Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Jeżewska (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Protokolant St. sekretarz sądowy Agnieszka Jurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2016 r. sprawy ze skargi K. P. i D. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 17 września 2015 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej należności oraz opłaty rocznej z tytułu wyłączenia z produkcji rolniczej gruntu rolnego oddala skargę.

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez K. i D. P. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 17 września 2015 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Opola z dnia 13 kwietnia 2015 r., nr [...], ustalającą K. i D. P. jednorazową należność oraz opłatę roczną z tytułu wyłączania gruntów z produkcji rolniczej gruntu rolnego.

Decyzję wydano przy następujących ustaleniach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia 22 stycznia 2015 r., nr [...], Prezydent Miasta Opola, działając na wniosek K. i D. P., zezwolił na trwałe wyłączenie z produkcji rolniczej gruntu rolnego o powierzchni 0,0744 ha, będącego działką ewidencyjną nr a, k.m. [...], obręb [...], położoną przy ulicy [...] w [...], stanowiącego grunty orne klasy II (RII), przeznaczonego pod budowę budynku usługowego (przychodni stomatologicznej) z częścią mieszkalną. W powyższej decyzji zobowiązano również wnioskodawców do pisemnego zgłoszenia terminu faktycznego wyłączenia z produkcji rolniczej gruntu wymienionego w decyzji, w celu ustalenia wysokości jednorazowej należności oraz opłat rocznych z tytułu trwałego wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej.

Pismem z dnia 7 kwietnia 2015 r. K. i D. P. zawiadomili Prezydenta Miasta Opola, iż nastąpiło trwałe wyłączenie gruntu z produkcji rolniczej i wystąpili o naliczenie należności oraz opłat rocznych.

Decyzją z dnia 13 kwietnia 2015 r., nr [...], Prezydent Miasta Opola ustalił K. i D. P. 1) jednorazową należność za wyłączenie z produkcji rolniczej gruntu rolnego o powierzchni 0,0744 ha, stanowiącego działkę ewidencyjną nr a, k.m. [...], obręb [...], przy ulicy [...] w [...], sklasyfikowanego jako grunty orne klasy II (RII), przeznaczonego pod budowę budynku usługowego (przychodni stomatologicznej) z częścią mieszkalną, w wysokości 28189,04 zł, wskazując, iż okreslonej należności nie pobiera się, ponieważ wartość przedmiotowego gruntu ustalona według cen rynkowych stosowanych w obrocie gruntami w czasie faktycznego wyłączenia tego gruntu z produkcji, o którą należy pomniejszyć należność, przewyższa obliczoną kwotę; 2) opłatę roczną z tytułu wyłączenia z produkcji rolniczej gruntu rolnego wymienionego w pkt 1 decyzji w wysokości 10 % należności, co równa się wartości 2818,90 zł. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że uzyskując zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej K. i D. P. zobowiązani zostali do uiszczenia należności i opłat rocznych. Organ podał, iż poprzez wyłączenie z produkcji rozumie się rozpoczęcie innego niż rolnicze użytkowanie gruntów, tj. np. rozpoczęcie budowy. W dalszej części uzasadnienia organ stwierdził, że należność za wyłączenie z produkcji rolniczej przedmiotowego gruntu ustalono zgodnie z art. 12 ust. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. 2015 r. poz. 909), zwanej dalej ustawą. Podniósł, iż należność dla gruntu rolnego sklasyfikowanego jako grunty orne klasy II wynosi 378885 zł za 1 hektar, co w przypadku gruntu o powierzchni 0,0744 ha daje kwotę 28189,04 zł. Zgodnie natomiast z art. 12 ust. 6 ustawy należność pomniejsza się o wartość gruntu ustaloną według cen rynkowych, stosowanych w obrocie gruntami, w dniu ich faktycznego wyłączenia. Na podstawie aktu notarialnego z dnia 15 października 2014 r., Rep. A nr [...] ustalono, że wartość rynkowa gruntu wnioskowanego do wyłączenia z produkcji rolniczej przewyższa wyliczoną kwotę należności, w związku z czym nie powstaje obowiązek jej zapłaty. Z kolei opłatę roczną ustalono zgodnie z art. 4 pkt 13 ustawy, według algorytmu: 10 % x 28189,04 zł (kwota należności) = 2818,90 zł.

W złożonym od powyższej decyzji odwołaniu K. i D. P. zarzucili niekonstytucyjność ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2014 r. poz. 1101), zwanej dalej ustawą z dnia 11 lipca 2014 r., w zakresie, w jakim uchylając art. 5b ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych i pogarszając prawa obywatela nie wprowadziła okresu przejściowego. Wyjaśnili, iż przed zmianą ustawy grunty w granicach administracyjnych miast nie wymagały decyzji o wyłączeniu z produkcji rolnej. Nadto wskazali na sprzeczność obowiązujących przepisów dotyczących ochrony gruntów rolnych z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podali, iż przedmiotową działkę nabyli w roku 2014. W dniu zakupu była ogrodzona, z obu stron ograniczały ją zabudowania, a nadto położona jest pomiędzy dwiema ruchliwymi ulicami ([...] i [...]) i od dawna nie była użytkowana rolniczo. O nierolniczym użytkowaniu działki przez poprzednich właścicieli świadczy także fakt, że przed rozpoczęciem inwestycji wnioskodawcy wywieźli z niej dwa kontenery gruzu, na co posiadają stosowne rachunki. W ich ocenie, brak jest podstaw faktycznych do pobierania opłaty rocznej za wyłączenie z produkcji rolniczej skoro taka nie była prowadzona. Stwierdzili również, że dla przedmiotowego terenu Rada Miasta Opola uchwałą z dnia 25 maja 2005 r. Nr [...] uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym działkę zaewidencjonowano jako MNu, tj. teren zabudowy mieszkaniowo usługowej, co spowodowało podniesienie jej ceny z rynkowej do inwestycyjnej. Powyższe tworzy, ich zdaniem, swoisty dualizm prawny, w którym kupujący działkę tracą korzyści związane z zakupem działki rolnej, w tym niższą cenę oraz korzyści związane z zakupem działki inwestycyjnej, w stosunku do której nie występuje obowiązek wyłączenia z produkcji rolniczej, a co za tym idzie ponoszenia bardzo wysokich opłat dodatkowych. Podali, iż domaganie się należności przez Prezydenta Miasta Opola z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji rolnej stoi w sprzeczności z ww. uchwałą, wprowadzającą miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W dalszej części odwołania wskazali na niekonstytucyjność ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w zakresie, w jakim stoi w sprzeczności z jej celem, poprzez brak określenia kryteriów oceny gruntu pod względem ekologicznym oraz sprzeczność z art. 7 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594, z późn. zm.). Wyjaśnili, że powstający budynek jest obiektem użyteczność publicznej i powstaje w całości ze środków finansowych inwestorów, dlatego opłata roczna powinna zostać umorzona na podstawie art. 7 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym, ponieważ ze środków własnych realizują zadanie należące do zadań własnych gminy. Końcowo, powołali się na niekonstytucyjność ustawy o ochronie gruntów leśnych i rolnych w zakresie w jakim nie uwzględnia przy ustalaniu wysokości opłat, sytuacji kiedy na gruncie rolnym wznoszony jest budynek usługowo-mieszkaniowy. Przewiduje bowiem zwolnienie z opłat wyłącznie w przypadku budowy budynku mieszkaniowego, przy odrolnieniu maksymalnie do 5 arów.

Powołaną na wstępie decyzją z dnia 17 września 2015 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Opola z dnia 13 kwietnia 2015 r. W uzasadnieniu, po zrelacjonowaniu stanu faktycznego i zacytowaniu przepisów art. 11 ust. 1, art. 12 ust. 1, 7 i art. 4 pkt 13 ustawy, organ odwoławczy wyjaśnił, iż procedura przekształcenia gruntu rolnego na cele inne niż rolnicze odbywa się w dwóch etapach. Pierwszym z nich jest zmiana przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze, drugim wyłączenie gruntu z produkcji rolnej. Ustawa w aktualnym jej brzmieniu nie zwalania takiego gruntu z drugiego etapu, tj. obowiązku uzyskania decyzji zezwalającej na wyłącznie gruntu z produkcji rolniczej. W obecnym stanie prawnym nie budzi też wątpliwości interpretacyjnych, iż grunty położone w granicach administracyjnych miast, o określonej w przepisach klasie bonitacyjnej, wymagają uzyskania decyzji zezwalającej na wyłączenie z produkcji rolniczej bez względu na ich przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W tym kontekście organ odwoławczy za nieuzasadniony uznał zarzut skarżących dotyczący sprzeczności zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z obowiązkiem uzyskania decyzji wyłączającej dany grunt z produkcji rolnej. Podał, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego odnosi się wyłącznie do ogólnego przeznaczenia nieruchomości na cele nierolnicze, nie skutkuje jednak faktycznym wyłączeniem gruntu z produkcji rolniczej. Nadto wywodził, że mając na uwadze dane ujawnione w ewidencji gruntów, brak wcześniejszej zmiany użytku na inny niż rolny, brak zabudowy, sposób użytkowania ujawniony w księdze wieczystej, powoduje, iż nieruchomość o powierzchni 0,0744 ha, stanowiąca działkę ewidencyjną nr a, k.m. [...], obręb [...], położona przy ulicy [...] w [...], sklasyfikowana jako grunty orne klasy II (RII), oznaczona w ewidencji gruntów jako użytki rolne, podlega przepisom ustawy. Natomiast fakt, że na nieruchomości znajdował się gruz, który wnoszący odwołanie usunęli przygotowując nieruchomość pod inwestycję, nie pozwala na przyjęcie, iż nieruchomość ta została uprzednio wyłączona trwale z produkcji rolniczej lub nie podlega przepisom ustawy. Nadto Kolegium argumentowało, że podstawowym i dominującym przeznaczeniem budynku wznoszonego przez K. i D. P. jest funkcja związana z prowadzeniem działalności usługowej, zaś cześć mieszkalna ma wyłącznie charakter dodatkowy, uzupełniający przeznaczenie podstawowe, co wyklucza zastosowanie w ustalonym stanie faktycznym zwolnienia wynikającego art. 12a ustawy. Ewentualne objęcie zwolnieniem z obowiązku uiszczenia należności i opłat także gruntów przeznaczonych na cele usługowo-mieszkalne wymagałoby de lege ferenda specjalnej regulacji ustawowej. Obecne zaś brzmienie przepisów nie daje podstaw do przyjęcia, iż obowiązek uiszczenia należności i opłat rocznych (przez osobę, która uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntów rolnych z produkcji) nie dotyczy w całości lub w części wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej na cele budownictwa mieszanego, gdzie funkcja mieszkaniowa jest jedynie funkcją uzupełniającą. Kolegium wskazało, że nie ma również podstaw prawnych do proporcjonalnego obniżenia ustalonych opłat, bowiem ustawodawca nie wprowadził takich mechanizmów, a działanie organów w tym zakresie pozbawione byłoby podstaw prawnych. Odnosząc się do zarzutów niekonstytucyjności zawartych w odwołaniu Kolegium wyjaśniło, że organy administracji nie są uprawnione do oceny zgodności stosowanego przepisu prawa z przepisami regulującymi zasady i tryb stanowienia prawa oraz do odmowy zastosowania obowiązującego przepisu. W tym kontekście zarzuty odnoszące się do sprzeczności ustawy z innymi aktami uznało za mniemające wpływu na treść rozstrzygnięcia. Nadto organ odwoławczy zauważył, że art. 5b ustawy został uchylony ustawą z dnia 11 lipca 2014 r., która została opublikowana i weszła w życie przed dniem nabycia nieruchomości przez K. i D. P. (akt notarialny z dnia 15 października 2014 r.). Z kolei, mając na uwadze zarzut odnoszący się do art. 7 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym, organ odwoławczy wywiódł, iż zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. 2011 r. nr 45, poz. 236) zadania o charakterze użyteczności publicznej to zadania, których celem jest bieżące i nieprzerwalne zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. Zadania o charakterze użyteczności publicznej muszą zatem należeć do zadań celu publicznego, którym w myśl art. 6 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 782, z późn. zm.) jest budowa i utrzymanie publicznych obiektów ochrony zdrowia. Natomiast budowa i utrzymanie niepublicznych obiektów służących ochronie zdrowia nie jest w świetle przedmiotowych regulacji celem publicznym.

W skardze na powyższą decyzję K. i D. P. wnieśli o jej uchylenie wraz z decyzją ją poprzedzającą, wstrzymanie jej wykonania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 12 ust. 1 ustawy poprzez niezastosowanie ust. 16 art. 12 ustawy, art. 1 ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej w związku z art. 6 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez odmówienie świadczonym przez skarżących usługom charakteru użyteczności publicznej, podczas gdy należą one do kategorii zadań określonych w art. 7 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym; art. 12a ustawy poprzez jego niezastosowanie, art. 4 ust. 1d ustawy z dnia 17 maja 1989 r. prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015 r. poz. 520, z późn. zm.) w zakresie, w jakim wydanie decyzji w przedmiocie wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej odbyło się na podstawie nieaktualnej bazy danych obejmującej zbiory danych infrastruktury przestrzennej oraz art. 139 K.p.a. poprzez wydanie decyzji na niekorzyść skarżących. W uzasadnieniu wyjaśnili, że powstały w wybudowanym budynku A od początku swojego istnienia posiada umowę z [...] Oddziałem Narodowego Funduszu Zdrowia, w ramach której leczenie ortodontyczne dzieci i młodzieży odbywa się bezpłatnie. Nadto dowodzili, że skoro powstający budynek służy zaspokajaniu potrzeb w zakresie ochrony zdrowia lokalnej społeczności, to w związku z tym jest obiektem użyteczności publicznej, zatem w sprawie powinien mieć zatem zastosowanie art. 12 ust. 16 ustawy w powiązaniu z art. 7 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym. To z kolei powoduje, że doszło do naruszenia art. 1 ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej w zw. z art. 6 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dodatkowo skarżący podnieśli, że art. 12a ustawy ma zastosowanie, gdy - tak jak w niniejszej sprawie - mieszkanie stanowi 1/3 budynku, która to część nie jest tylko częścią dodatkową, i zaspokajać będzie potrzeby mieszkaniowe skarżących. W ich przekonaniu, ustawa powinna bowiem uwzględniać budynki o użyteczności mieszanej i zezwalać na obniżenie opłat za wyłączenie z produkcji rolnej części gruntu proporcjonalnie do powierzchni mieszkania. Tymczasem wyliczona opłata roczna nie uwzględnia, iż część budynku stanowi mieszkanie. Nadto skarżący argumentowali, że ustawa nie określa w żaden sposób kryteriów ceny wartości gruntu pod względem ekologicznym. Zrównuje "ochronę" gruntów rolnych położonych na terenach silnie zurbanizowanych miasta z gruntami na obrzeżach miasta i położonymi na terenach wiejskich. Jedynym zaś celem przepisów jest uzyskanie przez samorząd dodatkowych środków finansowych, co stoi w sprzeczności z "tytułem ustawy" i podważa zaufanie obywatela do państwa. Wskazali, że nabyta przez nich działka jest niewielka, ma obszar 0,0744 ha, położona jest w silnie rozwijającej się części miasta. W dniu zakupu była ogrodzona, a z dwóch stron ograniczają ją zabudowania i znajduje się pomiędzy dwiema ruchliwymi ulicami. Ponadto przez 10 ostatnich lat działka ta leżała odłogiem i składowane były na niej duże ilości odpadów budowlanych, co z całą pewnością nie pozostawało obojętne dla jakości ziemi. Odnosząc się do zapisów uchwały Rady Miasta Opola z dnia 25 maja 2000 r., Nr [...], skarżący stwierdzili, że powyższy teren działki objęty został miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego o symbolu MNu, tj. teren zabudowy mieszkalno-usługowej. W takiej sytuacji domaganie się przez Prezydenta Miasta Opola opłaty rocznej z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji rolnej stoi w sprzeczności z ww. uchwałą.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu postanowieniem z dnia 15 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Op 566/15, odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie z dnia 24 maja 2016 r., K. P., podtrzymując skargę podkreśliła, że wprowadzenie zmian do ustawy o ochronie gruntów rolnych miało na celu ułatwiać inwestowanie na terenach miejskich. Tymczasem zmiany doprowadziły do takiej sytuacji, że od 5 września 2014 r., po dwutygodniowym vacatio legis, co nie charakteryzuje się poprawnością legislacyjną, skreślono art. 5b ustawy. Powyższe działanie, w ocenie skarżącej, narusza prawa nabyte obywateli, na co zwracano uwagę w licznych wyrokach Trybunału Konstytucyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, zważył co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanego przepisu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania powyższej decyzji. Sąd administracyjny nie ocenia decyzji organu pod kątem jej słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego.

Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji, opierając się o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 - zwanej P.p.s.a.) zarzutami i wnioskami skargi, uznał, iż decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 17 września 2015 r. oraz decyzja Prezydenta Miasta Opola z dnia 13 kwietnia 2015 r. nie naruszają prawa w stopniu kwalifikującym je do wyeliminowania z obrotu prawnego.

Zgodnie z treścią art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. 2015 r. poz. 909), zwanej dalej także ustawą, wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, Ilia, Illb, oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10, oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne - może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie. Z kolei, w myśl art. 12 ust. 1 ustawy osoba, która uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji, jest obowiązana uiścić należność i opłaty roczne, a w odniesieniu do gruntów leśnych - także jednorazowe odszkodowanie w razie dokonania przedwczesnego wyrębu drzewostanu. Obowiązek taki powstaje od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji. Natomiast po myśli art. 12 ust. 7 ustawy, należność za wyłączenie z produkcji 1 ha gruntów rolnych wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1, 3 i 5 ustawy wynosi 378885 zł za 1 hektar w przypadku gruntu rolnego II klasy. Według regulacji zawartej w art. 4 pkt 13 ustawy, opłatę roczną z tytułu użytkowania na cele nierolnicze lub nieleśne gruntów wyłączonych z produkcji ustala się w wysokości 10% należności. Opłata ta jest uiszczana w razie trwałego wyłączenia - przez lat 10, a w przypadku nietrwałego wyłączenia - przez okres tego wyłączenia, nie dłużej jednak niż przez 20 lat od chwili wyłączenia tych gruntów z produkcji.

Stosownie natomiast do art. 12 ust. 16 ustawy, na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego marszałek województwa - w odniesieniu do gruntów rolnych, dyrektor regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych -w odniesieniu do gruntów leśnych, a w odniesieniu do obszarów wchodzących w skład parków narodowych - dyrektor parku, mogą umorzyć całość lub część należności i opłat rocznych, a w odniesieniu do gruntów leśnych również jednorazowe odszkodowanie w razie dokonania przedwczesnego wyrębu drzewostanu w przypadku inwestycji o charakterze użyteczności publicznej z zakresu oświaty i wychowania, kultury, kultu religijnego oraz ochrony zdrowia i opieki społecznej, jeżeli inwestycja ta służy zaspokojeniu potrzeb lokalnej społeczności, oraz dotyczącej powiększenia lub założenia cmentarza, jeżeli obszar gruntu podlegający wyłączeniu nie przekracza 1 ha i nie ma możliwości zrealizowania inwestycji na gruncie nieobjętym ochroną.

Na mocy art. 12a ustawy, obowiązek uiszczenia należności i opłat rocznych, a w odniesieniu do gruntów leśnych również jednorazowego odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 1, nie dotyczy wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej lub leśnej na cele budownictwa mieszkaniowego:

1) do 0,05 ha w przypadku budynku jednorodzinnego;

2) do 0,02 ha, na każdy lokal mieszkalny, w przypadku budynku wielorodzinnego.

Przenosząc powyższe wywody natury ogólnej na grunt niniejszej sprawy przyjdzie odnotować, że skarżący decyzją Prezydenta Miasta Opola z dnia 22 stycznia 2015 r. uzyskali zezwolenie na wyłączenie z produkcji rolniczej gruntu rolnego o powierzchni 0,0744 ha, stanowiącego działkę ewidencyjną nr a, k.m. [...], obręb [...], położoną przy ulicy [...] w [...], stanowiącego grunty orne klasy II (RII) przeznaczonego pod budowę budynku usługowego (przychodni stomatologicznej) z częścią mieszkalną. Z tego tytułu Prezydent Miasta Opola decyzją z dnia 13 kwietnia 2015 r. ustalił skarżącym jednorazową należność w kwocie 28189,04 zł oraz opłatę roczną w wysokości 10 % należności 2818,90 zł. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji, podzielając w pełni ustalenia faktyczne i prawne w niej zawarte.

Skarżący, kwestionując zaskarżoną decyzję dowodzili przede wszystkim, iż skoro na wybudowanym na wyłączonym gruncie obiekcie mieścić będzie się A, a świadczone tam usługi służą zaspokajaniu potrzeb w zakresie ochrony zdrowia lokalnej społeczności, stąd mają charakter użyteczności publicznej i należą do zadań własnych gminy, wiec w sprawie powinien mieć zastosowanie art. 12 ust. 16 ustawy.

Z powyższym stanowiskiem nie można się zgodzić. W ocenie Sądu, niepubliczne zakłady opieki zdrowia nie są inwestycją o charakterze użyteczności publicznej z zakresu opieki zdrowotnej, która służy zaspokajaniu potrzeb lokalnej społeczności. Pojęcie "inwestycja o charakterze użyteczności publicznej" nie ma definicji legalnej. Podzielić należy stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 26 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 138/09 (https://orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którym znaczenie tego terminu należy odkodować przy zestawieniu pojęcia celu publicznego, zawartego w art. 6 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774) oraz pojęcia zadania o charakterze użyteczności publicznej, zawartego w art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2016 r. poz. 573). Stosownie do treści art. 6 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, celami publicznymi jest budowa i utrzymywanie pomieszczeń dla urzędów organów władzy, administracji, sądów i prokuratur, państwowych szkół wyższych, szkół publicznych, a także publicznych: obiektów ochrony zdrowia, przedszkoli, domów opieki społecznej, placówek opiekuńczo-wychowawczych i obiektów sportowych. Z kolei, zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej, zadania o charakterze użyteczności publicznej to zadania, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych.

Podobnie art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594) wyjaśnia, że zadaniami użyteczności publicznej, w rozumieniu ustawy, są zadania własne gminy, określone w art. 7 ust. 1, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. Przy czym, zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 5 tej ustawy, zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy i obejmuje m.in. ochronę zdrowia. Co więcej, zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty stanowi zadanie publiczne, którego rzeczową podstawę realizacji tworzy wyposażenie jednostek samorządu terytorialnego w majątek (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 kwietnia 1993 r., sygn. akt I SA 1443/92, niepub.). Mienie jednostek samorządu terytorialnego nie może zaś być utożsamianie z mieniem prywatnym (zob. uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 września 1994 r., sygn. akt W 10/93, LEX nr 25335). Mienie komunalne ma służyć realizacji zadań publicznych a nie działalności czysto fiskalnej (zob. E. Ochendowski, glosa do postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 września 1990 r., sygn. akt I SA 847/90, Samorząd Terytorialny, 1991 r.).

Za usługi użyteczności publicznej należy zatem uznać usługi podejmowane w celu zaspokajania potrzeb społecznych o charakterze ogólnym, świadczone w interesie publicznym (tzn. w interesie ogółu danej społeczności, a nie wyłącznie pojedynczych osób) i w sposób ciągły - bez względu na osiągany rezultat ekonomiczny, na ogół po kosztach własnych i nie w celach komercyjnych. Zadania o charakterze użyteczności publicznej bywają utożsamiane z zadaniami jednostek samorządu terytorialnego. W praktyce jednak stanowią one tylko niektóre zadania własne jednostek samorządu terytorialnego. W orzecznictwie antymonopolowym uznano, że do kategorii usług użyteczności publicznej należą m.in. sprawy ochrony zdrowia (w tym wykonywanie świadczeń zdrowotnych finansowanych w oparciu o przepisy o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym (zob. G. Materna, Pojęcie użyteczności publicznej [w] Pojęcie przedsiębiorcy w polskim i europejskim prawie ochrony konkurencji, Oficyna 2009). Zadania użyteczności publicznej to świadczenie usług na rzecz ludności po kosztach własnych i nie w celach komercyjnych (zob. S. Czarnowski, Niektóre aspekty prawne współpracy transgranicznej i euroregionów, PiP 1997, nr 10, str. 55)

Równocześnie zwrócić należy uwagę, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 138/09, wyjaśnił, że bieżące i nieprzerwane zaspokajanie potrzeb nie może być spełnione w sytuacji inwestycji spółki, w zakresie działania której jest wynajem pomieszczeń, potencjalnie znajdujących się w budynku, prowadzącej także inną działalność gospodarczą, a realizowanie przez spółkę wskazywanej działalności w zakresie usług medycznych, które mogą mieć charakter usług powszechnie dostępnych, wiąże się z podpisywanymi umowami z NFZ. Zasada ciągłości świadczeń zdrowotnych ubezpieczonym nie jest gwarancją dla kontrahentów Funduszu lecz dla ubezpieczonych. Nie można zatem wiązać tej zasady z nieprzerwanym charakterem wykonywania tych usług, które odnoszą się do umowy oraz do wykonywania świadczeń w okresie jej obowiązywania. Stąd przyjdzie dostrzec, że choć, jak podają w skardze skarżący, A prowadzi działalność zdrowotną, w ramach której posiada umowę z [...] Oddziałem Narodowego Funduszu Zdrowia, za sprawą której leczenie ortodontyczne dzieci i młodzieży odbywa się bezpłatnie, nie zrównuje to jednak działalności tego ośrodka z publicznym zakładem opieki zdrowotnej. Usługi niepublicznego zakładu opieki zdrowotnej nie są bowiem powszechnie dostępne, gdyż uzależnione są od podpisania umowy z NFZ. Usługi niepublicznego zakładu opieki zdrowotnej dostępne w obiekcie skarżących nie mogą być zatem świadczone w sposób ciągły i nieprzerwany. W konsekwencji skutkuje to niemożnością uznania tak funkcjonującego przedsięwzięcia za inwestycję użyteczności publicznej. Powyższe z kolei wyklucza zastosowanie w sprawie art. 12 ust. 16 ustawy.

Następnie, w zakresie podniesionego w skardze naruszenia art. 12a ustawy, należało także zgodzić się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że skoro podstawowym i dominującym przeznaczeniem budynku wznoszonego przez skarżących jest funkcja związana z prowadzeniem działalności usługowej, zaś część mieszkalna ma wyłącznie charakter dodatkowy, uzupełniający przeznaczenie podstawowe, to wykluczone jest zastosowanie zwolnienia wynikającego z art. 12a ustawy. Słusznie też organ odwoławczy zauważył, iż obecne brzmienie ww. przepisu nie daje podstaw do przyjęcia, iż obowiązek uiszczenia należności i opłat rocznych (przez osobę, która uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntów rolnych z produkcji) nie dotyczy w całości lub w części wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej na cele budownictwa mieszanego, gdzie funkcja mieszkaniowa jest jedynie funkcją uzupełniającą. W orzecznictwie wskazuje się, że przepis ten nie może być interpretowany rozszerzająco, stanowi on bowiem lex specialis w stosunku do treści art. 12 tej ustawy. Jako lex specialis art. 12a musi być interpretowany ściśle ze swoim brzmieniem (por. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 20 września 2001 r., sygn. akt II SA 1793/00, Lex nr 110515). Treść art. 12 ustawy odnosi się do wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej lub leśnej na wszystkie cele, na przykład: przemysłowe, usługowe, rekreacyjne, w tym również mieszkaniowe. Natomiast zwolnienia z art. 12a dotyczą jedynie wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej lub leśnej na cele budownictwa mieszkaniowego i to do określonej w tym przepisie powierzchni działki. Regulacja art. 12a ustawy dotyczy wyłącznie gruntów przeznaczonych na cele budownictwa mieszkaniowego, zatem w tym należy widzieć jego specjalny charakter w stosunku do art. 12 tej ustawy, mającego zastosowanie do wszystkich gruntów objętych zezwoleniem na wyłączenie z produkcji rolniczej lub leśnej, bez względu na cel tego wyłączenia (por. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 29 września 2010 r., sygn. IV SA/Wa 1226/10, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Również w podnoszonej przez skarżących kwestii proporcjonalnego obniżenia ustalonych opłat za wyłączenie z produkcji rolnej części gruntu do powierzchni budynku o użyteczności mieszanej, tj. mieszkalno-usługowej, trzeba zauważyć, że ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie wprowadza takiego mechanizmu. W konsekwencji działanie organów w takim zakresie pozbawione jest podstaw prawnych. Organ administracji nie posiada bowiem kompetencji do modyfikacji danego przepisu, ma natomiast obowiązek jego zastosowania w odniesieniu do ustalonego stanu sprawy.

Podobnie ocenić należało zarzut dotyczący braku rozróżnienia w ustawie ochrony gruntów rolnych położonych na silnie zurbanizowanych obszarach miejskich z gruntami na obrzeżach miast, czy podniesiony w skardze aspekt zanieczyszczenia wyłączanego z produkcji rolniczej gruntu pod względem ekologicznym. Brak jest bowiem w kwestionowanej ustawie zapisów w tym przedmiocie.

Odnośnie zaś niekonstytucyjności ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych we wskazywanym przez skarżących zakresie, podnieść trzeba, że organy administracji publicznej, przestrzegając zasady praworządności, nie mogą odmawiać stosowania obowiązujących przepisów, nawet wówczas, gdy dostrzegają ich niezgodność z ustawą lub Konstytucją (por. wyrok NSA z 23 kwietnia 2009 r., sygn. akt II GSK 876/08, wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 852/11). Natomiast, w ocenie Sądu, przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie budzą wątpliwości natury konstytucyjnej.

Z kolei, w kwestii zarzutu niekonstytucyjności ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2014 r. poz. 1101), zwanej dalej również ustawą z dnia 11 lipca 2014 r., w zakresie pogorszenia sytuacji prawnej skarżących poprzez uchylenie przepisu art. 5b, odnotować należy, że przepis ten został wprowadzony ustawą z dnia 19 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. nr 237, poz. 1657) i obowiązywał do dnia 4 września 2014 r. Zgodnie z jego treścią, przepisów ustawy nie stosuje się do gruntów rolnych stanowiących użytki rolne położonych w granicach administracyjnych miast. Przepis ten został uchylony na mocy art. 3 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r., która weszła w życie z dniem 5 września 2014 r., po upływie 14-dniowego vacatio legis (art. 40 tej ustawy). Mając na uwadze, iż skarżący dokonali nabycia nieruchomości w dniu 15 października 2014 r., zatem w czasie gdy obowiązywała już nowa regulacja, to w tych okolicznościach nie ma podstaw do przyjęcia, iż doszło do naruszenia praw nabytych skarżących. W zakresie ustanowionego 14-dniowego okresu vacatio legis ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. wskazać przyjdzie, że zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Wbrew zatem zarzutom skarżących, wprowadzony w ustawie z dnia 14 lipca 2014 r. 14-dniowy okres vacatio legis jest ogólnie przyjętym terminem wejścia w życie aktu prawnego.

Za nieuzasadniony uznać także trzeba zarzut dotyczący sprzeczności zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z obowiązkiem uzyskania decyzji wyłączającej dany grunt z produkcji rolnej. Grunty położone w granicach administracyjnych miast, o określonej w przepisach klasie bonitacyjnej, wymagają uzyskania decyzji zezwalającej na wyłączenie z produkcji rolniczej bez względu na przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Podzielić w tej kwestii należy ocenę organu odwoławczego, zgodnie z którą miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego odnosi się wyłącznie do ogólnego przeznaczenia nieruchomości na cele nierolnicze i nie skutkuje faktycznym wyłączeniem gruntu z produkcji rolniczej. W literaturze przedmiotu podkreśla się, że wprawdzie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "już" określa inne przeznaczenie gruntu dotychczas rolnego lub leśnego, ale "jeszcze" nie pozbawia gruntu takiego charakteru, gdyż do tego potrzebna jest decyzja zezwalająca na wyłączenie. Gdyby grunt przeznaczony w planie miejscowym na inne cele tracił charakter rolny lub leśny, to elementarna logika podpowiada, że wyłączanie go z produkcji rolnej lub leśnej byłoby bezprzedmiotowe, a w każdym razie nie mogłoby wymagać decyzji konstytutywnej. (zob. Wojciech Radecki, Komentarz do art. 12 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, Lex).

Skoro nieruchomość skarżących stanowiąca działkę ewidencyjną nr a, k.m. [...], obręb [...], położona przy ulicy [...] w [...], sklasyfikowana została jako grunty orne klasy II (RII) i oznaczona została w danych ewidencji gruntów jako użytki rolne, to bez znaczenia dla wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej pozostaje oznaczenie tego gruntu w uchwale Rady Miasta Opola z dnia 25 maja 2000 r., Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów budownictwa mieszkalnego w rejonie ul. [...] w [...] symbolem MNu, jako teren zabudowy mieszkaniowo-usługowej. W konsekwencji nie można zatem uznać za zasadny zarzut naruszenia art. 4 ust. 1d ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015 r. poz. 520, z późn. zm.), w zakresie, w jakim wydanie decyzji w przedmiocie wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej odbyło się na podstawie nieaktualnej bazy danych obejmującej zbiory danych infrastruktury przestrzennej. Podnieść należy, że jedynym, a zarazem istotnym, dowodem klasyfikacji gruntów rolnych, którego przeprowadzenie jest niezbędne w postępowaniu w przedmiocie wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej, są dane o gruntach rolnych zawarte w ewidencji gruntów. Z przepisów tych wynika bowiem, iż w sprawach o wyłączenie gruntów z produkcji rolnej to właśnie dane z ewidencji gruntów są wiążące co do rolniczego charakteru określonych gruntów, jak również co do bonitacyjnej klasy gleby (por. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 sierpnia 1989 r., sygn. akt SA/Wr 1168/88, Baza Orzeczeń LEX nr 10088), który wprawdzie dotyczył ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, lecz nadal pozostaje aktualny w zakresie sposobu oceniania wagi zapisów zawartych w ewidencji gruntów dla oceny rolniczego charakteru określonych gruntów.

Mając na względzie, iż w sposób prawidłowy organ pierwszej instancji ustalił wysokość należności i opłat rocznych z tytułu wyłączenia przedmiotowego gruntu z produkcji rolniczej, a przeprowadzone postępowanie nie wykazało przyczyn, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego, nie można, w ocenie Sądu uznać, że organ odwoławczy dopuścił się naruszenia art. 139 K.p.a.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę, jako bezzasadną.