Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk /spr./ NSA Stanisław Śliwa Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi A. S.A. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie określenia przystanków komunikacji i dworców udostępnionych dla operatorów i przewoźników -skargę oddala-

Przedmiotem skargi jest podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) – dalej u.s.g. oraz art. 15 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2011 r., Nr 5, poz. 13 ze zm.) - dalej u.p.t.z., uchwała Rady Miasta [...] z dnia [...] lipca 2012 r. Nr [...] w sprawie określenia przystanków komunikacyjnych i dworców, których właścicielem lub zarządzającym jest Gmina [...], udostępnionych dla operatorów i przewoźników oraz warunków i zasad korzystania z tych obiektów.

Pismem oznaczonym datą 20 lipca 2012 r. (nadanym w urzędzie pocztowym 23 lipca 2012 r.), A. S.A. z/s w C. skierowało do Rady M. [...] wezwanie do usunięcia dokonanego tą uchwałą naruszenia prawa, wnioskując o jej uchylenie i uchwalenie uchwały określającej wykaz przystanków komunikacyjnych i dworców, których Gmina [...] jest właścicielem lub zarządzającym i które udostępnia operatorom i przewoźnikom, obejmujący wszystkie przystanki komunikacyjne i dworce w granicach administracyjnych [...], zapewniając w ten sposób traktowanie wszystkich przewoźników w sposób równorzędny.

W w/w piśmie wzywający zarzucił m.in., że skutkiem podjęcia uchwały z dnia [...] lipca 2012 r. Nr [...] będzie wyeliminowanie lub ograniczenie konkurencji wśród przewoźników wykonujących usługi przewozu w granicach administracyjnych Miasta [...] i zmonopolizowanie rynku przez przewoźnika zależnego od Gminy [...], tj. B. Sp. z o.o., będącego spółką komunalną w której Gmina ma 100 % udziałów oraz jedynym na terenie Miasta [...] operatorem publicznego transportu zbiorowego. Oznacza to, że tylko jedna spółka będzie miała dostęp do najbardziej opłacalnych tras przewozowych, z których korzysta największa liczba pasażerów w komunikacji miejskiej i podmiejskiej.

Ponieważ Rada M. [...] nie ustosunkowała się do wezwania do usunięcia naruszenia prawa i nie udzieliła wnoszącemu je Przedsiębiorstwu odpowiedzi, działający w jego imieniu pełnomocnik (radca prawny) wniósł na w/w uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, zarzucając jej:

1. Naruszenie prawa materialnego, w tym m.in.:

a) art. 9 ust. 1, ust. 2 pkt 2, 5 i 7 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów, poprzez podjęcie uchwały zakazującej udostępniania przystanków komunikacyjnych dla podmiotów innych niż operator publicznego transportu zbiorowego w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 8 u.p.t.z., a tym samym naruszenie bezwzględnie obowiązującej normy zakazującej nadużywania pozycji dominującej,

b) art. 15 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, poprzez podjęcie uchwały prowadzącej do wymuszenia na pasażerach korzystających z komunikacji zbiorowej wyboru zakupu usługi przewozu u podmiotu gminnego,

c) art. 6 ust. 1 u.p.t.z., poprzez podjęcie uchwały wprowadzającej dodatkowe ograniczenia w wykonywaniu publicznego transportu zbiorowego o charakterze podmiotowym, nie przewidziane w żadnych przepisach prawa, pozostające w sprzeczności z przysługującym przewoźnikom prawem do wykonywania publicznego transportu zbiorowego,

d) art. 15 ust. 1 pkt 6 u.p.t.z., poprzez podjęcie uchwały nie udostępniającej przewoźnikom wszystkich przystanków, których właścicielem lub zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego,

e) art. 9 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 15 ust. 1 u.p.t.z., poprzez podjęcie uchwały, której przedmiotem było organizowanie transportu zbiorowego, pomimo braku opracowania wymaganego planu zrównoważonego rozwoju publicznego transportu zbiorowego,

f) art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 15 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 u.p.t.z. oraz art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., poprzez podjęcie uchwały ustalającej zasady korzystania z obiektów przystankowych położonych poza granicami administracyjnymi Gminy [...], a tym samym przekroczenie ustawowych kompetencji do wydawania aktów prawa miejscowego,

2. Naruszenie interesu prawnego oraz uprawnienia skarżącego do wykonywania działalności gospodarczej w zakresie wykonywania przewozów komunikacyjnych, wynikających z art. 20 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 6 ust. 1 i art. 75 ust. 3 pkt 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w zw. z art. 12 ust. 1 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, poprzez podjęcie uchwały wykluczającej wykonywanie przez skarżącego przewozów komunikacyjnych i zatrzymywanie pojazdów na części przystanków zarządzanych przez Gminę [...].

Wskazując na powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o:

1. Stwierdzenie nieważności uchwały Rady M. [...] z dnia [...] lipca 2012 r.

Nr [...],

2. Zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa, według norm przepisanych,

3. Przeprowadzenie dowodów z dokumentów wskazanych w uzasadnieniu skargi na okoliczność ich treści (pozostających w związku z przedmiotem skargi),

4. Zobowiązanie Zarządu Transportu Miejskiego [...] do przedłożenia wykazu przystanków komunikacyjnych udostępnionych tylko operatorom publicznego transportu zbiorowego o których mowa w § 1 ust. 2 przedmiotowej uchwały oraz przeprowadzenie dowodu z przedłożonego wykazu na okoliczność, jakie przystanki komunikacyjne zostały udostępnione przez Gminę [...] jedynie dla operatorów.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że kwestionowana przez niego uchwała dokonała podziału przystanków i dworców których Gmina [...] jest właścicielem lub zarządzającym na dwie kategorie: pierwsza to przystanki udostępnione operatorowi (B.) oraz przewoźnikom – w tym skarżącemu, druga zaś to przystanki udostępnione tylko i wyłącznie na rzecz operatora (B.),

z wyłączeniem pozostałych przewoźników (wg skarżącego grupa ta obejmuje 48 przystanków znajdujących się na głównych trasach komunikacyjnych w newralgicznych punktach miasta, z których do czasu podjęcia uchwały korzystał zarówno operator, jak i przewoźnicy). Powoduje to szkody dla konsumentów, którzy zostaną pozbawieni możliwości wyboru innych przewoźników świadczących usługi w niższych cenach, zmuszając ich do korzystania wyłącznie z usług B. Podjęcie uchwały stanowić będzie podstawę do odmowy uzgodnienia zasad korzystania z przystanków przez Zarząd Transportu Miejskiego oraz do odmowy udzielenia zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych przez Prezydenta M. [...]. Wprowadza to dodatkowe ograniczenia o charakterze podmiotowym w wykonywaniu publicznego transportu zbiorowego, nie przewidziane w żadnych przepisach prawa, w tym u.p.t.z. Ponadto niektóre spośród przystanków wymienionych w załączniku nr 1 do uchwały znajdują się poza granicami administracyjnymi Miasta [...], co wskazuje na przekroczenie organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego ustawowych kompetencji do wydawania aktów normatywnych (obowiązujących tylko na obszarze gminy).

Co równie ważne, z przystanków które mają być niedostępne dla przewoźników korzystają obecnie pasażerowie Międzygminnej Komunikacji Samochodowej utworzonej przez skarżącego. Skarżący posiada umowę na korzystanie z przystanków autobusowych oraz uiszcza z tego tytułu opłaty. W ramach sieci przewozów Międzygminnej Komunikacji Samochodowej wykonywane są przewozy w celu realizacji zadań własnych przez Związek Gmin [...]. Z przewozów tych korzystają przede wszystkim mieszkańcy okolicznych, zrzeszonych w Związku gmin (B., C., C., G. K., T.) celem dojazdu do szkół, miejsc pracy, urzędów i innych instytucji położonych w R. Przewozy te odbywają się na trasach po głównych ulicach miasta, na których są położone przystanki udostępnione zaskarżoną uchwałą tylko dla B.

W odpowiedzi na skargę podpisanej przez Prezydenta M. [...] zawnioskowano o jej oddalenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Wskazano w niej, że przystanki komunikacyjne na terenie miasta służą przede wszystkim obsłudze komunikacyjnej jego mieszkańców. Przystanki w centrum miasta są obciążone komunikacją na granicy ich przepustowości, a nieprawidłowości w korzystaniu z nich przez znaczną część przewoźników polegające głównie na zbyt długim postoju, ograniczyły dostęp do nich przewoźnika miejskiego, skutkujące opóźnieniami realizowanej komunikacji. W przypadku komunikacji podmiejskiej lub międzymiastowej, przystanki stanowią dodatkowe miejsca wysiadania i wsiadania pasażerów dowożonych do miasta głównie z okolicznych gmin i powiatów. Ilość tych przystanków została zaskarżoną uchwałą ograniczona ze względu na fakt, że zadaniem tej komunikacji jest dowóz pasażerów do miasta, a nie ich rozwożenie po nim, co zwiększa zatłoczenie ulic i ogranicza przepustowość przystanków i zatok oraz stwarza niebezpieczeństwo dla pasażerów.

Podjęcie zaskarżonej uchwały podyktowane było wynikającą z u.p.t.z. możliwością powierzenia przez gminę tego transportu na swoim terenie operatorowi lub przewoźnikom, obowiązku zapewnienia odpowiednich warunków funkcjonowania tego transportu oraz określenia przystanków komunikacyjnych i dworców których Gmina jest właścicielem lub zarządzającym, udostępnionych operatorom i przewoźnikom oraz warunków i zasad korzystania z tych obiektów. Mając na uwadze wybór jako operatora B. Sp. z o.o. oraz konieczność zapewnienia przede wszystkim jemu właściwych warunków do realizacji zleconych zadań, Gmina [...] uczyniła zadość tym wymaganiom podejmując przedmiotową uchwałę. Wbrew zarzutom skarżącego, za przyjęciem możliwości wprowadzenia podziału przystanków komunikacyjnych przemawia interpretacja art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym.

W odpowiedzi na skargę podkreślono również, że do czasu wniesienia skargi, A. nie wykonywał usług zbiorowego transportu miejskiego w R. Wykaz obsługiwanych przez niego linii wskazuje, że może on bez problemów, konkurencyjnie oraz bez szkody dla pasażerów realizować przewozy międzygminne korzystając z pozostałych przystanków i dworców położonych w R. (w ilości 486), gdyż tylko w niewielkim stopniu korzysta z przystanków przewidzianych dla operatora (49), usytuowanych w zdecydowanej większości w centrum R.

Odnosząc się do zarzutu braku opracowania planu zrównoważonego rozwoju publicznego transportu zbiorowego wskazano, że Gmina [...] nie mogła tego uczynić, gdyż mając na uwadze regulację art. 11 ust. 1 pkt 3 u.p.t.z., zarówno Starosta [...] jak i Marszałek Województwa [...] nie opracowali i nie ogłosili planu transportowego, o którym mowa w tym przepisie. Ponadto zgodnie z art. 84 ust. 2 pkt 2 ustawy, na uchwalenie pierwszego planu transportowego został przewidziany 3-letni okres od dnia wejścia jej w życie, a zatem do dnia 1 marca 2014 r; z tego względu na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały nie był on wymagalny.

Także zarzut wskazania w uchwale przystanków znajdujących się poza granicami administracyjnymi R. jest bezpodstawny o tyle, że nie narusza to w żaden sposób interesu prawnego skarżącego, gdyż decyzję w sprawie korzystania z nich podejmuje właściwa gmina. Do wskazania tego doszło omyłkowo (przystanki te leżą na granicy miasta) i zostanie ono w najbliższym czasie poprawione.

Ustosunkowując się do odpowiedzi na skargę pełnomocnik strony skarżącej w piśmie z dnia 9 listopada 2012 r. (data nadania) zakwestionował przedstawioną w niej argumentację. Powołując się ponownie na okoliczności tożsame z zarzutami skargi wskazał na jej zasadność. W związku z przedłożeniem wykazu przystanków udostępnionych przez Gminę [...] tylko operatorom, cofnął wniosek o zobowiązanie Zarządu Transportu Miejskiego do jego przedłożenia (pkt 4 żądań skargi). Podkreślił, iż w jego ocenie treść odpowiedzi potwierdza, że Prezydent M. [...] występuje w interesie przewoźnika gminnego, gdyż organy Gminy jako właściwe w zakresie wydawania zezwoleń na wykonywanie przewozów, mają możliwość interwencji i cofnięcia zezwolenia dla przewoźnika, który narusza warunki wykonywania działalności objętej licencją, nie wykluczając tym samym automatycznie z rynku wszystkich przewoźników (w tym skarżącego), wykonujących przewozy zgodnie z wymogami prawa.

Pełnomocnik skarżącego wskazał dodatkowo, że "nie wiadomo w czyim imieniu została złożona odpowiedź na skargę", gdyż Prezydent nie może być pełnomocnikiem i nie ma umocowania do działania imieniem Rady Miasta.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje:

Skarga nie jest zasadna, co powoduje konieczność jej oddalenia.

W pierwszej kolejności wypada wyjaśnić stronom postępowania, że Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269). Zakres tej kontroli natomiast wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270; zwana dalej p.p.s.a.). Stosownie to tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem skargi A. S.A. (zwanej dalej A., Spółką lub stroną skarżącą) jest uchwała nr [...] Rady Miasta [...] z [...] lipca 2012 r. w sprawie określenia przystanków komunikacyjnych i dworców, których właścicielem lub zarządzającym jest Gmina [...], udostępnionych dla operatorów i przewoźników oraz warunków i zasad korzystania z tych obiektów (zwana dalej uchwałą w sprawie określenia przystanków komunikacyjnych). Formalną podstawą tej skargi jest art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.; zwana dalej u.s.g.). W myśl tej regulacji, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta [...] podniósł, że A. nie posiada interesu prawnego do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Z tym stwierdzeniem nie można się zgodzić. Trafnie strona skarżąca stwierdza, w piśmie z dnia 7 listopada 2012 r., że ma prawo domagać się od Sądu skontrolowania wymienionej uchwały gdyż jej postanowienia kształtują sferę praw i obowiązków A. w zakresie wykonywania na terenie Miasta [...] transportu drogowego. Nie budzi wątpliwości, to że Spółka posiada uprawnienia do prowadzenia transportu drogowego, który wiąże się z korzystaniem z przystanków komunikacyjnych będących własnością podmiotu komunalnego. Zostały one skonkretyzowane zezwoleniami wydanymi przez Prezydenta Miasta [...]. Adresatami norm zawartych w uchwale są operatorzy oraz przewoźnicy działający w granicach Miasta [...] a więc także i A. Przedłożone wraz ze skargą zezwolenia pozwalają prowadzić transport zbiorowy na liniach przebiegających przez Miasto [...], a co siłą rzeczy wiąże się z korzystaniem z położonych na tych liniach obiektów przeznaczonych do wsiadania i wysiadania pasażerów. Nie można więc twierdzić, że przedmiotowa uchwała nie dotyczy interesu prawnego strony Skarżącej a przez to, że Spółka nie dysponuje możnością uruchomienia drogi sądowej poprzez wykorzystanie skargi powszechnej z art. 101 ust. 1 u.s.g. Przystanki komunikacyjne, których dotyczy skarżona uchwała mają służyć podmiotom prowadzącym działalność transportu drogowego, czego nie wyklucza podniesiony przez Prezydenta Miasta [...] argument nie wykonywania przez A. usług zbiorowego transportu miejskiego. Resumując, ponieważ adresatem uchwały są przewoźnicy, to skarżąca spółka wykazuje interes prawny, o jakim mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. Osobną kwestią jest to, czy ów interes prawny został naruszony przez Radę Miasta [...] postanowieniami dopuszczającymi korzystanie z określonych przystanków gminnych tylko przez operatorów.

Zdaniem Spółki jej interes prawny naruszają te postanowienia uchwały, które nie pozwalają jej korzystać z wszystkich przystanków komunikacyjnych, których właścicielem jest Gmina [...]. Przepisem wprowadzającym takie ograniczenie jest § 1 ust. 2 uchwały w sprawie przystanków. W treści § 1 ust. 1 Gmina [...] określiła wykaz przystanków komunikacyjnych i dworców, których jest właścicielem lub zarządzającym i które udostępnia operatorom i przewoźnikom zaś w § 1 ust. 2 zdecydowano, że pozostałe nie wymienione w załączniku nr 1 przystanki, których właścicielem lub zarządzającym jest Gmina [...] udostępniane są tylko operatorom. Załącznik nr 1 wymienia 486 przystanków komunikacyjnych oraz jeden dworzec komunikacji lokalnej. Skarżąca Spółka wskazuje, że nie jest operatorem a jest przewoźnikiem co tym samym nie pozwala jej korzystać z przystanków nie wymienionych w załączniku nr 1 do uchwały w sprawie przystanków. Zdaniem składu orzekającego WSA, ograniczenie korzystania z przystanków komunikacyjnych nie narusza interesu prawnego strony skarżącej, czyli nie narusza jej uprawnień do prowadzenia działalności transportu drogowego.

Jak już podniesiono wcześniej interes prawny Skarżąca Spółka wywodzi z wydanych na jej rzecz zezwoleń na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym. Stanowią one źródło uprawnień do prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego m.in. na terenie Miasta [...]. Kopie tych zezwoleń załączono do skargi. Nie jest przez strony kwestionowane, że skarżąca spółka nie jest operatorem publicznego transportu zbiorowego. Pod tym pojęciem definicja ustawowa wyrażona w art. 4 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz.U. z 2011 r. Nr 5, poz. 13 ze zm.; zwana dalej u.p.t.z.), każe rozumieć samorządowy zakład budżetowy oraz przedsiębiorcę uprawnionych do prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób, który zawarł z organizatorem publicznego transportu zbiorowego umowę o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego, na linii komunikacyjnej określonej w umowie. Z treści tej definicji wynika, że cechą pozwalającą na rozpoznanie operatora a w konsekwencji na odróżnienie go od przewoźnika jest to czy oznaczony podmiot jest stroną umowy o świadczenie publicznego transportu zbiorowego zawartej z organizatorem publicznego transportu zbiorowego. Strona skarżąca przyznaje, że nie zawarła z Gminą [...] umowy o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego (strona nr 5 skargi). Wobec tego jest przewoźnikiem, a więc nie może korzystać z przystanków nie wymienionych w załączniku nr 1 do uchwały w sprawie przystanków komunikacyjnych. Jej zdaniem, dokonane rozróżnienie spowodowało naruszenie szeregu przepisów prawa materialnego, w tym art. 15 ust. 1 pkt 6 u.p.t.z.

Według Sądu, zaskarżona uchwała nie naruszyła uprawnień skarżącej spółki wynikających z treści przytoczonych przez nią przepisów prawa. Rada Gminy może na podstawie art. 15 ust. 1 pkt 6 u.p.t.z. wprowadzać ograniczenia o charakterze podmiotowym w zakresie korzystania ze stanowiących przedmiot jej własności przystanków komunikacyjnych. Warunkiem legalności tego ograniczenia jest możliwość różnicowania korzystania z przystanków przez operatora oraz przez przewoźnika. Jednocześnie Rada nie może tymi ograniczeniami naruszać zasady praw nabytych.

Wypada przypomnieć, że materialno - prawne podstawy zaskarżonego aktu wynikają z art. 15 ust. 1 pkt 6 u.p.t.z. W myśl przytoczonej regulacji organizowanie publicznego transportu zbiorowego polega na określaniu przystanków komunikacyjnych i dworców, których właścicielem lub zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, udostępnianych dla operatorów i przewoźników oraz warunków i zasad korzystania z tych obiektów. Z tą regulacją powiązany jest przepis art. 15 ust. 2 u.p.t.z., który określa formę prawną, w jakiej następuje określenie udostępnianych przystanków i dworców.

Podstawową formą wykładni tekstu normatywnego jest wykładnia językowa. Jej wyniki prowadzą Sąd do wniosku, iż Rada Gminy może w oparciu o art. 15 § 1 pkt 6 u.p.t.d. różnicować pod względem podmiotowym dostępność przystanków komunikacyjnych i dworców, których właścicielem lub zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego. W przytoczonym przepisie ustawodawca wyposaża radę w kompetencje do określenia dostępności przystanków. Innymi słowy, rada ma uprawnienie do ustalania które przystanki komunikacyjne zostają przeznaczone do korzystania w ramach publicznego transportu zbiorowego a które nie zostają udostępnione. Prowadzący transport może kształtować rozkład jazdy w oparciu o przystanki udostępnione przez właściciela lub zarządcę, co potwierdza art. 46 ust. 1 pkt 4 u.p.t.z. Ta kompetencja organizatora transportu zbiorowego nakazuje wykluczyć przystanki komunikacyjne z kategorii mienia publicznego udostępnianego wszystkim zainteresowanym na podstawie ustawy. O tym udostępnieniu decyduje na poziomie lokalnym organ jednostki samorządowej. Z treści przepisów ustawy a w szczególności z treści art. 15 § 1 pkt 6 u.p.t.z. nie sposób wyprowadzić normy, na którą pośrednio wskazuje skarżąca Spółka, według której wszystkie przystanki komunikacyjne gminy powinny być udostępniane wszystkim, którzy posiadają uprawnienia do prowadzenia działalności transportowej. Organ gminy ma pewien zakres swobody w ustaleniu składników mienia komunalnego przeznaczanego do używania w publicznym transporcie zbiorowym. Jego decyzje wypływają z treścią prawa własności modyfikowanej unormowaniami publicznoprawnymi. Jest to dowód na nakładanie się na cywilnoprawną instytucje prawa własności norm publicznoprawnych. Określając dostępność składników własności publicznej, organ gminy nie może jednak naruszać podstawowych zasad prawnych jak zasada równości czy zasada poszanowania praw nabytych. Przede wszystkim, winien on gospodarować mieniem zgodnie z jego ustawowym ukierunkowaniem a więc na prowadzenie publicznego transportu zbiorowego.

Z literalnej treści poddanej interpretacji normy u.p.t.z. wynika wyraźne rozróżnienie przedsiębiorców, którym udostępnia się przystanki komunikacyjne, na operatora oraz przewoźników. Jednocześnie, inaczej niż w art. 15 § 1 pkt 7 u.p.t.z., nie zobowiązuje się rady, aby udostępniała te same przystanki gminne zarówno operatorowi oraz przewoźnikom. Możliwość innego traktowania operatora oraz przewoźników potwierdza redakcja pozostałych przepisów u.p.t.z. Otóż operatorzy w odróżnieniu od przewoźników prowadzą na podstawie umowy o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego, działalność użyteczności publicznej. Należy wyraźnie podkreślić, że umowa, o której mowa przyznaje im prawo zajmowania się działalnością zarezerwowaną dla podmiotów administracji gminnej. Operatorzy z chwilą zawarcia umowy stają się podmiotami gospodarki komunalnej (zob. przepisy ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej, Dz.U. z 2011 r., Nr 45, poz. 236 ze zm.). Pozycja tych podmiotów w organizacji publicznego transportu zbiorowego, wynikająca ze ukierunkowanego na potrzeby społeczne charakteru prowadzonej działalności, uzasadnia możliwość różnicowania przez radę dostępu do składników mienia komunalnego. Oparte na umowie cywilnoprawnej prawo korzystania z przedmiotów własności publicznej, ma charakter użytkowania specjalnego, które pozwala w warunkach określonych w prawie przedmiotowym korzystać z rzeczy z wyłączeniem innych (por. S. Kasznica, Polskie prawo administracyjne, Poznań 1946 r., s. 148 i nast.). Publiczne przeznaczenie tego mienia, a także ustawowe obowiązki dysponenta praw majątkowych, usprawiedliwiają decyzje organizatorów publicznego transportu, preferujące aktywność mieszczącą się w pojęciu użyteczności publicznej. Zadania gminy o charakterze użyteczności publicznej, mają na celu bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych (art. 1 ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej). Ustawowa definicja umowy o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego nie pozostawia cienia wątpliwości, że objęte nią usługi przewozowe są realizowane w ramach użyteczności publicznej. Wyjątkowy charakter umowy podkreśla odrębne od P.p.s.a. uregulowanie w u.p.t.z. trybu wnoszenia skargi sądowoadministracyjnej przez podmiot, który jest lub był zainteresowany zawarciem danej umowy. Ustawa pozwalając na różnicowanie pozycji operatora i przewoźnika zakazuje różnicowania pozycji podmiotów należących do tej samej grupy jednostek uczestniczących w transporcie drogowym. Innymi słowy, operator i przewoźnik to dwie różne grupy adresatów normy, i z tej przyczyny mogą zachodzić odrębności w regulowaniu ich udziału w rynku usług przewozowych, polegające na nieudostępnianiu wszystkich należących do gminy przystanków komunikacyjnych. Wydana uchwała nie zakazuje Skarżącej Spółce uzyskać status operatora publicznego, a więc statusu, który otworzyłby jej dostęp do wszystkich gminnych przystanków komunikacyjnych. Wynikający z ustawy odmienny charakter działalności operatora i przewoźników nie pozwala zarzucić Radzie Miasta [...] naruszenia zasady równego traktowania przedsiębiorców, a więc zasady wynikającej z treści wolności gospodarczej (art. 21 Konstytucji RP i art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej /Dz.U. Nr 220, poz. 1447 ze zm./).

Należałoby podzielić opinie o naruszeniu interesu prawnego skarżącej gdyby skutki uchwały Rady pozbawiałyby ją dostępu do przystanków komunikacyjnych w okresie ważności zezwoleń na prowadzenie transportu drogowego na obszarze Miasta [...]. Z treści tych zezwoleń wynika dla Spółki publiczne prawo podmiotowe. Wyposaża ono Spółkę w roszczenie kierowane do organów administracji lokalnej o zagwarantowanie realizacji uprawnień do prowadzenia transportu na obszarze Miasta [...] na oznaczonych w zezwoleniach liniach komunikacyjnych. Tymczasem zaskarżona uchwała nie pozbawia strony skarżącej praw nabytych na mocy zezwoleń do korzystania z przystanków. Załączone do skargi zezwolenia na prowadzenie działalności transportowej w zakresie przewozu osób mają określone terminy ważności. Żadne z nich nie jest ważne dłużej niż do 31 grudnia 2016 r. Rada Miasta nie ograniczyła dostępności przystanków komunikacyjnych wynikającą z zezwoleń udzielonych Spółce ze względu na treść § 2 ust. 4 uchwały w sprawie przystanków komunikacyjnych. W świetle tej regulacji: przystanki komunikacyjne nie wymienione w załączniku nr 1 do uchwały, a udostępnione przewoźnikom przed jej wejściem życie, udostępnia się do czasu zmiany lub wygaśnięcia zezwolenia wydanego zgodnie z ustawą z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 t.j. z późn. zm.), jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2016 r. Przytoczony przepis gwarantuję Spółce pełną realizację publicznoprawnych uprawnień do prowadzenia transportu zbiorowego, których ochrony Spółka domaga się od Sądu Administracyjnego. Tym samym, interes prawny mający swe źródło w skonkretyzowanych zezwoleniami przepisach prawa materialnego, nie został naruszony zaskarżoną uchwałą.

Rada nie naruszyła wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego. W szczególności nie naruszyła przepisów ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, skoro wskazane przez skarżącego regulacje są adresowane do przedsiębiorców a nie do organów administracji regulującej. Przedmiotowa uchwała nie wymusza na pasażerach korzystających z komunikacji zbiorowej wyboru zakupu usługi przewozu przez spółkę B. Sp. z o.o. Postanowienia uchwały mają charakter generalny przez co nie są adresowane do konkretnego podmiotu, tylko do każdego kto jest operatorem lub jest przewoźnikiem. Wypada także podkreślić, że skarżąca nie wykazała dlaczego narusza jej interes prawny unormowanie zasad korzystania z przystanków komunikacyjnych znajdujących się poza granicami administracyjnymi miasta [...]. Mówiąc inaczej, nie określono jakie prawnie gwarantowane korzyści zostały Spółce odebrane lub pomniejszone mocą uchwały. Na marginesie należy też zwrócić uwagę, że art. 15 ust. 1 pkt. 6 u.p.t.z. pozwala unormowaniami uchwały obejmować te przystanki komunikacyjne, które są własnością jednostki samorządu terytorialnego lub którymi ta jednostka zarządza, bez względu na to gdzie są położone. Artykuł 15 ust. 1 pkt 6 u.p.t.z. powinien być interpretowany przy uwzględnieniu definicji ustawowej jednostki samorządu terytorialnego wyrażonej przez art. 4 ust. 2 pkt 1 u.p.t.z. (Ilekroć w ustawie jest mowa o jednostce samorządu terytorialnego - należy przez to rozumieć również związek międzygminny lub związek powiatów)

Z wyłożonych względów orzeczono o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania nie orzekano ze względu na treści art. 200 p.p.s.a.