Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Beata Łomnicka Sędziowie: WSA Paweł Darmoń WSA Agnieszka Nawara- Dubiel (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2016 r. sprawy ze skargi H.G. i R.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia 18 sierpnia 2011 r., znak: [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia skargę oddala.

Decyzją z dnia 20 czerwca 2011 r., znak: [....] Wójt Gminy Gręboszów określił środowiskowe uwarunkowania zgody dla przedsięwzięcia pn. "Budowa przeprawy mostowej z dojazdami przez Wisłę w ciągu drogi wojewódzkiej nr 973 łączącej miejscowości Borusowa i Nowy Korczyn".

W uzasadnieniu organ przedstawił przebieg postępowania, stwierdzając, że wszystkie wymogi prawne określone w ustawie z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie (Dz. U. nr 199, poz. 1227 z późn. zm.) zostały spełnione dla wydania niniejszej decyzji, na wniosek Zarządu Dróg Wojewódzkich w K. Ze względu na znaczenie planowanej inwestycji dla bezpieczeństwa ruchu (zamiast istniejącej przeprawy promowej budowa przeprawy mostowej) decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Przewidywany teren inwestycji, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie wraz z terenem działek sąsiednich obejmują załączniki nr 2, nr 3 będące integralną częścią decyzji.

W odwołaniach od ww. decyzji H.G. , R.G. i inni..., wskazali na uciążliwości związane z planowaną inwestycją, szczególnie budową i przebiegiem nowej drogi, brak przeprowadzenia stosownych konsultacji społecznych, wady raportu, a nadto stwierdzili brak podstaw do nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

Decyzją z dnia 18 sierpnia 2011 r. sygn. akt [....] , po rozpoznaniu ww. odwołań:, SKO w T. utrzymało w mocy ww. decyzję Wójta Gminy Gręboszów.

Organ odwoławczy podzielił ocenę prawną dotyczącą przebiegu postępowania oraz podniósł, że organ I instancji przed wydaniem decyzji uwzględnił treść uzgodnień, opinii oraz stanowisko mieszkańców miejscowości przebiegu inwestycji. Proponowany do realizacji wariant (będący kompromisem pomiędzy 4 wariantami tzw. wariant kompilacyjny) korekty przebiegu drogi wojewódzkiej jest wynikiem właśnie przeprowadzonego z udziałem społeczeństwa postępowania. Organ stwierdził, że ze względu na rozmiar postępowania nie jest praktycznie możliwym pełne zaspokojenie oczekiwań wszystkich stron postępowania.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący H.G. i R.G. wnieśli o uchylenie w całości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia 18 sierpnia 2011 r. oraz decyzji Wójta Gminy Gręboszów z dnia 20.06.2011 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:

- art. 108 § 1 k.p.a. poprzez błędne i całkowicie nieuzasadnione przyjęcie podstaw do nadania rygoru natychmiastowej wykonalności oraz brak rozpoznania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze zarzutu podniesionego w odwołaniu,

- art. 7 oraz 77 k.p.a. w związku z art. 136 k.p.a. przez zaniechanie przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego mającego na celu ustalenie wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych,

- art. 107 § 3 k.p.a. przez pominięcie przyczyn, z powodu których organ odmówił wiarygodności dowodom i zarzutom podniesionym przez strony,

- art. 74 ust. 1 pkt 1) ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie ... (Dz. U. nr 199, poz. 1227 z późn. zm.) poprzez przyjęcie, iż raport spełniał warunki do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach,

- art. 33 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji... poprzez przyjęcie, iż zapewniono w sposób prawnie wymagany udział społeczeństwa.

Wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2012 r. sygn. II SA/Kr 1580/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uwzględnił skargę i uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Na skutek skargi kasacyjnej Województwa [....] Zarządu Dróg Wojewódzkich w K. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia z dnia 6 maja 2014 r. sygn. II OSK 2615/12 uchylił wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 kwietnia 2012 r. sygn. II SA/Kr 1580/11 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Zgodnie z treścią art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.)- dalej "p.p.s.a., "Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny."

Ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wiążąca w sprawie dla sądu pierwszej instancji zarówno wówczas, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania administracyjnego. Oznacza to, że wojewódzki sąd administracyjny jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. Ratio legis unormowania art. 190 p.p.s.a. sprowadza się do przyspieszenia postępowania sądowo-administracyjnego poprzez uznanie, że pomimo uchylenia orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, pewne kwestie sporne zostały już ostatecznie przesądzone. Powoduje to w konsekwencji zawężenie granic ponownego rozpoznania sprawy. (tak NSA w Warszawie w wyroku z dnia 2 października 2015 r. sygn. II OSK 47/14 oraz z dnia 15 maja 2015 r. sygn. II FSK 730/15). Tym samym Sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, nie ma całkowitej swobody przy wydawaniu nowego orzeczenia. Przede wszystkim "granice sprawy", o których mowa w art. 134 § 1 p.p.s.a., podlegają zawężeniu do granic, w jakich Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę i w jakich wydał orzeczenie. Tak więc rozpoznając sprawę powtórnie, sąd pierwszej instancji musi interpretować i stosować art. 134 § 1 p.p.s.a. przy uwzględnieniu postanowień zawartych w art. 168 § 3, art. 183 § 1 i art. 190 p.p.s.a. (Tarno, Jan Paweł. Art. 190. W: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. V. Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, 2011.)

W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sad Administracyjny wskazał między innymi, że "na uwzględnienie zasługiwały zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 33 ust. 1 pkt 3 ustawy środowiskowej. Sąd I instancji dokonał błędnej kontroli zastosowania powyższego przepisu przez organy administracji, bowiem organy w sposób prawidłowy określiły przedmiot decyzji i podały go do publicznej wiadomości. Oznacza to także, że na uwzględnienie zasługiwał zarzut naruszenia art. 38 ustawy środowiskowej, zgodnie z którym organ właściwy do wydania decyzji podaje do publicznej wiadomości informację o wydanej decyzji i o możliwościach zapoznania się z jej treścią. Organ I instancji powiadomił społeczeństwo w wymagany sposób o wydaniu decyzji w opisanym wyżej przedmiocie, którego nie można uznać za nieprecyzyjny czy też mylący, a w szczególności mylący w sposób oznaczający brak zapewnienia prawidłowego udziału społeczeństwa w rozumieniu art. 79 ust. 1 ustawy środowiskowej. W decyzji niewątpliwie wskazano zarówno rodzaj i miejsce realizacji przedsięwzięcia (art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy środowiskowej.). Również na tym etapie zainteresowane podmioty mogły zapoznać się z treścią decyzji, ale także dokumentacją sprawy, w tym raportem i zawartą w nim charakterystyką przedsięwzięcia (art. 85 ust. 3 ustawy środowiskowej)."

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny w swoim wyroku przesądził, że organy prowadząc postępowanie zapewniły w sposób prawnie wymagany udział społeczeństwa w tym postępowaniu a także, że sama nazwa inwestycji nie była myląca w sposób oznaczający brak zapewnienia prawidłowego udziału społeczeństwa, co z kolei oznacza ze bezzasadne są zarzuty skargi w tym zakresie.

Nie zostały naruszone także pozostałe przepisy zawarte w ustawie z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r. Nr 199 poz. 1227), zwanej dalej "ustawą". Zgodnie z art. 71 tej ustawy decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia, a jej uzyskanie jest wymagane m.in. dla planowanych przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla przedmiotowej inwestycji został nałożony w drodze ostatecznego postanowienia Wójta Gminy Gręboszów z dnia 30 marca 2010 r. znak. [....] . W takim wypadku konieczne było przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko i sporządzenie raportu, jak również zapewnienie społeczeństwu możliwości udziału w tym postępowaniu. Zgodnie z art. 77 ustawy w przedmiotowej sprawie organ l instancji wystąpił do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. oraz do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w O. o zajęcie stanowiska. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w K. - postanowieniem z dnia 29 kwietnia 2011 r. i z dnia 20 maja 2011 r. uzgodnił pozytywnie w zakresie ochrony środowiska ww. przedsięwzięcie i określił warunki jego realizacji. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w K. dnia 14 kwietnia i 3 czerwca 2011 r. wydał opinie, w której zaopiniował pozytywnie pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych środowiskowe uwarunkowania dla przedmiotowego przedsięwzięcia.

Zgodnie z art. 80 ust. 1 ustawy jeżeli była przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, biorąc pod uwagę:

1) wyniki uzgodnień i opinii, o których mowa w art. 77 ust. 1;

2) ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko;

3) wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa;

4) wyniki postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko, jeżeli zostało przeprowadzone.

W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wziął pod uwagę wszystkie opisane wyżej okoliczności.

Nie jest zasadny zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 74 ust. 1 pkt 1 ustawy poprzez przyjęcie, iż raport spełniał warunki do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zgodnie z art. 74 ust. 1 pkt. 1, do wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach należy dołączyć w przypadku przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko - raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, a w przypadku gdy wnioskodawca wystąpił o ustalenie zakresu raportu w trybie art. 69 - kartę informacyjną przedsięwzięcia. Karta informacyjna została do wniosku przedłożona, natomiast obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla przedmiotowej inwestycji (w tym także sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko) został nałożony dopiero w drodze ostatecznego postanowienia Wójta Gminy Gręboszów z dnia 30 marca 2010 r. Tym samym art. 74 ust. 1 pkt. 1 nie został naruszony, a zarzut ten zamierza zapewne do zakwestionowania prawidłowości sporządzonego raportu.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest jednolity pogląd, że Sąd nie może samodzielnie dokonywać oceny treści raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, gdyż wymaga to wiadomości specjalnych z poszczególnych gałęzi nauki. Ocena sądu odnośnie raportu dotyczyć może tylko tego, czy raport jest kompletny i spójny, czyli spełnia ustawowe wymagania co do jego zawartości w rozumieniu dyspozycji art. 66 (tak m.in. wyrok NSA z dnia 1 marca 2013 r., sygn. II OSK 2105/11 Lex 1340187).

W ocenie Sądu przedstawiony przez inwestora raport spełnia wszystkie wymagania określone w art. 66 ustawy środowiskowej, jest kompletny i spójny.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że dla projektowanej inwestycji pn. "Budowa przeprawy mostowej (z dojazdami) przez Wisłę w ciągu DW 973 łączącej miejscowości Borusowa i Nowy Korczyn" opracowano cztery warianty korekty przebiegu dróg. Przyjęty nowy przebieg trasy został nazwany wariantem nr 5, był on wynikiem uwzględnienia postulatów mieszkańców miejscowości H. i K.

Dla wariantu drogowego nr 5 opracowane zostały trzy warianty konstrukcyjne mostu: most wieloprzęsłowy z trzema przęsłami podwieszonymi do pylonu wraz z czterema przęsłami dojazdowymi; most pięcioprzęsłowy o konstrukcji niosącej w postaci sprężonej belki o zmiennej wysokości i o przekroju poprzecznym w postaci skrzynki jedno komorowej; most wieloprzęsłowy z trzema przęsłami o konstrukcji typu extradosed wraz z pięcioma przęsłami dojazdowymi o konstrukcji niosącej w postaci sprężonej belki o stałej wysokości.

Na uzasadnienie wyboru wariantu nr 5 (w stosunku do wariantu "0" tj. polegającego na braku realizacji inwestycji) wskazano, że argumenty przemawiające za realizacją wariantu nr 5 obejmują atrakcyjność i konkurencyjność Gminy, komfort podróży turystów, poszerzenie i polepszenie infrastruktury drogowej, zmniejszenie poziomu hałasu i zanieczyszczenia powietrza w centach poszczególnych miejscowości, zwiększenie bezpieczeństwa, zwiększenie jakości życia mieszkańców.

Niepodjęcie realizacji przedsięwzięcia wiązałoby się z pozostawieniem stanu istniejącego i utrudnieniami dojazdu do firm przeprawy promowej jak również utrudnienie przejazdu do miejscowości Nowy Korczyn w związku z brakiem przeprawy mostowej.

W szczególności w raporcie dokonano analizy oddziaływania akustycznego planowanego przedsięwzięcia -czyli typowego, zwykle najtrudniej akceptowalnego przez okolicznych mieszkańców wpływu drogi na otaczające środowisko - i wskazano, że:

1) w porze dnia na całej długości projektowanej drogi poza pasem drogowym nie będą występowały przekroczenia dopuszczalnego poziomu dźwięku o wartości 60 dB (A) ustalonego dla terenów chronionych akustycznie tj. zabudowy zagrodowej.

2) w porze nocy poza pasem projektowanej drogi występowały będą miejscowe przekroczenia dopuszczalnego poziomu dźwięku o wartości 50 dB (A) - dopuszczalny poziom dźwięku w porze nocy dla terenów zabudowy zagrodowej. Przekroczenia te występowały będą w odległości od 5 do 25 metrów od krawędzi zewnętrznej skarpy rowu odwadniającego.

Wobec takich ustaleń, w treści decyzji w pkt. III ppkt. 1 nakazano, aby na odcinkach drogi prowadzonej przez tereny zabudowy mieszkaniowej zapewnić możliwość zastosowania zabezpieczeń np. w postaci ekranów akustycznych, na wypadek gdyby ocena porealizacyjna wykazała przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu.

Tym samym trudno stawiać raportowi zarzut, ze został sporządzony wybiórczo. Raport w postępowaniu o środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia jest dowodem prywatnym, ale o szczególnej mocy dowodowej. Jego szczególny charakter wynika przede wszystkim z kompleksowości spojrzenia na przedsięwzięcie i analizy aspektów technologicznych, prawnych, organizacyjnych i logistycznych jego funkcjonowania w powiązaniu ze sobą. Niewątpliwie więc, sporządzenie raportu wymaga wiedzy specjalistycznej. Tym samym każdorazowe zastrzeżenia strony skarżącej wobec ustaleń raportu nie mogą być gołosłowne, tylko powinny być w zakresie wiadomości wymagających wiedzy specjalistycznej poparte np. ekspertyzą, która w sposób udokumentowany wskaże wady danego raportu. Podważanie treści raportu nie może opierać się na zarzutach natury ogólnej czy też przypuszczeniach nie opartych na odpowiednich ocenach (badaniach) specjalistycznych.

Sąd nie dopatrzył się także naruszenia art. 7 oraz 77 k.p.a. w związku z art. 136 k.p.a. przez zaniechanie przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego mającego na celu ustalenie wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych oraz art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który po myśli art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W szczególności nie ma wpływu na wynik sprawy sformułowanie zawarte w uzasadnieniu decyzji organu II instancji: "z uwagi na rozmiar postępowania nie jest praktycznie możliwym pełne zaspokojenie oczekiwań wszystkich stron."

Zdanie to zostało wyrwane z kontekstu nieco dłuższej wypowiedzi organu II Instancji, która w całości brzmi następująco: "Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołanych należy wskazać, że wypracowany przebieg planowanej inwestycji stanowi kompromis pomiędzy czterema wariantami, które przedstawione były na poszczególnych etapach postępowania. Z uwagi na rozmiar inwestycji oraz liczbę stron postępowania (ponad 300), ustalony przebieg trasy uznać należy za optymalny. Zaznaczyć trzeba, że na etapie postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, organ I instancji zapewnił czynny udział społeczeństwa w podejmowaniu decyzji. Wynikiem tego udziału jest ustalenie - jak się wydaje - kompromisowego przebiegi trasy. Z uwagi na rozmiar postępowania nie jest praktycznie możliwym pełne zaspokojenie oczekiwań wszystkich stron".

Niezależnie od oceny skarżących dotyczącej tego sformułowania, obiektywnie rzecz ujmując – jest to prawda. W przypadku realizacji inwestycji celu publicznego, szczególnie liniowych takich właśnie jak drogi, praktycznie nie istnieje możliwość takiego ich zaprojektowania, aby przebieg nie ingerował w prawa własności i aby przebieg inwestycji był jednolicie i powszechnie akceptowany.

Lokalizacja drogi zawsze jest wynikiem pewnego kompromisu, która jednak nigdy nie zaspakaja oczekiwań wszystkich zainteresowanych, co jednocześnie nie oznacza niezgodności z prawem.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 108 § 1 k.p.a. poprzez błędne i całkowicie nieuzasadnione przyjęcie podstaw do nadania rygoru natychmiastowej wykonalności oraz brak rozpoznania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze zarzutu podniesionego w odwołaniu, wskazać należy, że rzeczywiście organ II Instancji nie wypowiedział się w tej kwestii, co nie powinno było mieć miejsca. Jednak skoro SKO utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję również i w tym zakresie, to oznacza, że zaakceptowało uzasadnienie zawarte w decyzji organu I Instancji. Organ I Instancji wskazał zaś, że : "Ze względu na ważny interes społeczny i gospodarczy na podstawie art. 108 kodeksu postępowania administracyjnego niniejszej decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Za uwzględnieniem wniosku o nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności przemawiał fakt, że droga wraz z przeprawą mostową stanowić będzie ważny element w układzie komunikacyjnym pomiędzy województwem Małopolskim a Świętokrzyskim. Inwestycja przyczyni się do poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego poprzez likwidację promu i budowę przeprawy mostowej, poprawę nawierzchni dróg. Budowa ronda na skrzyżowaniu dróg DK 79 i DW973 w Nowym Korczynie wpłynie na płynność i bezpieczeństwo ruchu. Nadanie rygoru natychmiastowe wykonalności przyspieszy proces przygotowania jak i realizacji inwestycji."

Sąd w składzie rozpoznającym niniejsza sprawę uznał, że jest to wystarczające i logiczne uzasadnienie.

Wobec powyższego skarga jako bezzasadna została oddalona na zasadzie art. 151 p.p.s.a