Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 8 marca 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2016 roku sprawy ze skargi K. G. na bezczynność Starosty K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Starostę K. do załatwienia wniosku skarżącego z dnia ... 2015 roku w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w terminie miesiąca od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem, II. stwierdza, że bezczynność Starosty K. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Starosty Krotoszyńskiego na rzecz skarżącego kwotę ...,- zł (... złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

K. G. w dniu 10 października 2015 r. zwrócił się drogą elektroniczną (poprzez e-mail) do Starosty K. o udzielenie informacji publicznej poprzez wskazanie w jaki sposób realizowana jest obsługa prawna powiatu tj. czy przez umowę z zewnętrzną kancelarią prawną, czy też przez umowę o pracę z radcą prawnym zatrudnionym w Starostwie, czy też w inny sposób – w jaki. Wnioskodawca dodał, że w przypadku zlecenia obsługi prawnej zewnętrznej kancelarii wnosi o udostępnienie umowy z tą kancelarią oraz obustronnych faktur vat za ostatnie 3 miesiące (w formie skanów). W przypadku zaś realizacji obsługi prawnej przez radcę prawnego lub inną osobę zatrudnioną na umowę o pracę wnioskodawca wniósł o podanie ilości etatów oraz miesięcznego kosztu utworzenia/funkcjonowania każdego etatu. Wnioskodawca wniósł też o podanie w jaki sposób rozliczane są zasądzone na rzecz powiatu koszty zastępstwa prawnego w sprawach sądowych, administracyjnych i sądowoadministracyjnych, w których powiat reprezentuje prawnik (adwokat lub radca prawny) tj. czy są wypłacane prawnikowi w całości dopiero po wyegzekwowaniu należności od dłużnika, czy też po prawomocności wyroku bez względu na ich wyegzekwowanie lub też w inny, a jeśli tak to jaki sposób. Wnioskodawca zaznaczył, że prosi o udzielenie informacji w formie elektronicznej na jego adres e-mailowy.

W odpowiedzi z dnia 14 grudnia 2015 r. Starosta Powiatu K. poinformował wnioskodawcę, że w Starostwie Powiatowym w Krotoszynie obsługa prawna realizowana jest przez dwóch radców prawnych zatrudnionych na umowę o pracę. Jednocześnie podano, że wskazanie miesięcznego kosztu utworzenia etatu jest bezpośrednio wskazaniem wynagrodzenia danego radcy prawnego, co naruszałoby przepisy o ochronie danych osobowych. Wskazano też, że w chwili obecnej Powiat Krotoszyński prowadzi trzy sprawy sądowe, które są w toku, wobec czego nie zachodziła konieczność rozliczania kosztów zastępstwa procesowego.

W dniu 4 stycznia 2016 r. K. G. wniósł do Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Starosty Krotoszyńskiego w zakresie udostępnienia informacji publicznej w przedmiocie sposobu realizowania obsługi prawnej Powiatu K. co do podania miesięcznego kosztu utworzenia/funkcjonowania każdego etatu radcy prawnego. Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 2058 ze zm.), dalej: udip, i art. 16 ust. 1 udip poprzez ich niezastosowanie, mimo, że objęte żądaniem wniosku dane stanowią informacje publiczne w rozumieniu art. 1 ust. 1 udip oraz art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c i pkt 3 udip.

Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku skarżącego o udzielenie informacji publicznej w zakresie zaskarżonym, stwierdzenie, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania w kwocie 601,20 zł (100 zł tytułem wpisu od skargi, 480 zł – tytułem wynagrodzenia pełnomocnika, 17 zł – tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa i 4,20 zł – tytułem kosztów przesłania skargi). W motywach skargi podniesiono, że w świetle art. 13 ust. 1 i art. 16 ust. 1 udip bezczynność organu na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje. Z kolei stanowisko organu, które sprowadza się do odmowy udzielenia informacji przybiera procesową formę decyzji administracyjnej. Do dnia wniesienia skargi organ nie udostępnił żądanej informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej, ani nie wydał decyzji odmownej, wobec czego należy uznać, że pozostaje w bezczynności. Skarżący podniósł, że jeżeli organ uznał, że dostęp do żądanej informacji publicznej podlega ograniczeniu z uwagi na ochronę prywatności, to zgodnie z art. 16 ust. 1 udip, powinien wydać decyzję administracyjną o odmowie udostępnienia informacji. Pisma (e-mail) organu z 14 grudnia 2015 r. nie można zaś potraktować jako decyzji administracyjnej, albowiem nie zawiera rozstrzygnięcia o wniosku, ani podpisu upoważnionego pracownika.

W odpowiedzi Starosta K. wniósł o oddalenie skargi. Wyjaśnił, że udzielił skarżącemu informacji publicznej co do zatrudnienia przez Powiat dwóch radców prawnych, uznając przy tym, że nie miał obowiązku udzielania informacji o wysokości ich wynagrodzenia, co nie stanowi informacji publicznej. Ponadto udzielenie tych informacji mogłoby doprowadzić do zidentyfikowania konkretnej osoby, bowiem stanowiłoby informację o zarobkach konkretnych radców prawnych. Organ zaznaczył też, że radca prawny zatrudniony na podstawie umowy o pracę nie jest funkcjonariuszem publicznym, czy też osobą pełniącą funkcję publiczną w rozumieniu art. 115 § 13 i 19 Kodeksu karnego. Poza tym zdaniem organu informacje dotyczące sfery stosunków pracodawca – pracownik, znajdujące się w aktach osobowych pracownika, jako dokumenty ad personam, nie stanowią informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest bezczynność Starosty K. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej polegająca na nieudostępnieniu wnioskodawcy informacji publicznej w sprawie obsługi prawnej Starostwa K. co do podania miesięcznego kosztu utworzenia/funkcjonowania każdego etatu radcy prawnego.

Organ stanął na stanowisku, że nie pozostaje w bezczynności, ponieważ nie ma obowiązku ujawniania informacji o wynagrodzeniu zatrudnianych na umowę o pracę radców prawnych, informacja ta bowiem nie stanowi informacji publicznej.

W pierwszej kolejności należało ocenić, czy skarga jest dopuszczalna. Orzecznictwo sądów administracyjnych w kwestii, czy skarga na bezczynność w udzieleniu informacji publicznej musi być poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, jest już utrwalone. Niejednokrotnie Naczelny Sąd Administracyjny wypowiadał się, że skarga na bezczynność organu w przedmiocie udzielenia informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Wykładnia językowa art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) prowadzi bowiem do stwierdzenia, że przepis ten odnosi się do skarg na akty i czynności, a nie bezczynności w zakresie wydawania aktów. W przypadku, gdy ustawodawca uzależnia zaskarżenie bezczynności od wniesienia środka zaskarżenia, czyni to w sposób wyraźny, np. art. 37 kpa, art. 101 a ust 1 w zw. z art. 101 ust. 3 ustawy z dnia 8 czerwca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.). Konsekwencją powyższego stanowiska jest uznanie, że skarga na bezczynność w sprawie dostępu do informacji publicznej może być wniesiona do sądu administracyjnego bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa. (por. wyrok NSA z dnia 21 lipca 2011 r. I OSK 678/11, wyrok NSA z 30 sierpnia 2011r. sygn. akt I OSK 1048/11, wyrok z dnia z dnia 24 maja 2006 r. sygn. akt l OSK 601/05).

Skoro skarga K. G. okazała się dopuszczalna, należało dokonać oceny, czy jest ona uzasadniona.

Jak wynika z art. 1 ust. 1 udip każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w tej ustawie. Informacją publiczną jest zatem każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym oraz wydatkowania publicznych środków finansowych. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Pojęcie informacji publicznej jest szerokie i obejmuje wszelkie sprawy publiczne również wówczas, gdy wiadomość nie została wytworzona przez podmiot publiczny, a jedynie odnosi się do nich (M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 28).

Biorąc to pod uwagę, zważywszy na treść przedmiotowego wniosku o udostępnienie wskazanych w nim informacji, należy stwierdzić, że żądane przez stronę skarżącą dane mają charakter informacji publicznych.

W judykaturze przyjmuje się, że wydatki ponoszone przez Powiat związane z utworzeniem i funkcjonowaniem stanowiska (każdego etatu) radcy prawnego należą niewątpliwie do sfery wydatków publicznych. Zgodnie bowiem z art. 9 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. 2013 poz. 885 ze zm.) nie może budzić wątpliwości, iż jednostki samorządu terytorialnego tworzą sektor finansów publicznych. W rozdziale 4 działu 1 tej ustawy została uregulowana jedna z naczelnych zasad rządzących gospodarką środkami publicznymi, zasada jawności finansów publicznych, wyrażona w art. 33 ust. 1, od której przewiduje się jedynie dwa wyjątki. Jawność może być wyłączona w stosunku do środków publicznych, których pochodzenie lub przeznaczenie zostało uznane za informację niejawną na podstawie odrębnych przepisów lub jeśli wynika to z obowiązujących Rzeczpospolitą umów międzynarodowych. Podkreślenia wymaga, że udzielenie informacji w zakresie kosztów obsługi prawnej nie jest równoznaczne z ujawnieniem wysokości pobieranego przez konkretnego radcę prawnego wynagrodzenia, gdyż może składać się ono z wielu składników, a ponadto dokonywane są z niego potrącenia (np. na poczet zaliczki na podatek dochodowy). Prawidłowa wykładnia przepisu art. 1 ust. 1 udip musi uwzględniać publiczno-prawny charakter materii, której dotyczył wniosek skarżącego z dnia 10 grudnia 2015 r. w części dotyczącej informacji o wydatkach pochodzących ze środków publicznych tj. informacji o miesięcznych kosztach Powiatu utworzenia/funkcjonowania każdego etatu radcy prawnego, a także rangę uwarunkowań konstytucyjnych, wynikających z postanowień art. 61 Konstytucji RP. Udzielenie zatem informacji w zakresie kosztów obsługi prawnej nie jest równoznaczne z ujawnieniem wysokości pobieranego przez konkretnego radcę prawnego wynagrodzenia, gdyż może składać się ono z wielu składników, a ponadto dokonywane są z niego potrącenia (np. na poczet zaliczki na podatek dochodowy) [por. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2013 r., I OSK 2508/12, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ponadto zważyć należy, że podmiotem, do którego zwrócił się skarżący jest Starosta K., a więc organ administracji publicznej. Zgodnie z przepisem art. 4 ust. 1 udip do udostępniania informacji publicznej obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Nie ulega więc wątpliwości, że Starosta jako organ samorządu terytorialnego jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji, mających charakter informacji publicznej, w której posiadaniu się znajduje (art. 4 ust. 3 udip). Niewątpliwe też kwestia miesięcznych kosztów utworzenia i funkcjonowania każdego w powiecie etatu radcy prawnego dotyczyła spraw publicznych, ponieważ odnosiła się do obsługi prawnej organu administracji publicznej. Domaganie się zatem dostępu do tego rodzaju informacji jest w pełni uprawnione na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie ma bowiem wątpliwości co do tego, że stanowią one podstawę do wydatkowania środków finansowych powiatu, a zatem podlegają udostępnianiu na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f) w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 1 udip (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 27 maja 2014 r., II SAB/Ol 45/14, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Skoro więc w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z informacją publiczną oraz z podmiotem zobowiązanym do jej udostępniania, to powinien mieć tu zastosowanie tryb przewidziany w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Udostępnianie zaś informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni (art. 13 ust. 1 udip), za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 oraz następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku art. 14 ust. 1 udip. Jeśli więc organ jest w posiadaniu informacji publicznej, o którą zwróciła się strona, to ma obowiązek jej udzielić, chyba że nie może być ona udostępniona na skutek ograniczeń przewidzianych w art. 5 ust. 1 i 2 udip. Stosownie do tej regulacji prawnej organ może ograniczyć dostęp do żądanych informacji publicznych ze względu na prywatność osoby fizycznej lub z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. Właśnie na ustawowo chronioną tajemnicę przedsiębiorcy powoływał się organ w niniejszej sprawie, informując pisemnie wnioskodawcę o braku możliwości udostępnienia pełnej treści faktur. Uwadze organu uszło jednak to, że odmowa udostępnienia informacji publicznej musi przybrać formę decyzji administracyjnej, w której organ precyzyjnie wyjaśni przesłanki swojego rozstrzygnięcia i wykaże jego zasadność. Wynika to wprost z art. 16 ust. 1 udip. Niewydanie decyzji w takiej sprawie jest bezczynnością, która musi prowadzić do uwzględnienia skargi i zobowiązanie organu do działania przewidzianego prawem. Bowiem dopiero wydanie decyzji administracyjnej i uzasadnienie jej w sposób zgodny z art. 107 § 3 kpa oraz art. 16 ust. 3 udip. daje stronie gwarancję kontroli sądowej prawidłowości odmowy udostępnienia informacji publicznej.

W tej sytuacji Sąd uznał, że organ pozostaje w bezczynności, ponieważ ani nie udostępnił wnioskodawcy pełnej treści żądanych informacji, ani nie wydał decyzji, o której mowa w art. 16 ust. 1 udip.

Z tego względu orzeczono jak w pkt I wyroku, na podstawie art. 149 p.p.s.a. wyznaczając jednocześnie termin do rozpoznania wniosku strony, stosownie do art. 286 § 2 p.p.s.a.

Jednocześnie stosownie do obowiązku wynikającego z treści art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd w pkt II stwierdził, że bezczynność organu nie miała rażącego charakteru, gdyż organ podjął czynności do załatwienia wniosku, a jedynie nie przybrały one właściwej formy określonej przepisami prawa.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono w pkt III wyroku, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 5 listopada 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800) Sąd orzekł stosownie do wyniku sprawy (400 zł – wynagrodzenie pełnomocnika, 100 zł – wpis od skargi i 17 zł opłata skarbowa od pełnomocnictwa).