporu sprowadza się do węzłowej kwestii tego, czy organ stanowiący gminy może określić stawki minimalne czynszu najmu lokali użytkowych w budynkach komunalnych stanowiących własność gminy N., a zatem, czy mieści się taka uchwała w zakresie określonym normą opisaną w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit a u.s.g.. Mówi on między innymi o określaniu zasad wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata.

Bezsprzecznie do zakresu określania zasad wynajmowania należy ustalanie minimalnych stawek czynszu najmu. Pozwala ono bowiem gminie na zagwarantowanie sobie tego, że czynsz najmu nie będzie mniejszy niż przewidziana kwota, zabezpieczając w ten sposób interes budżetowy jednostki samorządu terytorialnego. Jak wskazują M. Augustyniak i T. Moll, Komentarz do art. 18 u.s.g., nb. 14 [w:] B. Dolnicki (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2016, LEX, zasady nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania to zbiór podstawowych reguł postępowania obowiązujących wójta w tym zakresie, z zastrzeżeniem, że zasady uchwalane przez radę nie mogą naruszać ani modyfikować ustawowej materii, stanowiąc co najwyżej jej dopełnienie lub uzupełnienie, jak również nie mogą dotyczyć szczegółowych postanowień przewidzianych do konkretyzacji w treści czynności prawnej dokonywanej przez gminę reprezentowaną przez jej organ wykonawczy. Jeżeli zasady gospodarowania daną nieruchomością zostały określone w uchwale rady i uchwała ta wciąż obowiązuje, wójt może je realizować w dowolny sposób, posługując się w tym celu dozwolonymi prawnymi formami działania (np. umową zmieniającą warunki użytkowania nieruchomości). Jednakże działania organu wykonawczego muszą znajdować podstawę w uchwale rady gminy, która określa zasady tych działań. Do art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a można odnieść również następujące uwagi:

w sytuacji gdy czynność prawna (np. nieodpłatne przejęcie nieruchomości) nie wykracza poza zakres zwykłego za rząd u, jej dokonanie pozostaje w wyłącznej kompetencji wójta;

brakuje podstaw prawnych do podjęcia przez radę gminy uchwał w sprawach, o których mowa w komentowanym przepisie, wobec nieruchomości, które nie stanowią nieruchomości gminnych;

w przypadku braku określenia zasad nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości gruntowych rada gminy może jedynie wyrazić zgodę na wymienione w tym przepisie czynności obrotu nieruchomościami, jednakże nie posiada uprawnień do wskazywania, z kim dana umowa i na jakich zasadach ma zostać zawarta;

zgoda rady na najem lub dzierżawę nieruchomości komunalnych jest wymagana tylko wtedy, gdy czas trwania stosunku prawnego wynikającego z umowy dzierżawy lub najmu ma być dłuższy niż 3 lata, nie obejmuje więc umów najmu lub dzierżawy zawieranych na czas krótszy (do 3 lat włącznie) albo na czas nieoznaczony.

Zatem nie ma prawnych przeszkód, aby określić minimalne stawki czynszu najmu nieruchomości komunalnych, bowiem stanowią one ogólne reguły ewentualnych umów zawieranych przez burmistrza, a ponadto, co wskazano, w skutek ewentualnego naruszenia takowej uchwały, umowa zawarta przez burmistrza nie będzie wadliwa lub nieważna, a jedynie sam organ wykonawczy gminy ponosić będzie odpowiedzialność o charakterze politycznym. Z drugiej strony, wójt (burmistrz, prezydent miasta) odpowiadać będzie wyłącznie politycznie za naruszenie reguł wynikających z tej uchwały, a zatem tego typu uchwała nie wyłącza możliwości określenia innych stawek przez burmistrza, niż w zaskarżonej uchwale. Oznacza to, że kompetencja wójta (burmistrza, prezydenta miasta) opisana w art. 30 ust. 2 pkt 9 u.s.g. nie zostaje w żaden sposób ograniczona, a zatem do naruszenia tego przepisu prawa materialnego w żaden sposób nie dochodzi.

Ponadto zaskarżona uchwała była badana przez Wojewodę [...] w ramach nadzoru na jednostką samorządu terytorialnego, który to nie stwierdził naruszenia obowiązującego porządku prawnego.

W piśmie z 16 stycznia 2017 r., w uzupełnieniu odpowiedzi na skargę, organ wniósł o odrzucenie skargi w całości, jako wniesionej z naruszeniem ustawowego terminu do jej wniesienia, o którym mowa w art. 53 § 3 P.p.s.a., względnie o oddalenie skargi w całości jako niezasługującej na uwzględnienie.

W zakresie wniosku o odrzucenie skargi podkreślono, że zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego. Zgodnie z art. 53 § 3 P.p.s.a. - w brzmieniu sprzed nowelizacji P.p.s.a. - mocą art. 17 ust. 1 ustawy nowelizującej, tj. ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 roku o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), który stanowi, że przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2, art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy - prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka mogą wnieść skargę w terminie sześciu miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, a w pozostałych przypadkach w terminie sześciu miesięcy od dnia wejścia w życie aktu lub podjęcia innej czynności uzasadniającej wniesienie skargi. Termin ten nie ma zastosowania do wnoszenia skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Oznacza to, że za wyjątkiem aktów prawa miejscowego, prokurator ma 6 miesięcy na wniesienie skargi do sądu administracyjnego od wejścia w aktu w życie. Zgodnie z § 4 zaskarżonej uchwały wchodzi ona w życie po upływie 14 dnia od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] Biorąc pod uwagę, że uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] w dniu 26 marca 2012 roku (pod pozycją [...]), uchwała weszła w życie z dniem 9 kwietnia 2012 roku. Ze względu na fakt, że zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, ustawowy termin do wniesienia skargi dla prokuratora w zakresie zaskarżonej uchwały minął 9 października 2012 roku. W związku z powyższym skarga Prokuratora Okregowy winna zostać odrzucona w całości jako wniesiona z naruszeniem ustawowego terminu.

Jednakże, z daleko posuniętej ostrożności procesowej, gdyby Sąd nie uznał powyższego wniosku za zasadny, organ wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej, podtrzymując w tym zakresie uzasadnienie z odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała Rady Miejskiej w N. z dnia 7 lutego 2012 roku nr [...] w sprawie minimalnych stawek czynszu najmu za lokale użytkowe w budynkach komunalnych stanowiących własność gminy N..

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.- dalej P.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Prokurator oraz Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W takim przypadku przysługują im prawa strony. Skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka.

W pierwszym rzędzie należy rozważyć, czy zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego.

Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Zaliczenie aktu prawa miejscowego do źródeł prawa powszechnie obowiązującego skutkuje koniecznością odnoszenia do takiego aktu wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Jedną z podstawowych zasad jest zasada prymatu ustawy w hierarchii aktów prawnych i zasada ustawowej delegacji do stanowienia przepisów prawa miejscowego (zob.: D. Dąbek, "Prawo miejscowe samorządu terytorialnego", Bydgoszcz-Kraków 2003, s. 58). Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego.

Zdaniem Sądu przedmiotowa uchwała ma charakter aktu prawa miejscowego. Akt prawa miejscowego jest aktem prawnym o charakterze podustawowym, stanowionym na podstawie i w granicach ustaw. Jest on także aktem powszechnie obowiązującym na obszarze działania organów, które go ustanowiły. Ponadto wynikają z niego normy mające walor generalny, tj. jest adresowany do podmiotów określonych rodzajowo, do podmiotów zewnętrznych wobec gminy, które wyrażą wolę zawarcia umowy najmu lokalu użytkowego w budynkach komunalnych stanowiących własność gminy N., a także do podmiotu zarządzającego mieniem gminnym – czyli wójta/burmistrza (jednak nie tylko do niego, co wyklucza uznanie powyższej uchwały za akt wewnętrzny), kształtując ich sytuacje prawne (tzn. wyznacza ich obowiązki i prawa). Następną cechą wskazującą na jego powszechne obowiązywanie jest to, że zawiera on normy o abstrakcyjnym charakterze, co pozwala na jego wielokrotne zastosowanie, nie skonsumuje się on w wyniku jednokrotnego zastosowania, czyli, jak w tym wypadku np. zawarcia umowy najmu przez dany podmiot z określeniem stawki czynszu. Dodatkowo ma on charakter normatywny, zawiera wypowiedzi dyrektywalne, wyznaczające w sposób kategoryczny adresatom tej normy pewien sposób zachowania, poprzez określenie minimalnych stawek czynszu (ustalenie w uchwale minimalnych stawek czynszu najmu za metr kwadratowy powierzchni użytkowej lokali użytkowych w budynkach komunalnych stanowiących własność gminy N.).

W ocenie składu orzekającego zakres regulacji zawarty w objętej skargą uchwale prowadzi do uznania, że ma ona charakter prawa miejscowego. Przedmiotowa uchwała, jako akt prawny zawierający przepisy powszechnie obowiązujące, określające zasady z zakresu zarządu majątkiem gminy, jest adresowany do wszystkich podmiotów będących najemcami lokali użytkowych, tych faktycznych i tych przyszłych, jak również do jej organów, w celu bezpośredniego wykonywania przez gminę zadań publicznych odnoszących się do podmiotów prawa, jako członków społeczności lokalnej (vide: WSA w Krakowie w wyroku z dnia 6 listopada 2008 r., sygn. akt III SA/Kr [...]).

Adresat tej uchwały został określony generalnie. Istotne jest także to, że skutkiem uchwały jest zobowiązanie najemców lokali użytkowych w budynkach komunalnych stanowiących własność gminy N. do uiszczania świadczenia finansowego – czynszu najmu, w wysokości nie niższej, niż określona w uchwale, co oznacza, że nałożono na nich pewne obowiązki. W konsekwencji uchwała nakłada w istocie (co do zasady) na każdego najemcę lokali użytkowych w budynkach komunalnych stanowiących własność gminy N. obowiązek uiszczenia co najmniej stawki minimalnej czynszu najmu, a zatem posiada wskazane wyżej cechy pozwalające na zaliczenie jej do aktów prawa miejscowego. Adresatem tej uchwały nie są indywidualnie określone podmioty, lecz wszystkie podmioty - najemcy lokali użytkowych w budynkach komunalnych stanowiących własność gminy N.. Skoro adresaci uchwały zostali określeni generalnie, a nie imiennie, uchwała dotyczy sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych, to tym samym zaskarżona uchwała ma charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny.

Do wydania aktu prawa miejscowego przez radę gminy konieczne jest wyraźne upoważnienie ustawowe oraz że wydany na podstawie tego upoważnienia akt prawa miejscowego ma charakter podustawowy i musi być zgodny z ustawą. Ustawa o samorządzie gminnym dokonuje podziału kompetencji między radą gminy, a wójtem/burmistrzem. Rada gminy, jako organ stanowiący i kontrolny w stosunku do wójta/burmistrza, jest upoważniona do ustalania zasad, względnie kryteriów gospodarowania mieniem komunalnym, natomiast wykonywanie bezpośredniego zarządu tym mieniem, między innymi poprzez składanie oświadczeń woli w imieniu gminy, czyli podejmowanie czynności z zakresu prawa cywilnego, należy do właściwości wójta/burmistrza. Określona tymi przepisami właściwość wójta/burmistrza w zakresie gospodarowania mieniem gminnym nie wyklucza dopuszczalności ustalania właśnie w drodze uchwały rady gminy ogólnych, wiążących wójta/burmistrza, zasad gospodarowania tym mieniem, podejmowanej na podstawie upoważnień zawartych w ustawach szczególnych i ustawie o samorządzie terytorialnym. Stanowiąc uchwały dotyczące gospodarowania mieniem komunalnym rada gminy działa w wykonaniu swoich ustawowych kompetencji o charakterze publicznoprawnym i jest uprawniona z tego tytułu do oddziaływania na treść czynności cywilnoprawnych podejmowanych przez wójta/burmistrza, chyba że przepisy ustaw zastrzegają wyłączną właściwość wójta/burmistrza w tym zakresie. W związku z powyższym organ upoważniony do wydania uchwały wykonawczej względem ustawy nie może przekazać swoich kompetencji innemu organowi, naruszałoby to bowiem konstytucyjny zakaz subdelegacji kompetencji.

Z obowiązującej regulacji prawnej, a to z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1875 ze zm. – u.s.g.) wynika, że tego rodzaju kompetencja ustalania zasad wynajmowania lokali komunalnych zastrzeżona została dla rady gminy. Przepis ten przewiduje bowiem, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Przewidziana zatem w kwestionowanej uchwale regulacja oznacza realizację ustawowo określonej kompetencji rady gminy do ustalenia zasad, o których mowa w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g., poprzez ustalenie - w drodze stosownej uchwały rady gminy - minimalnych stawek czynszu najmu za metr kwadratowy powierzchni użytkowej lokali użytkowych w budynkach komunalnych stanowiących własność gminy N.. Zawarta w kwestionowanej uchwale regulacja nie przekracza dopuszczalnego zakresu wynikającego z upoważnienia ustawowego – kompetencji przyznanej ustawowo radzie gminy. Gospodarowanie mieniem komunalnym jest jednym ze sposobów realizowania przez gminę jej zadań publicznych, a określenie minimalnych stawek czynszu najmu za lokale użytkowe w budynkach komunalnych stanowiących własność gminy jest jedną z form tego gospodarowania. W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że określenie minimalnych stawek czynszu najmu za lokale użytkowe w budynkach komunalnych należy do szerokiego pojęciowo zakresu gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność komunalną (gminną) w rozumieniu art. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Kompetencja do podjęcia zaskarżonej uchwały znajduje potwierdzenie w regulacji art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, który, w ramach zasad zarządu mieniem gminy, przyznaje radzie gminy pewne uprawnienia w kwestii ustaleń czynszu, dając możliwość ustalenia minimalnych stawek, gdyż przedmiot mieści się w zakresie pojęcia zasad zarządu mieniem gminy.

Ze względu na ukonstytuowany w ustawie o samorządzie gminnym podział kompetencji między organem stanowiącym i kontrolnym, a organem wykonawczym, rada gminy (jako organ stanowiący i kontrolny w stosunku do organu wykonawczego), jest upoważniona do ustalania zasad, względnie kryteriów gospodarowania mieniem komunalnym, jeżeli przepisy ustaw nie zastrzegają wyłącznej właściwość wójta w tym zakresie. W związku z tym organ upoważniony do wydania uchwały wykonawczej względem ustawy nie może ani przekazać swoich kompetencji innemu organowi, ani wykraczać poza ich zakres (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 października 2004 r., sygn. akt II SA [...]). W niniejszej sprawie zaskarżona uchwała tego nie czyni, bowiem nie odbiera wójtowi/burmistrzowi kompetencji ustalenia konkretnej stawki czynszu najmu w konkretnej umowie najmu lokalu użytkowego w budynkach komunalnych stanowiących własność gminy N..

Stosownie do art. 88 ust. 1 Konstytucji RP warunkiem wejścia w życie aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Podkreślić przy tym należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęty został pogląd, podzielany w pełni przez skład orzekający w niniejszej sprawie, iż dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego znaczenie decydujące ma charakter norm prawnych i kształtowanie przez te normy sytuacji prawnej adresatów. W przypadku bowiem gdy uchwała zawiera przynajmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to jest ona aktem prawa miejscowego, który zgodnie z art. 42 u.s.g. w związku z art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1523) podlega obowiązkowi publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym (por. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK [...]; wyrok NSA z dnia 12 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK [...]; wyrok NSA z dnia 18 lipca 2006 r., sygn. akt I OSK [...]; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 25 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Sz [...]; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 9 sierpnia 2013 r., sygn. akt IV SA/Wr [...]).

W niniejszej sprawie, zgodnie z § 4 zaskarżonej uchwały, wchodzi ona w życie po upływie 14 dnia od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] w dniu 26 marca 2012 r., poz. 1303. Fakt opublikowania przedmiotowej uchwały, zawierającej normy abstrakcyjne i generalne, dodatkowo potwierdza zakwalifikowanie jej do kategorii aktów prawa miejscowego.

W związku z powyższym, wobec bezzasadności zarzutów skargi, Sąd - na podstawie art. 151 P.p.s.a. – oddalił skargę.