Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Andrzej Kuba (spr.) Sędzia del. WSA Magdalena Bosakirska Protokolant Piotr Mikucki po rozpoznaniu w dniu 22 kwietnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Budownictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 17 stycznia 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 1915/06 w sprawie ze skargi J. G. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] września 2006 r. nr [...] w przedmiocie orzeczenia kary dyscyplinarnej wobec zarządcy nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. do ponownego rozpoznania 2. zasądza od J. G. na rzecz Ministra Budownictwa kwotę 280 zł (dwieście osiemdziesiąt złotych) tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 17 stycznia 2007 r. o sygn. akt I SA/Wa 1915/06, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. G. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] września 2006 r. w przedmiocie orzeczenia kary dyscyplinarnej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] lutego 2006 r. oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.

W uzasadnieniu Sąd podał, że Komisja Odpowiedzialności Zawodowej przeprowadziła postępowanie wyjaśniające zainicjowane skargą członka Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. S. [...] w S. – K. T.. Badając sprawę, Komisja nie potwierdziła zarzutu postawionego zarządcy nieruchomości – J. G., dotyczącego nieprawidłowego określenia sposobu zarządu nieruchomością wspólną. Drugi z postawionych J. G. zarzutów dotyczył nieprawidłowości w zawartej w dniu [...] marca 2005 r. umowie o zarządzanie nieruchomością wspólną i administrowanie. Komisja uznała zarzuty jej dotyczące za zasadne. Za bezsporny uznała brak zapisów określonych w art. 185 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), czyli brak wskazania zarządcy nieruchomości odpowiedzialnego zawodowo za jej wykonanie, brak numeru jego licencji zawodowej oraz oświadczenia zarządcy o posiadanym ubezpieczeniu od odpowiedzialności cywilnej za szkody wyrządzone w związku z wykonywaniem czynności zarządzania nieruchomością. W ocenie Komisji odpowiedzialność skarżącego za nieprawidłowości w treści umowy o zarządzanie wynika z tego, że był on upoważniony jednoosobowo do podpisywania umów o zarządzanie nieruchomością wspólną i administrowanie ze wspólnotami mieszkaniowymi w imieniu Prezesa Zarządu P. Spółka z o.o. W konkluzji Komisja stwierdziła, że licencjonowany zarządca nieruchomości nie powinien podpisywać dokumentu naruszającego przepisy dotyczące zarządzania nieruchomościami. Tym samym przyjęła, że J. G. nie wykazując szczególnej staranności właściwej dla zawodowego charakteru czynności zarządzania nieruchomościami naruszył art. 186 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Za nieuzasadniony uznany został trzeci ze zgłoszonych zarzutów dotyczący niezwołania zebrania wspólnoty mieszkaniowej w oparciu o art. 31 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t.j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.).

Minister Transportu i Budownictwa − uwzględniając wynik przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego − decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. orzekł o zastosowaniu wobec J. G. kary dyscyplinarnej w postaci upomnienia. Minister uznał, że zarzut dotyczący nieprawidłowości zapisów w umowie o zarządzanie nieruchomością wspólną i administrowanie zawartej w dniu [...] marca 2005 r. został potwierdzony i jest zasadny.

W wyniku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, złożonego przez J. G., Minister Budownictwa skierował sprawę do Komisji Odpowiedzialności Zawodowej celem ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Komisja dokonała ponownej oceny zarzutów stawianych J. G. w kontekście tego, że legitymuje się on licencją zarządcy nieruchomości. Dwa zarzuty − dotyczący nieprawidłowego określenia sposobu zarządu nieruchomością wspólną oraz dotyczący nieprawidłowości umowy z dnia [...] marca 2005 r. o zarządzanie nieruchomością wspólną i administrowanie − uznała za nieuzasadnione. Komisja stwierdziła, że J. G. nie ponosi odpowiedzialności zawodowej za nieprawidłowości wskazanej umowy. Odpowiedzialność za nie ponosi Prezes Zarządu P. Sp. z o. o. Za uzasadniony Komisja uznała natomiast zarzut dotyczący niezwołania zebrania wspólnoty mieszkaniowej w oparciu o art. 31 pkt b) ustawy o własności lokali, stwierdzając, że J. G. wadliwie odmówił zwołania zebrania właścicieli z uwagi na jego niecelowość i niedostateczne uzasadnienie wniosku. J. G. nie przekazując wniosku K. T. o zwołanie zebrania zarządowi wspólnoty, osobiście włączył się w procedurę zwołania (odmowy zwołania) zebrania, czym podjął czynności zawodowe w rozumieniu art. 185 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, co oznacza, że faktycznie zaczął podlegać przepisom o odpowiedzialności zawodowej. J. G. odmawiając wnioskodawcy zwołania zebrania, naruszył art. 31 ustawy o własności lokali, który daje wyłączne prawo decydowania w tej kwestii zarządowi wspólnoty.

Wobec wniosku Komisji o zastosowanie kary dyscyplinarnej w postaci upomnienia, Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] września 2006 r. utrzymał w mocy decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] lutego 2006 r. o zastosowaniu wobec J. G. kary dyscyplinarnej w postaci upomnienia, w pełni podzielając stanowisko Komisji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. stwierdził, że z treści umowy z dnia [...] marca 2005 r. o zarządzanie nieruchomością wspólną i administrowanie wynika, że została ona zawarta pomiędzy wspólnotą mieszkaniową przy ul. S. [...] ("zleceniodawcą") a P. Sp. z o.o. w S. ("zarządcą"). Imiennie jako "zarządca" umowę podpisał J. G., działający z upoważnienia Prezesa P. Sp. z o.o. jako kierownik Działu Wspólnot Mieszkaniowych i Prokurent. Z Działu 2 odpisu pełnego z Krajowego Rejestru Sądowego − według stanu na dzień 1 sierpnia 2005 r. − wynikało, że P. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w S. dla skutecznego prawnie dokonywania tego rodzaju czynności powinna być reprezentowana przez Zarząd. Sposób reprezentacji określono w ten sposób, że w przypadku zarządu wieloosobowego, do składania oświadczeń w imieniu spółki uprawniony był prezes zarządu, łącznie dwaj inni członkowie zarządu lub członek zarządu wraz z prokurentem. Z tego odpisu wynikało również, że J. G. wymieniony był jako jeden z dwóch samoistnych prokurentów, który mógł działać w imieniu spółki. Bezspornym jest również to, że skarżący posiadał uprawnienia licencjonowanego zarządcy nieruchomości. Sąd stwierdził, że mimo posiadanych przez niego uprawnień − w dacie podpisania umowy o zarządzanie i administrowanie nieruchomością, jak również w późniejszym okresie − J. G. działał jako pracownik P. Sp. z o.o. Nie występował zatem indywidualnie jako profesjonalny zarządca nieruchomości, ale jako pracownik − działający w ramach stosunku pracy − między nim a podmiotem, który reprezentował. Wobec tego słusznie skarżący zarzucił, że zarówno organ I instancji, jak i rozpoznający sprawę w trybie art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. − Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej powoływanej jako k.p.a.) Minister Budownictwa dokonali niewłaściwej kwalifikacji prawnej czynności podejmowanych przez niego w ramach zatrudnienia w P.. Skoro występował on jako pracownik P., to będąc tam zatrudnionym, nie wykonywał działalności zawodowej i nie miały wobec niego zastosowania wymogi i zapisy działu V rozdziału 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w tym przepisy o odpowiedzialności zawodowej. Błędne jest więc również stanowisko organów, zgodnie z którym faktycznie podlegał on przepisom o odpowiedzialności zawodowej, bowiem podjął czynności zawodowe w rozumieniu art. 185 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami − nie przekazał wniosku skarżącego o zwołanie zebrania zarządowi wspólnoty i tym samym włączył się w procedurę zwołania (odmowy zwołania) zebrania.

Sąd podkreślił, że niniejsza sądowa kontrola dotyczy decyzji wydanej w ramach postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Mimo że istotą takich trybów jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie w całości sprawy administracyjnej zakończonej decyzją organu pierwszej instancji, zakres postępowania odwoławczego podlega pewnym ograniczeniom. Jednym z takich ograniczeń jest wyrażona w art. 139 k.p.a. zasada zakazu reformationis in peius, która wiąże organ odwoławczy przy rozstrzygnięciu sprawy zarówno merytorycznie, jak i kasacyjnie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W niniejszej sprawie zasada ta została naruszona przez Ministra Budownictwa, który rozpatrywał wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Wobec skarżącego J. G. postawiono trzy zarzuty: zarzut nieprawidłowego określenia sposobu zarządu nieruchomością wspólną, zarzut nieprawidłowości w zawartej w dniu [...] marca 2005 r. umowie o zarządzanie nieruchomością wspólną i administrowanie (przy czym ten zarzut rozpatrywano w dwóch płaszczyznach: sposobu w jaki reprezentowane były strony umowy oraz treści umowy w zakresie zapisów, które zgodnie z ustawą o gospodarce nieruchomościami umowa taka powinna zawierać) oraz zarzut niezwołania przez skarżącego zebrania wspólnoty mieszkaniowej w oparciu o art. 31 ustawy o własności lokali.

W toku postępowania prowadzonego przed organem pierwszej instancji za uzasadniony uznano jedynie zarzut drugi, pozostałe dwa nie zostały uwzględnione. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy J. G. odwoływał się tylko od zarzutu dotyczącego nieprawidłowości w zawartej umowie o zarządzanie nieruchomością wspólną i administrowanie oraz przedstawił argumenty na poparcie swojego stanowiska odnośnie jego niezasadności. Rozpoznając ponownie sprawę, Minister Budownictwa dokonał natomiast własnych ustaleń w zakresie zasadności wszystkich trzech zarzutów zgłoszonych wobec J. G. i stwierdził zasadność zarzutu trzeciego - niezwołania zebrania wspólnoty mieszkaniowej w oparciu o art. 31 ustawy o własności lokali. Tym samym organ naruszył nie tylko zasadę zawartą w art. 139 k.p.a., ale także − dokonując własnych ustaleń − pozbawił stronę możliwości ponownego rozpoznania sprawy w zwykłym trybie administracyjnym, czym naruszył zasadę dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 k.p.a.

W powyższej sytuacji wydanie przez Ministra Budownictwa decyzji z dnia [...] września 2006 r., utrzymującej w mocy decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] lutego 2006 r., naruszyło przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak i przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, art. 15, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 139, w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W skardze kasacyjnej Minister Budownictwa zaskarżył powyższy wyrok w części uchylającej decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] lutego 2006 r., wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w części dotyczącej decyzji Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] lutego 2006 r. i oddalenie skargi w tym zakresie oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. − Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 184 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez dokonanie błędnej wykładni polegającej na przyjęciu, że zarządca nieruchomości pozostający w stosunku pracy z przedsiębiorcą nie wykonuje czynności z zakresu zarządzania nieruchomościami w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami i nie mają wobec niego zastosowania przepisy działu V rozdziału 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w tym przepisy o odpowiedzialności zawodowej.

W uzasadnieniu wskazano, że przedsiębiorca (P. Sp. z o.o. w S.) w dniu [...] marca 1997 r. zawarł umowę o pracę z J. G., który został zatrudniony na stanowisku kierownika Działu Wspólnot Mieszkaniowych. W dniu [...] lutego 2000 r. J. G. uzyskał prawo wykonywania zawodu oraz używania tytułu zawodowego "zarządca nieruchomości" (licencja zawodowa nr [...]). Organ podał, że z dokumentu bez daty o nazwie "Szczegółowy zakres czynności Kierownika Działu Wspólnot Mieszkaniowych" przesłanego przez J. G. w dniu [...] listopada 2005 r. wraz z umową o pracę wynika, że do jego obowiązków należały czynności będące czynnościami zarządzania nieruchomością w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami (art. 185 ust. 1), m.in. podejmowanie działań na rzecz realizacji uchwał wspólnot mieszkaniowych, współpraca z członkami wspólnot przy konstrukcji i realizacji planów gospodarczych wspólnot mieszkaniowych. Ponadto w piśmie z dnia [...] maja 2005 r. skierowanym do skarżącego K. T., a dotyczącym bezspornie spraw związanych z zarządzaniem nieruchomością położoną przy ul. S. [...] w S., J. G. powołuje się na posiadaną przez siebie licencję zarządcy nieruchomości, zapewniając tym samym zainteresowanego o swoim profesjonalizmie.

Zdaniem organu, przyjęta przez Sąd wykładnia, zgodnie z którą zarządca nieruchomości, przez sam fakt zawarcia z przedsiębiorcą umowy o pracę, jako jednej z form wykonywania przez zarządcę nieruchomości czynności z zakresu zarządzania nieruchomościami, przestaje podlegać przepisom ustawy o gospodarce nieruchomościami, w tym przepisom o odpowiedzialności zawodowej, może zakłócić funkcjonowanie rynku nieruchomości poprzez utratę przez klientów zaufania do przedsiębiorców zajmujących się rzetelnie działalnością w zakresie zarządzania nieruchomościami. Tak więc organ prawidłowo uznał, że skarga na J. G. złożona przez K. T. jest skargą na zarządcę nieruchomości i winna zostać rozpatrzona zgodnie z przepisami Działu V ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, rozpoznając zgodnie z przepisami art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. − Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sprawę w granicach skargi kasacyjnej i biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

W niniejszym przypadku nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania wymienione w § 2 powołanego wyżej przepisu.

Związanie Sądu granicami skargi kasacyjnej oznacza, że Sąd (poza przesłankami nieważności) bierze pod uwagę tylko te podstawy kasacyjne, które zostały przez wnoszącego skargę kasacyjną powołane, czyli w niniejszej sprawie jedynie podstawę określoną w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. dotyczącą naruszenia prawa materialnego.

Skarga kasacyjna oparta została na zarzucie naruszenia prawa materialnego − art. 184 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.) przez dokonanie błędnej wykładni polegającej na przyjęciu, iż zarządca nieruchomości pozostający w stosunku pracy z przedsiębiorcą nie wykonuje czynności z zakresu zarządzania nieruchomościami w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i nie mają wobec niego zastosowania przepisy działu V rozdziału 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w tym przepisy o odpowiedzialności zawodowej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można podzielić stanowiska Sądu I instancji, że skarżący działając w niniejszej sprawie jako pracownik P. Sp. z o.o. (w ramach stosunku pracy) w zakresie zarządzania nieruchomościami, którą to działalnością zajmowała się spółka a nie on, nie wykonywał działalności zawodowej zarządcy nieruchomościami.

Według Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego: skoro skarżący występował jako pracownik P. to nie wykonywał działalności zawodowej i dlatego nie miały wobec niego zastosowania wymogi i zapisy działu V rozdziału 3 ustawy z dnia 2 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w tym przepisy o odpowiedzialności zawodowej.

Tego rodzaju wykładnia przepisu art. 184 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest nie do zaakceptowania, gdyż podważa funkcjonowanie przedsiębiorców − osób prawnych jako zarządców nieruchomościami, które wykonują swoją działalność poprzez swoich pracowników posiadających licencjonowane uprawnienia zawodowe w zakresie zarządzania nieruchomościami.

Zgodnie z przepisem art. 184 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami przedsiębiorcy mogą prowadzić działalność w zakresie zarządzania nieruchomościami, jeżeli czynności z tego zakresu będą wykonywane przez zarządców nieruchomości.

Niewątpliwie z treści powyższego przepisu ewidentnie wynika, że każdy przedsiębiorca prowadzący działalność gospodarczą w zakresie zarządzania nieruchomościami jest obowiązany powierzyć wykonywanie tych czynności licencjonowanym zarządcom nieruchomości.

Forma powierzania wykonywania omawianych czynności zarządzania nieruchomościami osobie posiadającej licencję zarządcy nieruchomości nie została przez ustawodawcę ograniczona jedynie do umowy cywilnoprawnej, a w pełni dopuszczalne jest powierzanie wykonywania czynności zarządzania nieruchomościami w ramach umowy o pracę (stosunku pracy).

Nie kwestionowane jest w niniejszej sprawie, że skarżącego J. G. łączył stosunek pracy z przedsiębiorcą P. Sp. z o.o., który podlegał dyspozycji przepisu art. 184 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a do obowiązków skarżącego w ramach powierzonego mu zakresu czynności kierownika Działu Wspólnot Mieszkaniowych należały czynności będące czynnościami zarządzania nieruchomościami w rozumieniu przepisu art. 185 ust. 1 omawianej ustawy, m.in. podejmowanie działań w zakresie współpracy ze wspólnotami mieszkaniowymi.

Skarżący zatrudniony był w P. Spółka z o.o. w S. jako licencjonowany zarządca nieruchomościami i wykonując obowiązki pracownicze podlegał również odpowiedzialności zawodowej za prawidłowe wykonywanie czynności objętych zakresem zarządzania nieruchomością.

Nie może bowiem zwalniać od odpowiedzialności zawodowej forma wykonywania czynności zarządzania, chyba że miałby zastosowanie w stosunku do pracownika przepis art. 185 ust. 1b ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W myśl tego przepisu art. 185 ust. 1b zarządca nieruchomości wykonuje czynności, o których mowa w ust. 1, osobiście lub przy pomocy innych osób wykonujących czynności pomocnicze i działających pod jego bezpośrednim nadzorem, ponosząc za ich czynności odpowiedzialność zawodową określoną w ustawie.

Z ustaleń dokonanych przez Sąd I instancji nie wynika, aby skarżący występował w niniejszej sprawie jako osoba wykonująca jedynie czynności pomocnicze i działająca pod bezpośrednim nadzorem innego zarządcy nieruchomości ponoszącego za czynności skarżącego odpowiedzialność zawodową.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd I instancji, mając na uwadze dokonaną powyżej wykładnię przepisu art. 184 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami i przyjęciu, że wykonywanie czynności zarządcy nieruchomości przez skarżącego w ramach stosunku pracy z przedsiębiorcą P. Spółka z o.o. w S. nie zwalnia go z odpowiedzialności zawodowej w ramach działu V rozdziału 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, potwierdzi przede wszystkim jakie konkretnie uchybienie przy wykonywaniu czynności zarządzania nieruchomościami, które należały do zakresu czynności skarżącego zgodnie z łączącą go z przedsiębiorcą umową o pracę, faktycznie on popełnił i w sposób prawidłowy zastosuje odpowiednie przepisy prawa materialnego (art. 186 ust. 1 i 5, 188 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami).

Na marginesie swoich rozważań Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że nie mógł zajmować się drugą podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji Ministra Budownictwa przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, a mianowicie naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, a konkretnie przepisu art. 139 w związku z art. 127 § 3 k.p.a., gdyż wnoszący skargę kasacyjną nie objął tych zarzutów − podstawą i zarzutami skargi kasacyjnej, co nie oznacza, że w pełni zaakceptował tę przyczynę uchylenia decyzji.

Z tych wszystkich względów należało uchylić w zaskarżonej części wyrok i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.

Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego uzasadnia przepis art. 203 pkt 2 p.p.s.a.