Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Zbigniew Czarnik Sędziowie WSA Jolanta Ewa Wojtyna NSA Małgorzata Wolska /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 22 lipca 2009 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie zaniechania dalszych robót budowlanych -skargę oddala-

II SA/Rz 369/08

U Z A S A D N I E N I E

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r., Nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpoznaniu odwołania J. P. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2007 r., Nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego /Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm./ oraz art. 51 ust. 1 pkt 1, ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118/, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Jak wynika z uzasadnienia decyzji i akt administracyjnych decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał J. W. zaniechanie dalszych robót budowlanych przy dobudówce gospodarczej do budynku mieszkalnego od strony północno-wschodniej, zlokalizowanej na działce nr 1345/1 obr. [...] położonej w R. przy ul. P.

Przed wydaniem wyżej wymienionej decyzji organ ustalił, że na działce nr 1345/1 obr. [...] położonej w R. przy ul. P. został zrealizowany budynek gospodarczy o wymiarach 6,45 x 3,10 m, jako dobudowa do istniejącego budynku mieszkalnego. Przeprowadzone w nim roboty budowlane to: wymiana ścian z bali drewnianych na murowane, wykonanie ocieplenia oraz wymiana elementów konstrukcyjnych stropu i więźby dachowej. Wykonane roboty organ zakwalifikował jako remont i przebudowę. Z uwagi na to, że prace zostały zakończone, organ nie wstrzymywał ich wykonania, ale mając na względzie, że wykonano je bez zgłoszenia oraz bez pozwolenia na budowę oraz nadzoru osoby uprawnionej, co budziło uzasadnione wątpliwości co do ich jakości, postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2006 r., Nr [...] zobowiązał inwestora J. W. do sporządzenia i przedłożenia ekspertyzy technicznej określającej prawidłowość wykonanych robót budowlanych przy dobudówce gospodarczej do budynku mieszkalnego od strony północno-wschodniej, zlokalizowanej na działce nr 1345/1 obr. [...] położonej w R. przy ul. P. Z przedłożonej przez inwestora ekspertyzy wynikało, że wszystkie roboty budowlane zostały wykonane w sposób prawidłowy, zgodny z przepisami i nie jest wymagane wykonanie żadnych robót budowlanych celem doprowadzenia do stanu zgodnego z przepisami, a dobudówka gospodarcza nadaje się do użytkowania.

Na podstawie przebiegających w pobliżu sieci gazowej, przyłącza wodociągowego oraz kanału deszczowego, które zostały wykonane w okresie gdy dobudówka istniała, organ I instancji wyjaśnił prawidłowość jej usytuowania.

Mając to wszystko na uwadze, a także treść art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym właściwy organ w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych.

Z powyższą decyzją nie zgodził się J. P. właściciel sąsiedniej działki nr 1342/1, wnosząc w odwołaniu o uchylenie zaskarżonej decyzji i nakazanie rozbiórki dobudówki, ewentualnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Zarzucił organowi obrazę art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez "nie nakazanie" inwestorowi rozbiórki obiektu budowlanego, pomimo tego, że roboty budowlane zostały wykonane w większym zakresie niż to miało miejsce poprzednio. Zdaniem odwołującego dobudówka w obecnym kształcie jest szersza i dłuższa, bowiem po przebudowie ma ona wymiary 6,45 m x 3,10 m, a według pozwolenia na budowę miała wymiar 6,30 x 3,00 m. Ponadto nie znajduje w jego ocenie uzasadnienia decyzja zobowiązująca inwestora do zaniechania dalszych robót budowlanych, w sytuacji gdy inwestor żadnych robót nie prowadzi. Dalej zarzucił organowi obrazę art. 48 ust. 1 i 49b ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez nie nakazanie rozbiórki przedmiotowego obiektu oraz obrazę art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. polegającą na dowolnej ocenie dowodów i wzięciu pod uwagę wyłącznie dowodów przemawiających na korzyść inwestora oraz nieuwzględnienie wniosku dowodowego o dopuszczenie dowodu z dokumentacji fotograficznej oraz z kasety video, a w konsekwencji błędne ustalenie, że J. W. dokonał jedynie remontu i przebudowy w granicach istniejących fundamentów.

Podniesionych zarzutów nie podzielił Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, który wspomnianą na wstępie decyzją utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu swojej decyzji wskazał, że bezsporny pozostaje fakt, iż J. W. przystąpił samowolnie do wykonania wskazanych w decyzji organu I instancji robót budowlanych w 2003 r. Ustalenia te, wbrew twierdzeniom odwołującego się, znajdują potwierdzenie w prawidłowo zebranym i ocenionym materiale dowodowym. Istniejący budynek mieszkalny /do którego przylega sporna dobudówka gospodarcza/ został przebudowany na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przez Prezydenta decyzją z dnia [...] czerwca 2000 r. Nr [...]. Decyzją tą został również zatwierdzony projekt przebudowy budynku mieszkalnego, w którym uwidoczniony jest jako istniejący budynek gospodarczy w miejscu będącej przedmiotem postępowania przebudowanej i wyremontowanej dobudówki gospodarczej. Wprawdzie w opracowaniu nie podano wymiarów istniejących ścian, ale ich wymiary organ ustalił na podstawie wskazanych w rzucie parteru wymiarów ścian, które inwestor planował wybudować w ramach udzielonego pozwolenia z dnia [...] czerwca 2000 r., a które tym pozwoleniem nie zostały objęte. Zgodnie z projektem ściana przybudówki miała być równoległa do ściany szczytowej budynku mieszkalnego, projektowanej w miejsce istniejącej ściany drewnianej i miała mieć grubość 20 cm. Lica zaś istniejącej zewnętrznej ściany i projektowanej pokrywały się, w związku z czym organ sumując grubość ściany, tj. 20 cm i odległość lica nowej ściany od wewnętrz do lica istniejącej drewnianej ściany budynku mieszkalnego – 300 cm, uzyskał wymiar szerokości budynku 3,20 m. Długość, z powodu braku innych danych, ustalono na podstawie pomiaru długości linijką na rysunku sporządzonym w skali 1:50 – odczytana została jako 6,00 m. Dokonując porównania aktualnego kształtu przybudówki z dokumentacją fotograficzną organ wskazał, że różni się ona jedynie kształtem dachu, co nie ma jednak wpływu na zmianę charakterystycznych parametrów przybudówki. Zdaniem organu odwoławczego prawidłowo organ I instancji zakwalifikował wykonane roboty budowlane jako przebudowę i remont. W dniu wszczęcia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego postępowania, tj. w dniu [...] listopada 2005 r. obowiązywały przepisy, zgodnie z którymi za przebudowę należało rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następowała zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, takich jak: kubatura, powierzchni zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji – art. 3 pkt 7a dodany przez art. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. /Dz. U. nr 163, poz. 1364/ zmieniającej ustawę z dniem 26 września 2005 r. Zatem słusznie organ I instancji uznał, że roboty budowlane wykonane przy więźbie dachowej, tj. wykonanie nowego pokrycia dachowego, a także wzmocnienie fundamentów to przebudowa w rozumieniu art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane, a roboty budowlane polegające na wymianie ścian drewnianych na ściany murowane, na istniejących fundamentach oraz wymianie stropu to roboty remontowe – art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

Zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 29 ust. 2 pkt 1 ustawy wykonywanie robót budowlanych polegających na remoncie istniejących obiektów budowlanych wymaga zgłoszenia właściwemu organowi, zaś wykonanie robót polegających na przebudowie, jako nie wymienione wśród robót wymagających zgłoszenia, zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego wymaga pozwolenia na budowę. Ze względu na to, że inwestor nie dokonał ani wymaganego prawem zgłoszenia ani nie uzyskał pozwolenia na budowę, należało przyjąć, że w sprawie miały zastosowanie art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane. Z uwagi na to, że roboty budowlane zostały zakończone, nie zachodziła podstawa do wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych na podstawie art. 50 Prawa budowlanego, za w pełni uzasadnione należało natomiast uznać zobowiązanie inwestora w oparciu o art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego do sporządzenia i przedłożenia ekspertyzy technicznej określającej prawidłowość wykonanych robót budowlanych. Wobec wywiązania się przez inwestora z nałożonego obowiązku, jak też ze względu na treść ekspertyzy, z której wynikało, że roboty budowlane zostały wykonane prawidłowo i zgodnie z przepisami należało zgodnie z art. 51 ustawy Prawo budowlane zobowiązać inwestora, co zrobił organ I instancji, do zaniechania dalszych robót budowlanych.

Na powyższą decyzję J. P. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, domagając się jej uchylenia oraz zasądzenia kosztów postępowania. Poza zarzutami, które stanowiły podstawę odwołania, zarzucił organowi ustalenie długości objętej przedmiotem postępowania dobudówki przy pomocy linijki, w sytuacji gdy czynność tego typu wymaga wiadomości specjalnych. Wskazał, że organy obu instancji bezpodstawnie odmówiły dopuszczenia jako dowodu w sprawie kasety VHS, podczas gdy kasety takie są powszechnym dowodem w sprawach administracyjnych, karnych a także cywilnych, zwłaszcza, że zarejestrowane na niej nagranie zaprzecza ustaleniom organów odnośnie tego, że przedmiotowa dobudówka ma wymiary identyczne jak istniejąca poprzednio. Takim ustaleniom przeczy również porównanie map z okresu przed jak i po dokonaniu prac budowlanych. Skarżący podnosi również, że organy w sposób lakoniczny dokonały oceny zeznań świadka W. P. W dalszym ciągu podnosi, że wydanie decyzji zobowiązującej do zaniechania dalszych robót budowlanych, w sytuacji gdy inwestor żadnych robót nie prowadzi, wydaje się być bezpodstawne. Zdaniem skarżącego organy obu instancji pomimo ciążącego na nich obowiązku, nie dokonały analizy czy obecna dobudówka spełnia wymagania odnośnie zachowania odległości od sąsiedniej zabudowy, zwłaszcza, że w trakcie postępowania wydano postanowienie rozgraniczeniowe pomiędzy działką J. W. a J. P.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. nr 153, poz. 1269/ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Sąd orzeka w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną /art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. nr 153, poz. 1270, ze zm./. Uwzględnienie zatem skargi następuje tylko wówczas, gdy Sąd stwierdzi naruszenie przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, o jakich mowa w art. 145 § 1 pkt 1 powyższej ustawy. W niniejszej sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia takiego naruszenia prawa, w konsekwencji więc, zgodnie z art. 151 tej ustawy, skarga podlegała oddaleniu.

Skarga J. P. dotyczy decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2008 r. /[...] /, utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2007 r. /[...] /, a którą ostatnio wymieniony organ na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane /Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118, ze zm./ nakazał J. W. zaniechanie dalszych robót budowlanych przy dobudówce gospodarczej do budynku mieszkalnego od strony północno-wschodniej, zlokalizowanej na działce nr 1345/1 obr. [...], przy ul. P. w R.

Niesporne jest, że J. W. przy przedmiotowej dobudówce gospodarczej wykonał roboty budowlane bez pozwolenia na budowę, jak też zgłoszenia ich właściwemu organowi. Zakres zrealizowanych przez niego robót budowlanych obejmował wymianę ścian z bali drewnianych na murowane, wykonanie ocieplenia oraz wymianę elementów konstrukcyjnych stropu i więźby dachowej. Nie jest także kwestionowane, że istniejący na wspomnianej wyżej działce nr 1345/1 budynek mieszkalny został przebudowany na podstawie uzyskanej przez J. W. decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] czerwca 2000 r. /[...] / udzielającej mu pozwolenia na budowę oraz zatwierdzającej projekt przebudowy tegoż budynku.

Należy podkreślić, że zgodnie z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego przepis ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 tego artykułu stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Odesłanie do ostatnio wymienionego przepisu oznacza, że odnosi się on również do przypadku, gdy roboty budowlane wykonano bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia /art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy/.

Nie budzi jakichkolwiek wątpliwości Sądu, że J. W. nie można przypisać dopuszczenia się samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego – zgodnie z wyrażoną w nim zasadą właściwy organ nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę,- ani też w rozumieniu art. 49b – przewidziano tu przypadek rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Materiał zebrany w sprawie wykazuje bowiem jednoznacznie, że przy przedmiotowej dobudówce gospodarczej J. W. zrealizował roboty budowlane, które – w trafnej ocenie organów obu instancji – zostały zakwalifikowane jako remont /wymiana ścian z bali drewnianych na murowane, na istniejących fundamentach, wymiana stropu/ oraz przebudowa /wymiana więźby dachowej, pokrycia dachowego, wzmocnienie fundamentów/ w rozumieniu odpowiednio art. 3 pkt 8 i pkt 7a Prawa budowlanego. Wykonanie tychże robót budowlanych wymagało uprzedniego zgłoszenia ich właściwemu organowi /art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego/ - w przypadku remontu, zaś realizacja przebudowy – uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę /skoro przebudowa nie została wymieniona w przepisach art. 29 i 30 Prawa budowlanego umożliwiających realizację obiektów i robót budowlanych na podstawie zgłoszenia właściwemu organowi/.

Niespornym jest także, że roboty budowlane przy dobudówce gospodarczej nie są prowadzone przez inwestora – jakość oraz prawidłowość dotychczas wykonanych robót została zweryfikowana, czego dowodem jest znajdująca się w aktach sprawy ekspertyza techniczna konstrukcyjno-budowlana z września 2006 r., sporządzona przez projektanta mgr. inż. M. M. – stąd też organ nadzoru budowlanego nie miał podstaw do wydania postanowienia w myśl art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego /postępowanie w tym zakresie jest bezprzedmiotowe, a tak wydane postanowienie byłoby dotknięte wadą z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 126 k.p.a./.

W tym stanie rzeczy nakazanie inwestorowi zaniechania dalszych robót budowlanych przy przedmiotowej dobudówce gospodarczej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego jest, w ocenie Sądu, prawidłowe i zasługuje na akceptację.

Zgodnie z brzmieniem tego przepisu właściwy organ decyzją nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Użyty w tym przepisie zwrot "nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych" dotyczy bez wątpienia ewentualnego wykonywania robót budowlanych w przyszłości i dlatego, wbrew twierdzeniom skargi, nie jest w ustalonym stanie faktycznym sprawy "bezpodstawne".

Skarżący koncentrował swe zarzuty na kwestii naruszenia cyt. wyżej art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego oraz naruszeniu przepisów procesowych, tj. art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., które mogły mieć wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Sądu zarzut naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez "nienakazanie" inwestorowi rozbiórki dobudówki gospodarczej nie jest trafny. Zastosowanie przez organ nadzoru budowlanego najbardziej restrykcyjnego środka jakim jest orzeczenie rozbiórki powinno mieć miejsce tylko wówczas, jeżeli ze względów technicznych nie istnieje możliwość doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego prawem. A więc stanu, jak przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 maja 2003 r. sygn. akt IV SA 2633/2000 /nie publ./ nie naruszającego wartości istotnych z punktu widzenia dobra powszechnego, jak bezpieczeństwo ludzi i mienia, prawa osób trzecich, dóbr kultury itp.

Sąd ten stwierdził, również, że wynikający z art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane nakaz rozbiórki nie ma charakteru bezwzględnego, winien on być orzekany jedynie wówczas, gdy wykluczona jest możliwość doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem; Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela powyższe poglądy.

Znajdująca się w aktach sprawy ekspertyza sporządzona przez projektanta mgr inż. M. M. potwierdza wykonanie robót budowlanych przy dobudówce gospodarczej "w sposób prawidłowy, zgodny z przepisami".

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia przepisów procesowych poprzez dokonanie dowolnej oceny dowodów, w szczególności też poprzez odmowę dopuszczenia jako dowodu w sprawie kasety VHS – zarejestrowane na niej nagranie, według skarżącego, wykazuje wymiary dobudówki inne od ustalonych przez organy orzekające w sprawie. Lektura uzasadnienia decyzji z dnia [...] grudnia 2007 r. w sposób dostatecznie klarowny wskazuje, na których dowodach oparł się organ I instancji i z jakich powodów innym dowodom odmówił wiarygodności /zeznaniom świadka W. P. dotyczącym wymiarów dobudówki gospodarczej, pozostającym w sprzeczności z dokumentami znajdującymi się w aktach sprawy m. innymi inwentaryzacją geodezyjną powykonawczą sieci gazowej z dnia 12.04.1989 r. wyrysem z mapy ewidencyjnej wg stanu na 23.04.1999 r. odmówił wiary/, dlatego nie można skutecznie przypisać organom obu instancji zaniedbania obowiązków proceduralnych.

Sposób obliczenia wymiarów dobudówki gospodarczej został szczegółowo wyjaśniony w wydanych decyzjach i Sąd nie znajduje żadnych podwodów do ich zakwestionowania, ani tym bardziej do uznania zasadności zarzutów skarżącego w tym względzie.

Chybione jest także stanowisko skarżącego, jakoby organy bezpodstawnie odmówiły dopuszczenia jako dowodu "na okoliczność jak wyglądał budynek gospodarczy przy domu mieszkalnym", złożonej przez niego kasety VHS. W pismach skierowanych do pełnomocnika skarżącego /z dnia 22.05.2006 r. i 3.08.2006 r./ szczegółowo wyjaśniono powody, które nie pozwalały na wykorzystanie kasety jako dowodu w sprawie, a w konsekwencji więc została skarżącemu zapewniona możliwość przedłożenia jej w takiej formie /kaseta wymaga "przetworzenia"/, aby możliwym było dołączenie jej do akt sprawy i udostępnienie tym samym wszystkim stronom postępowania. Bierność skarżącego w tym zakresie nie może być poczytana za zaniedbanie organu.

Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 151 cytowanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.