Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Kamieniecka (spr.), Sędzia WSA Lidia Serwiniowska, po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 8 maja 2019 r. sprawy ze skargi K. M. na bezczynność Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w O. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w O. do rozpoznania wniosku skarżącego K. M. z dnia 22 stycznia 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdza, że bezczynność Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w O. w rozpatrzeniu wniosku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala dalej idącą skargę; IV. zasądza od Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w O. na rzecz skarżącego K. M. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wnioskiem z dnia 22 stycznia 2019 r. (data wpływu 23 stycznia 2019 r.) K. M. zwrócił się do Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w O. o udostępnienie informacji publicznej w postaci fotokopii składanych na podstawie art. 9c ust. 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie – Dz. U. z 2015 r., poz. 1390 oświadczeń o zachowaniu poufności przez członków grupy roboczej, w spotkaniu której wnioskodawca uczestniczył w dniu 23 maja 2018 r., w związku z pismem nr [...], oraz w dniu 17 października 2018 r., w związku z pismem nr [...]. Wnioskodawca zwrócił się o przesłanie informacji pocztą elektroniczną pod podany adres.

W piśmie z dnia 7 lutego 2019 r. nr [...] Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej podał, że oświadczenia są w każdej chwili do osobistego wglądu w biurach Ośrodka. Niestety zawierają dane osobowe osób podpisujących i ich podpisy i wysyłanie tego typu dokumentów urzędowych w formie skanów jest niezgodne z obowiązującymi przepisami. Pismo to zostało wysłane do wnioskodawcy za pośrednictwem poczty tradycyjnej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na bezczynność MOPS (data wpływu do MOPS – 7 luty 2019 r.) wnioskodawca zarzucił naruszenie art. 13 ust. 1, art. 13 ust. 2, art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej i wniósł o zobowiązanie MOPS do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi, o orzeczenie że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o wymierzenie organowi grzywny i zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący wskazał, że do dnia złożenia skargi organ administracji nie udostępnił żądanej informacji ani też nie wydał decyzji odmownej. W związku z tym za uzasadnione uznał zobowiązanie MOPS do ukarania pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie na podstawie art. 38 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę MOPS poinformował, że pismem z dnia 7 lutego 2019 r. wyjaśnił, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej. MOPS zapewnia obsługę organizacyjno – techniczną Zespołu Interdyscyplinarnego i jest tylko dysponentem tego, co zostało udokumentowane w toku prac Zespołu Interdyscyplinarnego czy grupy roboczej. Wytworzone dokumenty, o których mowa we wniosku skarżącego nie są dokumentami urzędowymi, zawierającymi dane publiczne. Informacje, jakie obejmuje procedura "Niebieskiej Karty" nie należą do rzędu informacji publicznej. Trudno uznać, że sprawy, o jakich traktuje ustawa o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, to sprawy publiczne, które to informacje podlegałyby udostępnieniu. Obowiązek zachowania poufności informacji i danych uzyskanych w trakcie procedury "Niebieskiej Karty", nałożony przez ustawodawcę na członków Zespołu Interdyscyplinarnego, świadczy o niepublicznym charakterze tego, co zostało udokumentowane przez Zespół. To kwestie ściśle osobiste danej rodziny, do których nie sposób odnosić reżimu ustawy o dostępie do informacji publicznej, w szczególności dopatrywać się w dokumentach wytworzonych przez Zespół cech informacji publicznej. Ponadto Zespół Interdyscyplinarny nie jest organem administracji publicznej, a procedura "Niebieskiej Karty" nie jest postępowaniem administracyjnym.

W piśmie z dnia 1 marca 2019 r. skierowanym do organu administracji (data wpływu – 4 marca 2019 r.) skarżący wniósł o podanie podstawy prawnej, uniemożliwiającej wysyłanie tego typu dokumentów urzędowych w formie skanów. Skoro są to dokumenty urzędowe to podlegają udostępnieniu jako informacja publiczna, po ewentualnej anonimizacji.

Natomiast w piśmie procesowym z dnia 4 marca 2019 r. skierowanym do WSA skarżący zarzucił, że MOPS nie odpowiedział na wniosek, zasłaniając się procedurą "Niebieskiej Karty". Jednak wniosek nie dotyczył procedury "Niebieskiej Karty", ale ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. Ponadto organ odpowiedział w formie papierowej na adres miejsca zamieszkania w dniu 7 lutego 2019 r., czyli w dniu złożenia skargi do WSA, nie zachowując terminu wskazanego w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz naruszając art. 14 tej ustawy.

W piśmie z dnia 8 marca 2019 r. MOPS poinformował wnioskodawcę ponownie, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej. MOPS zapewnia obsługę organizacyjno – techniczną Zespołu Interdyscyplinarnego i jest tylko dysponentem tego, co zostało udokumentowane w toku prac Zespołu Interdyscyplinarnego czy grupy roboczej. Wytworzone dokumenty, o których mowa we wniosku skarżącego nie są dokumentami urzędowymi, zawierającymi dane publiczne. Obowiązek zachowania poufności informacji i danych uzyskanych w trakcie procedury "Niebieskiej Karty", nałożony przez ustawodawcę na członków Zespołu Interdyscyplinarnego, świadczy o niepublicznym charakterze tego, co zostało udokumentowane przez Zespół. To kwestie ściśle osobiste danej rodziny, do których nie sposób odnosić reżimu ustawy o dostępie do informacji publicznej, w szczególności dopatrywać się w dokumentach wytworzonych przez Zespół cech informacji publicznej. Ponadto Zespół Interdyscyplinarny nie jest organem administracji publicznej, a procedura "Niebieskiej Karty" nie jest postępowaniem administracyjnym. Wnioskodawcy zapewniono prawo wglądu do oświadczeń o zachowaniu poufności członków grupy roboczej, jedynie z uwagi na fakt, że nie narusza to interesu osób wymienionych w "Niebieskiej Karcie", prowadzonej w rodzinie wnioskodawcy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302) - zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w punktach 1-4.

Kontroli sądu w przypadku skargi na bezczynność poddawany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. W orzecznictwie sądowym oraz doktrynie prawniczej zgodnie przyjmuje się, że z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadzi postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. J. Woś, wyd. LexisNexis, Warszawa 2009 r., s. 103).

W sprawach o udostępnienie informacji publicznej skarga na bezczynność przysługuje zarówno w przypadku braku reakcji podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, wymaganego ustawą z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm.) - zwanej dalej u.d.i.p., jak i wówczas, gdy podmiot ten stwierdza, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej lub nie podlega udostępnieniu na zasadach u.d.i.p.

W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że Dyrektor MOPS jest podmiotem zobowiązywanym do udzielenia informacji publicznej, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Sporne w niniejszej sprawie pozostaje, czy żądana przez skarżącego informacja stanowi informację publiczną.

Pojęcie informacji publicznej ustawodawca zdefiniował w art. 1 ust. 1 u.i.d.p., zgodnie z którym każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Z kolei, w art. 6 u.d.i.p. wymieniono przykładowy katalog informacji i dokumentów stanowiących informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ww. ustawy, o czym świadczy użyty w tym przepisie zwrot "w szczególności". Zgodnie z ugruntowanymi poglądami orzecznictwa, informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Pod pojęciem informacji publicznej należy rozumieć wszelkie fakty dotyczące spraw publicznych rozumianych jako działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i samorządów gospodarczych i zawodowych oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym. Charakter publiczny należy przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności organów (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 28 września 2016 r., sygn. akt II SAB/Gd 13/16; wyrok NSA z dnia 25 marca 2003 r., sygn. akt II SA 4059/02 - dostępne na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl), przy czym oceny tej należy dokonywać każdorazowo na gruncie konkretnej sprawy.

Stosownie do art. 9a ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. (Dz. U. z 2015 r. poz. 1390) gmina podejmuje działania na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie, w szczególności w ramach pracy w zespole interdyscyplinarnym (ust. 1). Zespół interdyscyplinarny powołuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta (ust. 2). Obsługę organizacyjno-techniczną zespołu interdyscyplinarnego zapewnia ośrodek pomocy społecznej (ust. 9). Zespół interdyscyplinarny może tworzyć grupy robocze w celu rozwiązywania problemów związanych z wystąpieniem przemocy w rodzinie w indywidualnych przypadkach (ust. 10). Zgodnie z art. 9b ust. 1 ustawy zespół interdyscyplinarny realizuje działania określone w gminnym programie przeciwdziałania przemocy w rodzinie oraz ochrony ofiar przemocy w rodzinie.

W myśl art. 9c ust. 1 ustawy członkowie zespołu interdyscyplinarnego oraz grup roboczych w zakresie niezbędnym do realizacji zadań, o których mowa w art. 9b, przetwarzają dane m. in. osób, co do których istnieje podejrzenie, że są dotknięte przemocą w rodzinie, oraz osób dotkniętych przemocą w rodzinie oraz osób, co do których istnieje podejrzenie, że stosują przemoc w rodzinie, oraz osób stosujących przemoc w rodzinie. Członkowie zespołu interdyscyplinarnego oraz grup roboczych zobowiązani są do zachowania poufności wszelkich informacji i danych, które uzyskali przy realizacji zadań, o których mowa w art. 9b (ust. 2). Obowiązek ten rozciąga się także na okres po ustaniu członkostwa w zespole interdyscyplinarnym oraz w grupach roboczych.

Przed przystąpieniem do wykonywania czynności, o których mowa w art. 9b ust. 2 i 3, członkowie zespołu interdyscyplinarnego oraz grup roboczych składają organowi, o którym mowa w art. 9a ust. 2, oświadczenie o następującej treści: "Oświadczam, że zachowam poufność informacji i danych, które uzyskałem przy realizacji zadań związanych z przeciwdziałaniem przemocy w rodzinie oraz, że znane mi są przepisy o odpowiedzialności karnej za udostępnienie danych osobowych lub umożliwienie do nich dostępu osobom nieuprawnionym." (art. 9c ust. 3).

Ponadto należy zauważyć, że po zmianie ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, obowiązującej od 4 maja 2019 r., zgodnie z art. 9c ust. 4 poza przypadkami wskazanymi w ustawie do dokumentacji wytworzonej przy realizacji zadań, o których mowa w art. 9b, dostęp mają wyłącznie członkowie zespołu interdyscyplinarnego oraz grup roboczych oraz m. in. osoby, co do których istnieje podejrzenie, że stosują przemoc w rodzinie oraz osoby stosujące przemoc w rodzinie. Osoby, co do których istnieje podejrzenie, że stosują przemoc w rodzinie oraz osoby stosujące przemoc w rodzinie mają dostęp do dokumentacji, z wyłączeniem dostępu do dokumentacji zawierającej dane osób dotkniętych przemocą w rodzinie oraz osób zgłaszających podejrzenie stosowania przemocy w rodzinie, których udostępnienie mogłoby spowodować zagrożenie życia, zdrowia lub bezpieczeństwa osób dotkniętych przemocą w rodzinie lub osób zgłaszających podejrzenie stosowania przemocy w rodzinie, w szczególności z wyłączeniem dostępu do dokumentów wymienionych w ustawie (ust. 5).

Powyższe przepisy ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie wskazują, że działalność zespołów interdyscyplinarnych i grup roboczych związana jest z publiczną sferą działalności organów władzy publicznej. Zespół interdyscyplinarny i grupy robocze powołuje bowiem organ władzy publicznej, w tym burmistrz.

Skarżący we wniosku z dnia 22 stycznia 2019 r. żądał udostępnienia fotokopii oświadczeń członków grupy roboczej, w której spotkaniach skarżący uczestniczył. Członkowie grupy roboczej oświadczenia te składają powołującemu ich organowi władzy publicznej, a złożenie takiego oświadczenia przed przystąpieniem do wykonywania czynności jest wymogiem ustawowym. Skarżący żądał zatem informacji związanej ze spełnieniem wymagań ustawowych przez członków grupy roboczej. Natomiast wbrew twierdzeniom organu skarżący nie żądał udostępnienia informacji związanych z realizacją procedury "Niebieskiej Karty", o której mowa w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 13 września 2011 r. w sprawie procedury "Niebieskie Karty" oraz wzorów formularzy "Niebieska Karta" (Dz. U. Nr 209, poz. 1245).

Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d u.d.i.p. informacją publiczną jest informacja o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 cytowanej ustawy, w tym o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach. Z tego względu oświadczenia członków grupy roboczej stanowią informację publiczną w rozumieniu przepisów u.d.i.p. Jednakże należy mieć na uwadze ograniczenia w udzielaniu informacji publicznej, wynikające z art. 5 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p.

Wobec powyższego wniosek skarżącego, powinien zostać rozpoznany przez Dyrektora MOPS w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Natomiast Dyrektor MOPS nie przedstawił informacji żądanych przez skarżącego we wniosku, błędnie oceniając, że informacja dotycząca oświadczeń członków grupy roboczej nie stanowi informacji publicznej.

Należy zauważyć, że w orzecznictwie sądowym za informację publiczną zostały uznane listy obecności na posiedzeniu zespołu interdyscyplinarnego (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 12 października 2016 r. sygn. akt IV SAB/Po 72/16), składy zespołu interdyscyplinarnego i grup roboczych wraz z podaniem kompetencji osób, które w nich uczestniczą, zasady powoływania grup roboczych i sposób zmiany osób wchodzących w skład zespołu interdyscyplinarnego i grup roboczych (wyroki WSA w Gliwicach z dnia 9 września 2014 r. sygn. akt IV SAB/Gl 93/14 oraz z dnia 25 listopada 2014 r. sygn. akt IV SAB/Gl 67/14).

Z przepisów u.i.d.p. wynika, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej powinien być załatwiony albo przez udzielenie informacji w formie czynności materialno – technicznej albo przez wydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia na podstawie art. 16 ust. 1 u.i.d.p., bądź decyzji o umorzeniu postępowania w sytuacji określonej w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Przy czym, zgodnie z art. 13 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (ust. 1), a jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2).

W konsekwencji Sąd uznał, że Dyrektor MOPS na dzień wniesienia skargi w niniejszej sprawie pozostawał w bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącego z dnia 22 stycznia 2019 r. i stan ten nie uległ zmianie aż do chwili wydania wyroku. Z uwagi na powyższe Sąd, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał Dyrektora MOPS do rozpatrzenia wniosku skarżącego w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności, o czym orzekł w punkcie I sentencji wyroku.

W ocenie Sądu bezczynność organu nie wyczerpywała przesłanki rażącego naruszenia prawa, gdyż wynikała z błędnej oceny prawnej organu, nie zaś celowego działania, mającego uniemożliwić uzyskanie wnioskowanej informacji. Sąd uwzględnił w tym zakresie fakt, że organ odpowiedział pismem z dnia 7 lutego 2019 r. na wniosek skarżącego z jednodniowym opóźnieniem (termin załatwienia wniosku upłynął w dniu 6 lutego 2019 r.), przestawiając swoje stanowisko w sprawie. Pismo to zostało przesłane skarżącemu za pośrednictwem poczty tradycyjnej. Mając powyższe na względzie i działając na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd orzekł, że bezczynność Dyrektora nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (punkt II sentencji wyroku).

Sąd oddalił również żądanie skarżącego o wymierzenie organowi grzywny, uznając że bezczynność organu nie była przejawem złej woli lub lekceważącego traktowania strony, ale wynikała z błędnej interpretacji obowiązujących przepisów prawa (punkt III sentencji wyroku). W ocenie Sądu nieuzasadnione było wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., w związku z czym skarga w tym zakresie została oddalona (pkt III wyroku).

O kosztach postępowania Sąd orzekł zaś na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 zł uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi.