Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Anna Szymańska Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.) Protokolant ref. Bartłomiej Grzybowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi Z. K. na uchwałę Rady Miasta W. z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność § 105 ust. 7.5 pkt 1 zaskarżonej uchwały w odniesieniu do działki położonej przy ul. [...] w W., wraz z załącznikiem graficznym w odpowiadającym § 105 ust. 7.5 pkt 1 zaskarżonej uchwały zakresie, 2. zasądza od Miasta W. na rzecz Z. K. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Z. K. (określana dalej jako skarżąca), w dniu 4 grudnia 2016 r. wywiodła skargę na § 105 ust. 7.5 pkt 1 uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...] (określanej dalej jako uchwała), w brzmieniu: "zakaz rozbudowy, nadbudowy i przebudowy obiektów wpisanych do rejestru zabytków", zaskarżając uchwałę w zakresie w jakim wprowadza zakaz rozbudowy, nadbudowy i przebudowy obiektów wpisanych do rejestru zabytków, położonych przy ul. [...] na [...].

Zaskarżonej uchwale skarżąca zarzuciła naruszenie: art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1, w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP i art. 36 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 2187, ze zm.), poprzez bezpodstawną ingerencję w przysługujące jej prawo własności nieruchomości zabytkowej, wprowadzenie generalnego zakazu rozbudowy, nadbudowy. Podała, że brak jest podstawy prawnej oraz istotnej potrzeby do wprowadzenia w planie zagospodarowania przestrzennego indywidualne skierowanych nakazów, dotyczących tylko i wyłącznie obiektów zabytkowych, bez wprowadzenia podobnych ograniczeń dla innych nieruchomości położonych na obszarze objętym planem miejscowym.

Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w zakresie, w jakim wprowadza zakaz rozbudowy, nadbudowy i przebudowy obiektów wpisanych do rejestru zabytków, a w szczególności zapisu § 105 ust. 7.5 pkt 1 uchwały w brzmieniu: "zakaz rozbudowy, nadbudowy i przebudowy obiektów wpisanych do rejestruj zabytków oraz o zasądzenie kosztów postępowania".

Skarżąca podkreśliła, iż ingerencja gminy poprzez działania planistyczne w sferę prawną podmiotu, naruszająca atrybuty właścicielskie, dla swej legalności wymaga bezwzględnie wykazania, że gmina stanowiąc w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego o przeznaczeniu terenu i sposobie jego zagospodarowania, nie nadużyła władztwa planistycznego. Powinno to nastąpić w uzasadnieniu uchwały w sprawie miejscowego planu, wyjaśniającym przesłanki, którymi gmina się kierowała przyjmując konkretne rozwiązania planistyczne, wpływające na sposób wykonywania prawa własności przez dysponenta prawa.

Dalej skarżąca podała, że uzasadnienie uchwały winno zawierać argumentację, pozwalającą uznać, że gmina dołożyła należytej staranności w przestrzeganiu zasad obowiązujących przy podejmowaniu działań planistycznych, w tym rozważyła inne warianty zrealizowania zamierzenia planistycznego, w ramach przyjętej koncepcji, albo że przyjętej rozwiązanie pianistyczne, mimo konieczności dokonania ingerencji w sferę prawni własności, jest jedynym możliwym w danych warunkach.

Powyższe doprowadziło do tego, że mimo wpisania przedmiotowej nieruchomości do rejestru zabytków nie jest możliwe przywrócenie jej wartości historycznych: architektonicznych oraz skali budynku z okresu międzywojennego. Tymczasem przedmiotowy zabytek jest jedynym świadectwem działalności [...] i jedyną pamiątką rozwoju polskiej lotniczej myśli konstruktorskiej w XX-leciu międzywojennym.

Skarżąca, powołując się na zasadę proporcjonalności z art. 31 ust. 3 Konstytucji podniosła, że brak jest zatem zasadności dla powielania w przepisach prawa miejscowego ograniczeń wynikających z przepisów o ochronie zabytków poprzez wprowadzenie określonych zakazów, które odnoszą się jedynie do indywidualnie oznaczonych obiektów zabytkowych i nie mają na celu kształtowania ładu przestrzennego. Wprowadzenie tak dalekich ograniczeń tylko i wyłącznie w odniesieniu do obiektów zabytkowych jest zbyt daleko idącym ograniczeniem prawa własności.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Organ wskazał, że przedmiotem ochrony nie jest wyłącznie bryła poszczególnych zabudowań. Z decyzji w sprawie wpisania dobra kultury do rejestru zabytków z 18 lipca 1988 r. wprost wynika, że przedmiotem ochrony jest " budynek mieszkalny wraz z zabudowaniami warsztatowymi wraz z terenem w granicach posesji". Zagospodarowanie przedmiotowej posesji jest bowiem spójne architektoniczne i cenne nie tylko z uwagi na same walory architektoniczne budynków, ale też ich rozmieszczenie, proporcje i kontekst historyczny - i jako takie powinno być przedmiotem ochrony. Zgodnie z art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków zabytkiem jest nieruchomość lub rzecz ruchoma, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka łub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Dla rozważań nad ochroną dziedzictwa kulturowego w planowaniu przestrzennym znaczenie ma przede wszystkim pojęcie zabytku nieruchomego. Ustawodawca doprecyzował go w art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków, poprzez wskazanie, że ochronie i opiece podlegają, bez względu na stan zachowania, określone kategorie zabytków nieruchomych: krajobraz kulturowy, układ urbanistyczny, ruralistyczny i zespół budowlany, dzieła architektury i budownictwa, dzieła budownictwa obronnego, obiekty techniki (...). Organ podkreślił, że o uznaniu obiektu za zabytek - i związanej z tym powinnością działań obronnych władz publicznych - nie przesądza ustanowienie formy ochrony zabytków, ale istnienie cech określonych w definicji legalnej zabytku. Będąca przedmiotem kwestionowanego planu miejscowego zabudowa posesji przy ul. [...] wypełnia te wymogi. Cechuje się bowiem spójną koncepcją architektoniczną, o bardzo wysokich walorach estetycznych. Jest również świadectwem ważnego w historii [...] kształtowania struktur osadniczych [...], jaki miał miejsce w dwudziestoleciu międzywojennym ale również powojennej odbudowy tego obszaru. Jest to więc, oprócz materii stricte fizycznej, również element dziedzictwa o charakterze niematerialnym - świadectwa rozwoju [...]. Znaczenie ma w tym przypadku zarówno sam układ budynków, ich wielkość, kształt, bryła, jak również detale architektoniczne (wejścia, facjaty itp.). Zgodnie z art. 6 ustawy o ochronie zabytków, ochronie i opiece podlegają zabytki, bez względu na stan zachowania. Skoro do rejestru zabytków wpisane zostały obiekty i obszar w takim właśnie kształcie i stanie, oznacza to, że właśnie taki stan jest przedmiotem ochrony.

Wobec zabytkowego i szczególnego dla [...] charakteru rejonu [...], ustalenia przedmiotowego planu miejscowego zostały opracowane w oparciu o szczegółowe wytyczne konserwatorskie planu, wykonane przez zespół dr arch. [...], na zlecenie [...]. Kwestionowane przez skarżącą ustalenia planu dla nieruchomości położonej przy ul. [...] są następstwem Wytycznych Konserwatorskich.

Dlatego też plan miejscowy dla tego terenu przewiduje zabudowę mieszkaniową wielorodzinną i jednorodzinną oraz w § 7 wprowadza ustalenia dotyczące zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej oraz ustala strefę krajobrazu kulturowego [...], obejmującą obszar pomiędzy ulicami [...], [...], [...], [...] i [...], w której "obowiązuje ochrona historycznych elementów krajobrazu kulturowego i przyrodniczego a także zakaz lokalizowania, rozbudowy i nadbudowy wszelkich obiektów produkcyjnych, urządzeń przemysłowych (....)". W toku procedury uzgodnieniowej projektu planu miejscowego Wojewódzki Konserwator Ochrony Zabytków nie zakwestionował takich zapisów w przedstawionym mu do uzgodnienia projekcie planu (pismo Prezydenta [...] do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 7 maja 2008 r. w dokumentacji planistycznej) i właśnie w takiej formie uzgodnił projekt planu rejonu [...].

Organ wskazał, że kluczowe znaczenie należy przypisać ochronie istniejącej, w stanie na datę wpisu do rejestru zabytków, substancji mieszkaniowej, która jest niewątpliwie przesłanką konieczną dla zachowania walorów zabytkowych i historycznych zabudowy. Nie godzi ona w istniejący stan zagospodarowania i nie uniemożliwia wykonywania prawa własności, zgodnie ze społeczno - gospodarczym jego przeznaczeniem (a więc w treść prawa własności w rozumieniu art. 140 Kodeksu cywilnego). Przyjęcie koncepcji, że już istniejące (aczkolwiek niepotwierdzone - co wynika z przedłożonego przez skarżącą pisma [...] Konserwatora Zabytków) przekształcenia w dobrach chronionych w planowaniu przestrzennym (w tym przypadku zabytkach) uniemożliwiają dalszą ich, prewencyjną, ochronę, niweczyłoby podstawowe zasady ustroju RP, jak zasada zrównoważonego rozwoju czy też powinność ochrony dziedzictwa narodowego. Dlatego też należy wskazać, że dokonana w skarżonym planie miejscowym regulacja mieści się w ramach przewidzianych w art. 31 ust 3 Konstytucji RP - a więc podstawy wprowadzenia ograniczeń, przesłanki konieczności ingerencji oraz adekwatności (proporcjonalności wprowadzanych ograniczeń do chronionego prawnie celu koniecznego do osiągnięcia).

Dodatkowo organ podkreślił, że projekt planu rejonu [...] był wykładany do wglądu publicznego od 25 sierpnia 2008 r. do 25 września 2008 r. W ustawowym terminie skarżąca złożyła uwagi do projektu planu, które częściowo zostały uwzględnione, jednak uwagi skarżącej nie odnosiły się do ustaleń planu kwestionowanych przez skarżącą w skardze. Skarżąca w uwagach z 2 października 2008 r odnosiła się jedynie do terenu, na którym znajduje się [...]. Na dodatek w uwagach tych sama skarżąca zwraca uwagę na fragment ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, który mówi o "zapewnieniu warunków prawnych, organizacyjnych (...) umożliwiających trwałe zachowanie zabytków oraz ich zagospodarowanie i utrzymanie". Również na etapie wniosków składanych do opracowywanego planu skarżąca złożyła wniosek, który dotyczył jedynie [...], natomiast w żaden sposób nie wnioskowała o możliwość nadbudowy bądź rozbudowy budynku przy ul. [...]. Zdaniem organu oznacza to, że organ nie dokonał nieuzasadnionej ingerencji we właścicielskie uprawnienia skarżącej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369, z późn. zm.), określanej dalej jako P.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Stosownie do art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1875), określanej dalej jako u.s.g., art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j.: Dz.U. z 2017, poz. 1868, ze zm.), oraz ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2017 r., poz. 2096), nieważna jest uchwała jednostki samorządu terytorialnego sprzeczna z prawem. Z kolei art. 91 ust. 4 u.s.g. oraz art. 79 ust. 4 u.s.p. przewidują, że w wypadku nieistotnego naruszenia prawa, nie stwierdza się nieważności uchwały, lecz tylko wskazuje się, że została ona wydana z naruszeniem prawa. Przytoczone unormowania uzasadniają przyjęcie, że przesłanki nieważności aktów jednostek samorządu terytorialnego nie pokrywają się z przyczynami nieważności decyzji i postanowień z art. 156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, ze zm.), powoływanej jako K.p.a., w związku z czym na podstawie argumentacji a contrario należy przyjąć, że "każde «istotne naruszenie prawa» aktem organów gmin, powiatów, województw oraz związków gmin i związków powiatów oznacza ich nieważność" (T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie..., 2004, s. 310) T. Woś, tamże, s. 310). Podzielając powyższe stanowisko, należy jednocześnie zauważyć, że komentowany przepis, podobnie jak inne unormowania prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie zawierają postanowień, które mogłyby służyć jako kryterium przy ustalaniu "istotności" naruszeń prawa. Kwestia ta została pozostawiona do oceny sądu administracyjnego (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne..., 2004, s. 434) i treści ustaw szczególnych.

Wskazanie w przepisie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. podstaw nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzi do uznania, iż przepis ten stanowi lex specialis wobec art. 91 ust. 1 u.s.g., według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem (a więc z jakimkolwiek przepisem prawa) są nieważne, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny, wtedy zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g. organ nadzoru lub na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. sąd administracyjny nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa.

Rozstrzygnięcie sądu administracyjnego stwierdzające nieważność uchwał w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są wydawane w przypadku zajścia co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Skarżąca w dniu 5 października 2016 r. złożyła do Rady [...] wezwanie do usunięcia naruszenia prawa uchwałą Nr [...] Rady [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...], w odniesieniu do § 105 ust. 7.5 pkt 1 tego aktu. Wezwanie powyższe pozostało bez odpowiedzi.

W dniu 5 grudnia 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, za pośrednictwem Rady [...] złożona została skarga na przedmiotową uchwałę w odniesieniu do § 105 ust. 7.5 pkt 1, w brzmieniu "zakaz rozbudowy, nadbudowy i przebudowy obiektów wpisanych do rejestru zabytków". Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności ww. uchwały w zaskarżonym zakresie.

Odnosząc się do ram prawnych przedmiotowej sprawy stwierdzić należy, iż gmina jest wprawdzie prawnym gestorem przestrzeni i do niej należy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.), ale jednocześnie pamiętać należy, iż jedną z podstawowych zasad obwiązujących przy sporządzaniu planów miejscowych jest wyważanie interesów wszystkich stron.

Z przyjętej przez ustawodawcę zasady władztwa planistycznego gminy wynika samodzielność gminy, przy czym wyłączna kompetencja gminy do planowania miejscowego wyraża się w samodzielnym kształtowaniu sposobu zagospodarowania obszaru, podlegającego jej władztwu planistycznemu, pod warunkiem działania w granicach i na podstawie prawa i nie nadużywania tego władztwa. Oznacza to obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego. Ma to szczególne znaczenie w przypadku kolizji tych interesów. Podstawowa zasada równości wobec prawa wymaga wyważenia wszystkich interesów, jakie występują w danej sprawie.

Istota działania zasady wyważania przeciwstawnych interesów opiera się na prawidłowej realizacji dwóch elementów tej zasady: wyważaniu wartości interesów i rezultacie wyważenia. Nakaz wyważenia interesów jest w szczególności naruszony, jeżeli: nie doszło w ogóle do wyważenia interesów, do procesu wyważania nie zostały włączone wszystkie wymagające wyważenia interesy, bezpodstawnie przyjęto regułę dominacji któregokolwiek rodzaju interesu bądź naruszono zasadę sprawiedliwości (por. M. Wyrzykowski - Pojęcie interesu społecznego w prawie administracyjnym, Warszawa 1986, s.177-178, W. Sznajdler - Zagospodarowanie przestrzenne - Regulacja prawna, Wydawnictwo Comer 1995, s.125).

Obowiązek rozważnego wyważenia wszystkich interesów, jakie występują w danej sprawie łączy się nierozerwalnie z nakazem rzetelnego i wszechstronnego wyjaśnienia i rozważenia okoliczności sprawy i wydania rozstrzygnięcia w zgodzie z obowiązującym porządkiem prawnym.

W niniejszej sprawie doszło do naruszenia prawa własności skarżącej poprzez naruszenie zasady równości oraz zasady proporcjonalności, w wyniku nadużycia przez gminę władztwa planistycznego.

Podstawę prawną wprowadzenia w przedmiotowym planie miejscowym ustaleń dotyczących zabytków stanowią: ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j.: Dz. U. z 2017, poz. 2187, ze zm.) oraz ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1073, ze zm.).

Ustawa o ochronie zabytków wskazuje na zadania publiczne, realizowane przez administrację, związane ze strzeżeniem dziedzictwa kultury, a także definiuje przedmiot ochrony. Forma ochrony zabytków, polegająca na wpisie obiektu do rejestru zabytków, stanowi najwyższy reżim ochrony przewidziany ustawą o ochronie zabytków.

Natomiast zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo m.in. zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, co z kolei znajduje swe rozwinięcie w art. 19 ust.3 ustawy o ochronie zabytków. Ustalenia kwestionowanego planu miejscowego spełniają ponadto wymogi pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a więc zawierają ustalenia dotyczące zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, zawierają określenia terenów i obiektów chronionych ustaleniami planu, w tym określają nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w sposobie zagospodarowania terenów. Zgodnie § 3 pkt 4 tego rozporządzenia, ustalenia dotyczące zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej powinny zawierać określenie obiektów i terenów chronionych ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym określenie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów.

W przedmiotowej sprawie ochroną w planie miejscowym zostały objęte wszystkie budynki, znajdujące się na nieruchomości przy ul. [...].

Kwestionowany przez skarżącą przepis § 105 ust. 7.5 pkt 1 przedmiotowej uchwały wskazuje na szczegółowe zasady r w postaci zakazu rozbudowy, nadbudowy i przebudowy obiektów wpisanych do rejestru zabytków.

Należy w związku z tym w pierwszej kolejności przypomnieć, że własność, jakkolwiek jest to prawo szczególnie chronione, nie jest prawem nieograniczonym. Ograniczenia prawa własności dopuszcza w pierwszym rzędzie Konstytucja RP. Zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji "własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności". Przesłanki uzasadniające ograniczanie własności konkretyzuje art. 31 ust. 3 Konstytucji, zgodnie z którym "ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw".

Jakkolwiek w art. 31 ust. 3 Konstytucji nie wymieniono jako przesłanki ograniczenia prawa własności - ochrony dóbr kultury czy zabytków ani innych wartości związanych z dostępem do szeroko rozumianej kultury to, jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 8 października 2007 r., K 20/07, "należy przyjąć, że ograniczenia własności zabytków są dopuszczalne w celu ochrony szczególnej wolności innych osób, wymienionej w art. 73 Konstytucji, tj. wolności do korzystania z dóbr kultury. Aby ta wolność mogła być zrealizowana niezbędne są działania władz publicznych, mające na celu ochronę zabytków. Podstawę tych działań stanowią przepisy ustawy o zabytkach".

Należy tu przywołać stwierdzenie zawarte w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 22 marca 2005 r., K 22/04, w którego świetle "każde planowanie przestrzenne z natury rzeczy musi (...) oddziaływać na zakres uprawnień właścicieli nieruchomości znajdujących się na terenach objętych planem". Jest to dopuszczalne z uwagi na to, że "prawo własności, choć stanowi najpełniejsze z praw majątkowych, nie może być traktowane jako ius infinitum i może podlegać ograniczeniom". Ponadto Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 8 lipca 2008 r. K 46/07 stanął na stanowisku, w którego świetle wartości wymienione w art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (ład przestrzenny, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymogi ochrony środowiska, dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz zdrowia i bezpieczeństwa, a także walory ekonomiczne przestrzeni, potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa oraz potrzeby interesu publicznego) stanowią ustawowe odniesienie (uszczegółowienie) wartości wskazanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji.

W ścisłym związku z art. 31 ust. 3 RP Konstytucji pozostaje art. 5 Konstytucji, zgodnie z którym Rzeczpospolita Polska strzeże dziedzictwa narodowego. Dziedzictwo to podlega ochronie a zaistniałe w nim ubytki w żaden sposób nie przesądzają o braku podstaw do dalszych działań ochronnych, wręcz przeciwnie - tym bardziej nakazują chronić te elementy, które można jeszcze ocalić.

W planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej (art. 1 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p.). Wynika to z okoliczności, że stanowią one "wartość wysoką cenioną", która w szczególny sposób powinna być uwzględniana w procesie planowania i zagospodarowania przestrzennego (por. Z. Niewiadomski, Planowanie przestrzenne. Zarys systemu, Warszawa 2002, s. 30 i n.; H. Izdebski, I. Zachariasz, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, LEX 2013). Jedną z form ochrony zabytków są ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 7 pkt 4 ustawy o ochronie zabytków). W planie ustala się, w zależności od potrzeb, strefy ochrony konserwatorskiej obejmujące obszary, na których obowiązują określone ustaleniami ograniczenia, zakazy i nakazy, mające na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków (art. 19 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków).

W wyroku dnia 24 września 2015 r., sygn. akt II OSK 76/14, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał m. in., że plan zagospodarowania przestrzennego może wkraczać w sferę wykonywania prawa własności (art. 140 K.c.). Ustalenia planów zagospodarowania przestrzennego zawierają ograniczenia w zakresie władztwa nad gruntem. W tak szacowanych granicach właściciel (użytkownik wieczysty) może korzystać z gruntu, rozporządzać nim i dokonywać jego zabudowy. Plany ustalają możliwość (lub zakaz) prawa zabudowy danej nieruchomości, a przez to określają granice interesu prawnego jednostki. Sąd jednak podkreślił, że samodzielność planistyczna gminy nie oznacza nieskrępowanej władzy gminy w tym zakresie. Władza ta w demokratycznym państwie prawa doznaje ograniczeń przewidzianych prawem. I tak, zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Przyjęte w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym rozwiązania prawne oparte są na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki. Oznacza to obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego, a także uwzględnienia aspektów racjonalności działań, proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności, chronionego Konstytucją RP. Ma to szczególne znaczenie w przypadku kolizji tych interesów, w tym interesu gminy z interesem obywateli wynikającym np. z prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowych. Ingerencja gminy poprzez działania planistyczne w sferę prawną podmiotu, naruszająca atrybuty właścicielskie, dla swej legalności wymaga bezwzględnie wykazania, że gmina stanowiąc w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego o przeznaczeniu terenu i sposobie jego zagospodarowania nie nadużyła władztwa planistycznego. Powinno to nastąpić w uzasadnieniu uchwały w sprawie miejscowego planu, wyjaśniającym przesłanki, którymi gmina kierowała się przyjmując konkretne rozwiązania planistyczne, wpływające na sposób wykonywania prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego przez dysponenta prawa. Uzasadnienie uchwały winno zawierać argumentację pozwalającą uznać, że gmina dołożyła należytej staranności w przestrzeganiu zasad obowiązujących przy podejmowaniu działań planistycznych, w tym rozważyła inne warianty zrealizowania zamierzenia planistycznego w ramach przyjętej koncepcji, albo że przyjęte rozwiązanie planistyczne, mimo konieczności dokonania ingerencji w sferę prawa własności, jest jedynym możliwym w danych warunkach.

Skoro konsekwencją uregulowań zawartych w przepisie art. 19 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy są ograniczenia konstytucyjnej zasady ochrony własności, to koniecznym jest dokonywanie w pierwszej kolejności wykładni gramatycznej tego przepisu, natomiast sięganie do innych rodzajów wykładni, byłoby uzasadnione tylko wówczas, gdyby wykładnia językowa nie mogła doprowadzić do jednoznacznego ustalenia treści analizowanej normy prawnej.

Przyjęcie koncepcji, że przekształcenia w dobrach chronionych w planowaniu przestrzennym (w tym przypadku zabytkach) uniemożliwiają dalszą ich, prewencyjną, ochronę, niweczyłoby podstawowe zasady ustroju RP, jak zasada zrównoważonego rozwoju czy też powinność ochrony dziedzictwa narodowego.

Przyjęcie takiego poglądu stałoby w opozycji do art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., Prawo budowlane (t.j.: Dz.U. z 2017, poz. 1332), który dopuszcza prowadzenie robót budowlanych przy tego typu obiektach. Ustawodawca w tym przepisie wyróżnił dwie sytuacje, a mianowicie – gdy prowadzenie robót wymagających pozwolenia na budowę dotyczy prac przy obiekcie lub na obszarze objętym ochroną wynikającą z wpisu do rejestru zabytków oraz gdy dotyczy obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków. W pierwszym przypadku przed wydaniem pozwolenia na budowę konieczne jest uzyskanie przez inwestora stosownego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków (z wyjątkiem rozbiórki, kiedy to należy uzyskać decyzję właściwego ministra do spraw kultury o skreśleniu obiektu z rejestru zabytków). Wspomnieć tu trzeba, że choć kolejne nowelizacje prawa budowlanego w znacznym stopniu ograniczyły katalog przypadków, w których uzyskanie pozwolenia na budowę jest konieczne, to ustawodawca nadal zapewnił ochronę zabytków rejestrowych. I tak przepis art. 29 ustawy Prawo budowlane nie zwalnia od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, m.in. w przypadku remontu obiektów wpisanych do rejestru zabytków czy też instalowania tablic czy urządzeń reklamowych na takich obiektach. Pozwolenie to wydawane jest po to, aby określić warunki prowadzenia inwestycji w sposób, który zapewni ochronę zabytku. Zakaz robót budowalnych nie jest jedyną formą ochrony zabytku.

W kontekście rozpatrywanej sprawy jest to o tyle istotne, że wszelkie prace budowlane w obiekcie wpisanym do rejestru zabytków, w tym remont (tj. wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych, polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym - art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane), wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, co więcej uzyskanie tego pozwolenia musi poprzedzać pozwolenie na prowadzenie tych robót, wydane przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków.

Kwestionowany przez skarżącą przepis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uniemożliwia zatem przeprowadzanie wszystkich robót budowlanych, które mogą być konieczne dla utrzymania zabytku, a będą wykraczać poza remont.

Postanowienia zaskarżonego przepisu ograniczają skarżącej możliwość realizacji przysługującego im prawa własności oraz urzeczywistnienia jej słusznego interesu w zagospodarowaniu nieruchomości, w sposób zapewniający realizację jej potrzeb bytowych i inwestycyjnych.

W świetle powyższych rozważań Sąd Wojewódzki uznał, że Rada Gminy przekroczyła swoje kompetencje we wskazanym zakresie. Należy podkreślić, że ustawodawca celowo nie wskazał w przywołanych przepisach na treść ustaleń i czynności, jakie powinny podjąć właściwe organy, w celu zapewnienia należytej ochrony zabytkom. Ustawodawca pozostawił te kwestie do oceny właściwym organom, które w granicach przysługującego im władztwa planistycznego, są zobowiązane do podjęcia odpowiednich działań. Przywołane wcześniej przepisy rangi ustawowej stanowią podstawę prawną dla obowiązków spoczywających na właściwych organach, zaś forma ich realizacji jest zależna od danych okoliczności.

Wobec uznaniowości na gminie tym bardziej spoczywa ciężar uzasadnienia, by chronić się przed zarzutem arbitralności rozstrzygnięcia, niezależnie od tego jaka była treść uwag skarżących zgłaszanych w toku prac planistycznych.

Przepis art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiący że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, wiąże się z zasadą zaufania do państwa, wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP). Działanie organu władzy publicznej mieszczące się w jego prawem określonych kompetencjach, ale noszące znamiona arbitralności oraz niepoddające się kontroli i nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem. Obowiązek działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, stwarza po stronie organów władzy publicznej obowiązek uzasadniania podejmowanych przez nie rozstrzygnięć. Przedmiotowy obowiązek powszechnie zalicza się do standardów demokratycznego państwa prawnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 410/06, publ. ONSAiWSA 2007/2/48).

W brakach w przedstawionym zakresie należy upatrywać przesłanek stwierdzenia nieważności.

Przedstawione względy przemówiły za orzeczeniem na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. o stwierdzeniu nieważności panu z uwagi na ziszczenie się przesłanki określonej w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. O kosztach postępowania w pkt 2 wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 200, w związku z art. 205 P.p.s.a., uwzględniając kwotę stanowiącą równowartość wpisu, wynagrodzenia pełnomocnika (480 zł), ustalonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800) oraz 17 zł opłaty skarbowej od czynności pełnomocnictwa.