Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Ewa Partyka Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka /spr./ WSA Paweł Zaborniak Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi A. na decyzję Nadleśniczego Nadleśnictwa z dnia [...] października 2017 r.nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Nadleśniczego Nadleśnictwa na rzecz strony skarżącej A. kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

II SA/Rz 10/18

UZASADNIENIE

W dniu 24 sierpnia 2017 r. Stowarzyszenie A. z/s w [...] zwróciło się do Nadleśniczego Nadleśnictwa [...] o udostępnienie informacji publicznej obejmującej:

1. informację o liczbie pozyskanego drewna w latach 2015, 2016 i 2017;

2. informacji komu przekazane zostało uzyskane drewno w latach 2015, 2016 i 2017, poprzez podanie listy odbiorców;

3. skany umów związanych z gospodarowaniem uzyskanym drewnem, w zakresie w jakim odbiorcami drewna nie były osoby fizyczne.

W piśmie z dnia 4 września 2017 r. Nadleśniczy Nadleśnictwa [...] poinformował wnioskodawcę, że ustosunkuje się do zgłoszonego żądania nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia jego złożenia, tj. do 24 października 2017 r.

Następnie, w dniu [...] października 2017 r. organ udostępnił wnioskodawcy część wnioskowanej informacji, zaś decyzją z tego samego dnia nr [...], działając na podstawie art. 17 ust. 1 w zw. z art. 16 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 1764 z późn. zm.) – dalej: "u.d.i.p.", odmówił udostępnienia Stowarzyszeniu informacji publicznej w zakresie:

1. danych nabywców drewna będących osobami fizycznymi, które nabyły drewno bez związku z działalnością gospodarczą lub zawodową (jako konsumenci) ze względu na prywatność osób fizycznych oraz ochronę danych osobowych tych osób;

2. skanów umów związanych z gospodarowaniem uzyskanym drewnem, ze względu na fakt, że prowadzałoby to do ujawnienia tajemnicy przedsiębiorcy.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie Nadleśniczy Nadleśnictwa [...] podniósł, że udostępnienie wnioskodawcy danych osobowych osób fizycznych, które we wnioskowanym okresie nabyły drewno od Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe bez związku ich z działalnością gospodarczą lub zawodową, tj. jako konsumenci w rozumieniu ar 221 Kodeksu cywilnego, naruszałoby prywatność osób fizycznych. Prywatność osób fizycznych stanowi zaś ustawową przesłankę, wskazaną w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., ograniczenia dostępu do informacji publicznej. Ponadto, uwzględnienie wniosku we wskazanym wyżej zakresie stanowiłoby również naruszenie art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 922 z późn. zm.). Imię i nazwisko konsumenta w powiązaniu z miejscem dokonania zakupy dają bowiem możliwość identyfikacji konkretnej osoby fizycznej, zatem w ocenie organu należy uznać je za dane osobowe w rozumieniu art. 6 wskazanej ustawy.

Zdaniem organu, przepis rat 5 ust. 2 u.d.i.p. uzasadnia również odmowę udostępnienia skanów umów związanych z gospodarowaniem pozyskanym drewnem, zawartych przez PGL Lasy Państwowe z nabywcami drewna będącymi przedsiębiorcami. Nadleśniczy podniósł, że PGL Lasy Państwowe należy uznać za przedsiębiorcę, zaś szczegółowe dane o zakupach drewna dokonywanych przez przedsiębiorców posiadają wartość gospodarczą. Wobec powyższego, szczegółowe informacje zawarte w umowach z nabywcami drewna, w tym m.in. przebieg uzgodnień warunków sprzedaży, warunki cen sprzedaży, formy zabezpieczenia umów, harmonogramy realizacji umów, czy poziom cen wypełniają materialny aspekt definicji tajemnicy przedsiębiorstwa, o której mowa w art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (tekst jedn. Dz.U.z 2018 r. poz. 419), a zatem mogą stanowić tajemnicę przedsiębiorstwa.

Organ podał, że zarządzeniem nr 48 z dnia 6 października 2010 r. Dyrektor Generalny Lasów Państwowych wskazał, że do informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa należą m.in. przebieg i wynik przetargów, aukcji i negocjacji handlowych w zakresie dotyczącym poszczególnych klientów, jak również informacje szczegółowe o nabywcach, jak przebieg uzgodnień warunków sprzedaży, warunki sprzedaży, formy zabezpieczenia umów, harmonogramy realizacji umów, poziom cen czy masa sprzedanego drewna lub ilość innych towarów. Ponadto organ wskazał, że również nabywcy drewna, którym przysługuje status przedsiębiorcy, nie zrezygnowali z przysługującego im prawa do ochrony tajemnicy przedsiębiorcy, wobec czego organ nie jest uprawniony do udostępnienia wnioskowanej informacji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, Stowarzyszenie A. z/s w [...] wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

1. art. 61 Konstytucji RP, w zakresie w jakim przepis ten stanowi normatywną podstawę konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, poprzez nieuprawnione – zbyt daleko idące – ograniczenie prawa do informacji publicznej;

2. art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zakresie w jakim przepis ten stanowi normatywną podstawę ograniczenia prawa do informacji publicznej, poprzez jego nieuzasadnione zastosowanie;

3. art. 16 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm.) – dalej: "k.p.a.", poprzez wydanie decyzji bez prawidłowego uzasadnienia.

Zdaniem strony skarżącej, objęte wnioskiem informacje nie spełniają przesłanki materialnej definicji tajemnicy przedsiębiorstwa i nie można ich zakwalifikować jako takowej. Skarżący podniósł, że organ błędnie zakwalifikował umowy zawarte z kontrahentami jako podpadające pod klauzulę wynikającą z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Do wykorzystania klauzuli tajemnicy przedsiębiorcy konieczne jest bowiem spełnienie przesłanek natury formalnej i materialnej. Przesłanka formalna polega na zamanifestowaniu woli konkretnego przedsiębiorcy utajnienia danych informacji. Przesłanka materialna jest wymogiem, by informacje objęte tajemnicą przedsiębiorcy stanowiły informacje, których ujawnienie mogłoby mieć wpływ na jego sytuację ekonomiczną. Spełnienie tych przesłanek winno zaś zostać wykazane w uzasadnieniu decyzji odmownej.

W ocenie skarżącego, zaskarżona decyzja pozbawiona jest uzasadnienia, w którym wskazano, że okoliczności faktyczne i prawne leżące u podstawy wydania takiej a nie innej decyzji. Organ nie wskazał, w jaki sposób ujawnienie informacji będących przedmiotem wniosku wpłynie na sytuację ekonomiczną organu bądź jego kontrahentów, nie wykazał, by wskazane podmiotu podjęły próbę zachowania poufności informacji, ani nie przywołał żadnych kroków podjętych w tym właśnie celu. Nie ma więc powodów by domniemywać, że takie działania mają charakter stały, a w konsekwencji, że w realiach niniejszej sprawy zastosowanie znajduje klauzula wynikająca z art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w piśmie z dnia 17 maja 2017 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 2188, ze zm.) wojewódzki sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.)– zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Uwzględnienie skargi następuje jedynie wówczas, gdy zaskarżony akt narusza prawo w sposób określony w ostatnio cytowanej ustawie. W przypadku zaskarżenia decyzji Sąd zobowiązany jest zgodnie z art. 145 § 1 P.p.s.a. do jej uchylenia - jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy – lub do stwierdzenia nieważności takiej decyzji, jeśli zachodzą przesłanki przewidziane w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach.

Nadmienić przy tym należy, że skarżące Stowarzyszenie skorzystało z możliwości wprowadzonej w art. 52 § 3 P.p.s.a. ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U z 2017r., poz. 935) – pozwalającej stronie, której przysługuje prawo wystąpienia z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, na wniesienie skargi bez skorzystania z tego uprawnienia.

Dokonując tak określonej kontroli Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc skutkującym koniecznością jej uchylenia.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej ("u.d.i.p.") każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy, do której udostępnienia zobowiązane są podmioty wymienione w jej art. 4. Przepis art. 6 u.d.i.p. wprowadza przykładowy katalog informacji i dokumentów stanowiących informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1.

Jego podstawową funkcją jest doprecyzowanie zakresu przedmiotowego ustawy i wskazanie najbardziej typowych kategorii informacji publicznych (M. Kłaczyński, S. Szuster, Komentarz do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, LEX 2003).

Na podstawie art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązek udostępniania informacji publicznej nałożony został na władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa (pkt 3) oraz podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego (pkt 4).

W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości zarówno to, że Nadleśniczy Nadleśnictwa [...] jest podmiotem zobligowanym do udzielenia informacji publicznej (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.), jak i to, że żądane przez Stowarzyszenie informacje mieszczą się w ustawowym pojęciu informacji publicznej.

Lasy Państwowe są bowiem państwową jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej reprezentującą Skarb Państwa w zakresie zarządzanego mienia (art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2017 r. poz. 788), a ich jednostką organizacyjną jest nadleśnictwo (art. 32 ust. 2 pkt 3). Natomiast zgodnie z art. 35 ww. ustawy nadleśniczy kieruje nadleśnictwem oraz reprezentuje Skarb Państwa w stosunkach cywilnoprawnych, w zakresie swojego działania.

Umowy zawierane przez nadleśnictwo, dotyczące gospodarowania drewnem uzyskanym z wycinki, wchodzą w zakres informacji publicznej.

Informacją publiczną jest bowiem każda wiadomość wytworzona przez władze publiczne i odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (por. m. in. wyroki NSA z: 20.01.2012r. sygn. I OSK 2118/11, 7.03.2012r. sygn. I OSK 2265/11, 27.03.2012r. sygn. I OSK 155/1 – www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane jest stanowisko, że umowy cywilnoprawne, dotyczące dysponowania (gospodarowania) majątkiem publicznym, stanowią informację publiczną podlegającą udostępnieniu w ramach ustawy o dostępie do informacji publicznej (m. in. wyroki NSA: z dnia 2.04.2014r. sygn. I OSK 1741/13, z dnia 11.09.2012r. sygn. I OSK 916/12).

W niniejszej sprawie sporną pozostaje natomiast kwestia zasadności odmowy udostępnienia wnioskowanej przez Stowarzyszenie informacji w postaci skanów umów związanych z gospodarowaniem przez Nadleśnictwo uzyskanym drewnem z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy, o której stanowi art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Przepis ten ogranicza prawo do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy.

"Tajemnica przedsiębiorcy" nie została zdefiniowana w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Wyprowadza się ją z definicji legalnej "tajemnicy przedsiębiorstwa" zawartej w art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. nr 153, poz. 1503, z późn. zm.). Zgodnie z treścią tego przepisu przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności.

W orzecznictwie zwraca się uwagę, że aby dana informacja podlegała ochronie wynikającej z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, musi być spełniona zarówno przesłanka formalna, jak i materialna. Przesłanka formalna dotyczy podjętych przez przedsiębiorcę konkretnych działań w celu zachowania poufności informacji. Nie jest zatem wystarczające przekonanie podmiotu dysponującego informacją o działalności przedsiębiorcy, że dane te mają charakter poufny, ale konieczne jest wykazanie faktu zastrzeżenia przez przedsiębiorcę poufności danych. Przesłanka materialna odnosi się natomiast do treści informacji (danych technicznych, technologicznych, organizacyjnych lub innych posiadających dla przedsiębiorcy wartość gospodarczą), których ujawnienie mogłoby negatywnie wpłynąć na sytuację przedsiębiorcy.

W zaskarżonym rozstrzygnięciu Nadleśniczy Nadleśnictwa [...] odwołał się ogólnie do "tajemnicy przedsiębiorstwa", bez wykazania jej zaistnienia w konkretnym przypadku zarówno w materialnym, jak i formalnym aspekcie. Powołał się na zarządzenie nr 48 Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia 6.10.2010 r., które zawiera "Wykaz informacji stanowiących tajemnice przedsiębiorstwa". Z wykazu tego wynika, że tajemnica przedsiębiorstwa są m. in. informacje szczegółowe o nabywcach – takie jak przebieg uzgodnień warunków sprzedaży, warunki sprzedaży, formy zabezpieczenia umów, harmonogramy realizacji umów, poziom cen coraz masa sprzedanego drewna lub ilość innych towarów. W zaskarżonej decyzji nie odniesiono się do treści konkretnych umów, natomiast na rozprawie przed Sądem pełnomocnik organu dołączył kolejną decyzję Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych – z dnia 25 listopada 2016 r. wraz z załącznikiem zawierającym wzory umów kupna – sprzedaży drewna, a nich klauzulę dotyczącą tajemnicy przedsiębiorstwa, "zobowiązującą strony umowy wzajemnie do zachowania w poufności informacji obejmujących ilość sprzedanych sortymentów drewna, umówione ceny oraz całkowitą wartość umowy". Treść tej klauzuli, która nota bene nie została ujawniona na etapie postępowania przed organem ani w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie jest jednak wystarczająca dla ograniczenia dostępności informacji publicznej bez odniesienia się do poufności poszczególnych elementów umów żądanych przez skarżące Stowarzyszenie.

Należy podkreślić, że ograniczenie dostępności informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy ma charakter wyjątku od zasady i w związku z tym nie może być wykładane rozszerzająco. Dlatego też, podmiot zobowiązany do jej udostępnienia nie może ograniczyć się do ogólnego stwierdzenia o istnieniu takiej tajemnicy, w tym sformułowanego jedynie na podstawie subiektywnej oceny dokonanej w tym zakresie przez przedsiębiorcę.

Nie można zgodzić się z twierdzeniem, że sam fakt utajnienia treści umów cywilnoprawnych zawieranych przez Nadleśnictwo z uwagi na tajemnicę przedsiębiorstwa stanowi bezwzględną przesłankę odmowy udzielenia żądanych informacji w ramach dostępu do informacji publicznej. Wyłącznie wola przedsiębiorcy, nadającego klauzulę poufności całemu pakietowi informacji nie jest bowiem decydująca. Istnienie tajemnicy przedsiębiorcy musi w każdym przypadku być rzeczywiste i niewątpliwe. Ta przesłanka ograniczająca zasadę jawności informacji publicznej musi być oceniana w sposób obiektywny, oderwany od woli danego przedsiębiorcy. Nie wystarczy więc, by żądana informacja dotyczyła przedsiębiorcy, tj. by odnosiła się do prowadzonej przez niego działalności gospodarczej i by była wolą przedsiębiorcy objęta tajemnicą. W takich przypadkach organ musi szczegółowo określić, z czego wywodzi daną przesłankę odmowy i w czym znajduje ona uzasadnienie (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 9 stycznia 2018 r., II SA/Op 583/17).

Sąd podziela też przyjęty w powołanym wyroku WSA w Opolu pogląd, że treść uzasadnienia decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej ze względu na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy musi wskazywać na przeprowadzenie przez organ oceny proporcjonalności między potrzebą ochrony tej tajemnicy a obywatelskim prawem do informacji, z której wynikałoby, że utajnione umowy cywilnoprawne zawarte w latach 2015-2017 przez Nadleśnictwo zawierają informacje tworzące sferę tajemnicy przedsiębiorcy, a konieczność jej ochrony jest proporcjonalnie większa, niż racje przemawiające za ich udostępnieniem. Brak przeprowadzenia takiej oceny narusza wymogi wywodzonej z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasady proporcjonalności.

Przy ocenie tej proporcjonalności w realiach rozpoznawanej sprawy istotna jest też kwestia, na którą zwrócił uwagę WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 6 marca 2018 r., II SA/Bk 899/17, a mianowicie, że w odniesieniu do nadleśnictwa, stanowiącego jednostkę organizacyjną wyodrębnioną ze struktury Lasów Państwowych, nie można pomijać tego, że zadaniem Lasów Państwowych jest działalność w interesie publicznym i wykonywanie gospodarki leśnej nie w celu przynoszenia zysku, tak jak działają przedsiębiorcy, ale dla pokrycia kosztów działalności z własnych przychodów (art. 50 ustawy o lasach).

Uzasadnienie zaskarżonej decyzji kwestie te pomija, nie zawiera tez analizy

rzeczywistego wystąpienia "tajemnicy przedsiębiorcy" jako przesłanki odmowy udzielenia żądanej informacji publicznej.

Wykazanie zasadności objęcia żądanych informacji statusem tajemnicy przedsiębiorcy wymaga przeanalizowanie aspektu materialnego żądanych danych w kontekście wskazywanej tajemnicy. Ogólne wywody prawne organu nie zostały odniesione do istoty rzeczy, czyli do treści konkretnych umów, samo zaś odwołanie się do zarządzenia z dnia 6 października 2010 r., nr 48, bez dokonania samodzielnej oceny w zakresie spełnienia przesłanki ochrony tajemnicy przedsiębiorcy jest niewystarczające.

Odmawiając całkowitego udostępnienia informacji publicznej w zakresie skanów umów związanych z gospodarowaniem uzyskanym drewnem Nadleśniczy Nadleśnictwa [...] pominął również okoliczność, że z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. wynika, że prawo do informacji publicznej podlega jedynie ograniczeniu w ściśle określonym zakresie ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Przepis nie mówi o całkowitym wyłączeniu prawa do informacji publicznej ale o jego ograniczeniu w takim zakresie, w jakim wymaga tego ochrona prywatności osoby fizycznej lub tajemnicy przedsiębiorcy. Nie ma zatem przeszkód prawnych do udostępnienia żądanej informacji publicznej z wyłączeniem części informacji podlegających ochronie poprzez utajnienie w procesie anonimizacji wyłącznie tych danych, które są poufne i których ujawnienie zagrażałoby lub naruszałoby interes przedsiębiorcy.

Reasumując, Sąd stwierdził, że brak dostatecznej analizy organu w kontekście przesłanki z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji oraz sformułowanie jedynie ogólnych wniosków, bez stosownego ich umotywowania, wskazują na naruszenie ww. przepisów oraz wymogów dotyczących uzasadnienia decyzji określonych w art. 107 § 3 k.p.a.

Wymienione naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 lit. a) i c) P.p.s.a.

O zwrocie kosztów postępowania na rzecz Stowarzyszenia Sąd orzekł w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Rzeczą organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa.