Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Izabela Adamowicz po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2020 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi W. W. na decyzję Wojewody z dnia 30 kwietnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego W. W. kwotę 500 zł (pięćset złotych), tytułem zwrtu kosztów postępowania.

Decyzją z 30 kwietnia 2019 r. Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty z 24 stycznia 2019 r. o odmowie udzielenia pozwolenia na rozbiórkę budynku mieszkalnego znajdującego się przy ul. O., dz. nr [..] obr. G., gm. W., inwestorowi W. W.

Jak wynika z akt sprawy, w dniu 10 września 2018 r. W. W. złożył wniosek o pozwolenie na rozbiórkę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na dz. nr [...], obręb G., gm. W.

Pismem z 17 października 2018 r. Starosta wezwał inwestora w zakreślonym terminie do uzupełnienia wniosku o:

1. dołączenie zgody właściciela obiektu na jego rozbiórkę,

2. przedłożenie zgody Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na rozbiórkę obiektu,

3. wskazanie odległości budynku od granic działki na rysunku sytuacyjnym,

4. uzupełnienie opisu o informacje dotyczące utylizacji odpadów powstałych w wyniku rozbiórki obiektu.

Inwestor przy piśmie z 2 listopada 2018 r. uzupełnił pkt 1, 3 i 4 wezwania. W zakresie pkt 2 wystąpił o wyznaczenie dodatkowego terminu do przedłożenia zgody konserwatora.

Postanowieniem z 14 listopada 2018 r. Starosta nałożył na inwestora w zakreślonym terminie obowiązek usunięcia nieprawidłowości poprzez przedłożenie opinii o stanie zachowania budynku, wykonanej przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia do wykonywania takich opinii oraz po wykonaniu inwentaryzacji architektonicznej obiektu, w związku z faktem, że zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego budynek znajduje się w Gminnej Ewidencji Zabytów oraz został wpisany do Wojewódzkiej Ewidencji Zabytów - wskazał organ, że rozbiórki budynków możliwe są w sytuacjach szczególnie uzasadnionych ich staniem zachowania, stwarzającym zagrożenie dla życia i zdrowia lub mienia ludzkiego.

Wskazał przy tym organ, że jeśli uzupełnienia te spowodują konieczność dołączenia innych dokumentów, opinii lub uzgodnień, których nie wskazano w tym postanowieniu, albo przedstawione po korekcie rozwiązania będą wymagać dostosowania się do obowiązujących przepisów, projekt winien być również w tym zakresie uzupełniony.

Inwestor przy piśmie z 12 grudnia 2018 r. przedłożył opinię techniczną o stanie zachowania obiektu budowlanego oraz inwentaryzację architektoniczną.

Pismem z 18 grudnia 2018 r. Starosta wystąpił do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytów o uzgodnienie rozbiórki budynku mieszkalnego jednorodzinnego na dz. nr [..], obr. G., gm. W. Przedmiotowe pismo doręczono w dniu 21 grudnia 2018 r.

Wojewódzki Konserwator Zabytów pismem z 10 stycznia 2019 r. poinformował Starostę, że w dniu 23 grudnia 2018 r. do Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytów wpłynął wniosek W. W. oraz że negatywnie zaopiniowano wniosek rozbiórki tego budynku ze względu na jego zabytkowy charakter.

W dniu 16 stycznia 2019 r. do Starosty wpłynęło pismo inwestora adresowane do Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytów.

Następnie w dniu 29 stycznia 2019 r. do Starosty wpłynęło postanowienie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytów z 23 stycznia 2019 r. o odmowie uzgodnienia robót budowlanych polegających na rozbiórce budynku mieszkalnego jednorodzinnego ujętego w gminnej ewidencji zabytków, zlokalizowanego na dz. nr [...] przy ul. O. w G., gm. W.

Decyzją z 24 stycznia 2019 r. Starosta odmówił udzielenia pozwolenia na rozbiórkę budynku mieszkalnego znajdującego się przy ul. O., dz. nr [..] obr. G., gm. W., inwestorowi W.W.

We wniesionym odwołaniu W. W., wyraził swoje niezadowolenie oraz stwierdził, że niedotrzymanie terminu dokonania uzgodnienia przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków jest jednoznaczne z brakiem zastrzeżeń do przedstawionych we wniosku rozwiązań projektowych stosownie do art. 39 ust. 4 ustawy Prawo budowlane.

Wojewoda rozpoznając sprawę wskazał na przepis art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane ( Dz. U. z 2019 r., poz. 1186), stanowiący, że pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego może być wydane m.in. po uprzednim: uzyskaniu przez inwestora, wymaganych przepisami szczególnymi, pozwoleń, uzgodnień lub opinii innych organów. Stosownie zaś do art. 33 ust. 4 wyżej cytowanej ustawy do wniosku o pozwolenie na rozbiórkę należy dołączyć: 1) zgodę właściciela obiektu; 2) szkic usytuowania obiektu budowlanego; 3) opis zakresu i sposobu prowadzenia robót rozbiórkowych; 4) opis sposobu zapewnienia bezpieczeństwa ludzi i mienia; 5) pozwolenia, uzgodnienia lub opinie innych organów, a także inne dokumenty, wymagane przepisami szczególnymi; 6) w zależności od potrzeb, projekt rozbiórki obiektu.

Zgodnie z art. 3 ust. 7 ustawy Prawo budowlane ilekroć w ustawie jest mowa o robotach budowlanych - należy przez to rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego.

Zgodnie z art. 39 ust. 3 ustawy Prawo budowlane w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje organ administracji architektoniczno-budowlanej w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków.

Z kolei art. 39 ust. 4 ww. ustawy stanowi, że wojewódzki konserwator zabytków jest obowiązany zająć stanowisko w sprawie wniosku o pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektów budowlanych, o których mowa w ust. 3, w terminie 30 dni od dnia jego doręczenia. Niezajęcie stanowiska w tym terminie uznaje się jako brak zastrzeżeń do przedstawionych we wniosku rozwiązań projektowych.

Na terenie objętym planowaną inwestycją obowiązuje uchwała nr XLIII/530/2014 Rady Gminy z dnia 10 września 2014 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu G. w gminie W. (Dziennik Urzędowy Województwa z 2014 r. poz. 3513 ze zm. - dalej mpzp).

Zgodnie z § 7 ust. 2 pkt 1 i mpzp na obszarze objętym planem występują budynki i inne obiekty zabytkowe, wpisane do Gminnej Ewidencji Zabytków i do Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków. Pod pozycją 1 i wpisany jest budynek mieszkalny, ul. O., dz. ewid. nr [..] (budynek wpisany również do Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków).

Z kolei § 7 ust. 5 pkt 2 d mpzp stanowi, że rozbiórki budynków możliwe są w sytuacjach szczególnie uzasadnionych ich stanem zachowania, stwarzającym zagrożenie dla życia lub mienia ludzkiego, potwierdzonym opinią o stanie zachowania, wykonaną przez osoby posiadające stosowne uprawnienia do wykonywania takich opinii oraz po wykonaniu inwentaryzacji architektonicznej obiektu. Natomiast stosownie do § 7 ust. 5 pkt. 2e mpzp wprowadzanie zmian w obiektach w zakresie elementów chronionych oraz w ich bezpośrednim otoczeniu wymaga uzyskania postanowienia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.

Powyższe regulacje w ocenie Wojewody są odrębne i samodzielne.

Niewątpliwie Wojewódzki Konserwator Zabytków dwukrotnie wyrażał swoje negatywne stanowisko w piśmie z 10 stycznia 2019 r. oraz w postanowieniu z 23 stycznia 2019 r. wobec zamiarów inwestora. Wobec zapisów § 7 ust. 5 pkt 2 d i pkt 2e mpzp stwierdził Wojewoda, że w tym zakresie planowana rozbiórka budynku jest niezgodna z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 25 czerwca 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 280/15 wyraził pogląd, że stanowisko wojewódzkiego konserwatora zabytków, o którym mowa w art. 39 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, jest wiążące dla organu właściwego w sprawie pozwolenia na budowę lub rozbiórkę. Jeżeli owo stanowisko jest negatywne, to stanowi wystarczającą podstawę odmowy udzielenia inwestorowi pozwolenia na budowę, a wręcz udzielenie takiego pozwolenia wyklucza.

Pogląd ten Wojewoda podzielił. Wskazano dodatkowo, że brak zgody Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na planowaną inwestycję (rozbiórkę) wskazuje na niemożność spełnienia warunku zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

W tym zakresie organ pierwszej instancji związany był negatywnym stanowiskiem Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.

Wskazał również organ odwoławczy, że jakkolwiek zgodnie z ww. mpzp rozbiórka budynków możliwa jest w sytuacjach szczególnie uzasadnionych ich stanem zachowania, stwarzającym zagrożenie dla życia lub mienia ludzkiego. Jednak inwestor w toku postępowania nie wykazał, aby taka w sytuacja, szczególnie uzasadniona stanem zachowania budynku, miała miejsce.

Skargę na powyższą decyzję wniósł W. W. zarzucając:

1) naruszenie art. 39 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że Wojewódzki Konserwator Zabytków skutecznie zajął negatywne stanowisko w sprawie wniosku o pozwolenie na rozbiórkę, jak również przyjęcie, że stanowisko wyrażone przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w piśmie z 10 stycznia 2019 r. oraz postanowieniu z 23 stycznia 2019 r. było dla organów administracji architektoniczno-budowlanej wiążące w sytuacji, w której należało uznać, że wobec niezajęcia przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków stanowiska w terminie 30 dni od doręczenia mu wniosku, zachodzi brak zastrzeżeń do przedstawionych przez skarżącego rozwiązań projektowych;

2) naruszenie art. 106 § 1 i § 5 k.p.a. w zw. z art. 39 ust. 3 i 4 Prawa budowlanego w zw. z art. 125 § 1 k.p.a. poprzez oparcie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia o postanowienie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 23 stycznia 2019 r., które nie zostało nigdy doręczone skarżącemu i w konsekwencji nie jest postanowieniem prawomocnym i ostatecznym, co stanowi podstawę do wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 §1 pkt 6 k.p.a.;

3) naruszenie §7 ust. 2 pkt 2) lit. d) uchwały Rady Gminy nr XLIII/530/2014 z dnia 10 września 2014 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu G. w gminie W. (Dz. Urz. Woj. z 2014 r. poz. 3513 z późn. zm.; dalej mpzp) poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie wykazano, iż zachodzi potrzeba rozbiórki budynku uzasadniona jego stanem zachowania, stwarzającym zagrożenie dla życia lub mienia ludzkiego;

4) naruszenie art. 10 §1 k.p.a. poprzez brak umożliwienia skarżącemu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji w sprawie;

5) naruszenie art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz brak wyczerpującego zbadania zebranego w sprawie materiału dowodowego, co skutkowało bezzasadnym przyjęciem przez organ, że w niniejszej sprawie nie wykazano, iż zachodzi potrzeba rozbiórki budynku uzasadniona jego stanem zachowania, stwarzającym zagrożenie dla życia lub mienia ludzkiego, jak również bezzasadnym obciążeniem skarżącego ciężarem udowodnienia tych okoliczności;

1) naruszenie art. 79a §1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niewskazanie przesłanek w ocenie organu zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co mogło skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony;

2) naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozważenia zebranego w sprawie materiału dowodowego i w konsekwencji błędne przyjęcie, że okoliczność niewykazania, iż zachodzi potrzeba rozbiórki budynku uzasadniona jego stanem zachowania, stwarzającym zagrożenie dla życia lub mienia ludzkiego nie została wykazana;

3) naruszenie art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji wydanej przez organ I instancji w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie to było wadliwe.

W oparciu o powyższe zarzuty wniósł skarżący o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadniając pierwszy zarzut wskazał skarżący, że w niniejszej sprawie Starosta wystąpił do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o uzgodnienie złożonego przez skarżącego wniosku o pozwolenie na rozbiórkę pismem z 18 grudnia 2018 r., które zostało doręczone WKZ w dniu 21 grudnia 2018 r. W związku z powyższym 30-dniowy termin na zajęcie stanowiska w sprawie, zgodnie z art. 39 ust. 4 Prawa budowlanego upłynął z dniem 20 stycznia 2019 roku. Wojewódzki Konserwator Zabytków nie wyraził w tym terminie żadnego stanowiska w sprawie.

Zaznaczył skarżący, że jako zajęcie stanowiska w sprawie przez WKZ nie sposób traktować pisma z 10 stycznia 2019 r. Pismo to było korespondencją adresowaną do skarżącego ustosunkowującą się do złożonego przez niego wniosku z 22 października 2018 r. i nie stanowiło wykonania kompetencji z art. 39 ust. 3 i 4 Prawa budowlanego. Pismo to nie przybierało również formy postanowienia, o której mowa w art. 106 § 5 k.p.a..

Z punktu widzenia art. 39 ust. 4 Prawa budowlanego skutecznego i wiążącego organy administracji architektoniczno-budowlanej zajęcia stanowiska przez WKZ nie może również stanowić postanowienie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 23 stycznia 2019 r. W pierwszej kolejności podkreślił skarżący, że postanowienie to zostało wydane po upływie 30-dniowego terminu, o którym mowa art. 39 ust. 4 Prawa budowlanego (jak wskazano wyżej termin ten upłynął z dniem 20 stycznia 2019 r.). Niezależnie od powyższego, zaznaczył skarżący, że postanowienie WKZ z 23 stycznia 2019 r. nigdy nie zostało mu doręczone, co stanowi naruszenie art. 125 § 1 k.p.a.. Zważywszy na fakt, iż organy administracji architektoniczno-budowlanej I i II instancji nie wykonały obowiązku wynikającego z art. 10 § 1 k.p.a. i nie zawiadomiły skarżącego o możliwości zaznajomienia się z aktami postępowania oraz wypowiedzenia co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji w sprawie, skarżący nie miał możliwości skorzystania z przysługującego mu prawa do wniesienia zażalenia na postanowienie WKZ z 23 stycznia 2019 roku. W związku z brakiem doręczenia skarżącemu wyżej wymienionego postanowienia, termin do wniesienia zażalenia nie rozpoczął biegu (art. 141 §2 k.p.a.). Decyzja o odmowie wydania pozwolenia na rozbiórkę została zatem wydana przez organy administracji architektoniczno-budowlanej w oparciu o postanowienie, które nie jest ostateczne ani prawomocne.

Dalej wskazuje skarżący, że postanowienie wydane przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w dniu 23 stycznia 2019 r. wpłynęło do Starosty w dniu 29 stycznia 2019 r. Starosta wydał zaś decyzję odmawiającą wydania pozwolenia na rozbiórkę w dniu 24 stycznia 2019 r., a zatem jeszcze przed otrzymaniem postanowienia WKZ. Skoro postanowienie to wpłynęło do organu I instancji już po wydaniu decyzji w sprawie, nie mogło zostać potraktowane jako zajęcie stanowiska, o którym mowa w art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego. Uchybień tych nie dostrzegł organ odwoławczy.

Na terenie, na którym znajduje się objęty wnioskiem o pozwolenie na rozbiórkę budynek mieszkalny obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony uchwałą Rady Gminy nr XLIII/530/2014 z dnia 10 września 2014 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu G. w gminie W. Jak wynika z treści §7 ust. 2 pkt 1) lit. i) mpzp budynek ten został zaliczony do obiektów zabytkowych, dla których ustalono, iż rozbiórki budynków możliwe są w sytuacjach szczególnie uzasadnionych ich stanem zachowania, stwarzającym zagrożenie dla życia lub mienia ludzkiego, potwierdzonym opinią o stanie zachowania, wykonaną przez osoby posiadające stosowne uprawnienia do wykonywania takich opinii oraz po wykonaniu inwentaryzacji architektonicznej obiektu (§7 ust. 2 pkt 2 lit. d mpzp), jak również, że wprowadzanie zmian w obiektach w zakresie elementów chronionych oraz w ich bezpośrednim otoczeniu wymaga uzyskania postanowienia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (§7 ust. 2 pkt 2 lit. e mpzp).

Starosta, działający w niniejszej spawie jako organ I instancji, w ogóle nie odniósł się w uzasadnieniu wydanej przez siebie decyzji do powyższych regulacji. Wojewoda w uzasadnieniu decyzji wskazał natomiast, iż regulacje mpzp są odrębne i samodzielne w stosunku do przepisów art. 39 Prawa budowlanego. Przepisy §7 mpzp organ II instancji wskazał również jako podstawę wydania decyzji o odmowie pozwolenia na rozbiórkę.

W ocenie skarżącego treść §7 ust. 2 pkt 2 lit. e mpzp stanowi w okolicznościach niniejszej sprawy swoiste superfluum. Postanowienie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, o którym mowa w tym przepisie, w kontekście rozpoznawania wniosku o udzielenie pozwolenia na rozbiórkę, jest tym samym postanowieniem, o którym mowa w art. 39 ust. 3 i 4 w zw. z art. 106 §5 k.p.a.. Przywoływana uchwała Rady Gminy nie zawiera żadnych przepisów proceduralnych dotyczących trybu wydawania postanowienia, o którym mowa w §7 ust. 2 pkt 2 lit. e mpzp. Uchwała nie wskazuje również, jakiej treści postanowienie miałby wydawać konserwator zabytków. Realizacja normy zawartej w §7 ust. 2 pkt 2 lit. e mpzp w oderwaniu od regulacji art. 39 ust. 3 i 4 Prawa budowlanego w stanie faktycznym występującym w niniejszej sprawie nie byłaby możliwa. W związku z powyższym skarżący wskazał, że na skutek zastosowania art. 39 ust. 4 należy w niniejszej sprawie uznać warunek zawarty w §7 ust. 2 pkt 2 lit. e mpzp za spełniony.

Analizując możliwość zastosowania regulacji zawartej w §7 ust. 2 pkt 2 lit. d mpzp organ II instancji wskazał jedynie, że "Z sytuacją taką w okolicznościach sprawy nie mamy do czynienia. Skarżący w toku postępowania nie wykazał, aby taka sytuacja, szczególnie uzasadniona stanem zachowania budynku, miała miejsce ". Wojewoda nie wyjaśnił zajętego stanowiska, nie wskazał, na jakiej podstawie doszedł do wskazanych wniosków.

Skarżący podniósł, iż w aktach postępowania znajduje się dokumentacja, z której wprost wynika, iż budynek znajduje się w złym stanie technicznym. Wykonując zobowiązanie nałożone przez organ I instancji, skarżący przedłożył opinię techniczną o stanie zachowania obiektu budowlanego sporządzoną przez mgr. inż. P. H.posiadającego uprawnienia do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej, jak również inwentaryzację architektoniczną budynku mieszkalnego jednorodzinnego sporządzoną przez mrg. inż. arch. S. K. posiadającego uprawnienia do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej. Jak wskazano w opinii technicznej (strona 5): "Stan konstrukcji budynku mieszkalnego ocenia się jako zły, miejscami awaryjny. Działalność wilgoci, szkodników, praca gruntu oraz oddziaływania atmosferyczne powodują ciągłe pogarszanie się stanu budynku. Strop budynku grozi zawaleniem. Mogące się pojawiać kolejne odpryski i ubytki w ścianach zewnętrznych stanowią zagrożenie dla osób przebywających w pobliżu. Stan budynku ocenia się jako nienadający się do remontu. Ze względu na lokalizację w bliskiej odległości od granicy działki z działką nr [..] oraz z działką drogową nr [..] (ul. O.), może wystąpić zagrożenie dla bezpieczeństwa zdrowia i życia oraz ludzi tam przebywających". W opinii technicznej zalecono jak najszybszą rozbiórkę budynku.

Organ II instancji w ogóle nie odniósł się w uzasadnieniu decyzji do treści znajdującej się w aktach postępowania opinii technicznej. W ocenie skarżącego opinia ta jednoznacznie potwierdza, że w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki uzasadniające rozbiórkę budynku, o których mowa w §7 ust. 2 pkt 2 lit. d mpzp, w tym wprost wskazuje, iż budynek stanowi bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi. W aktach postępowania znajduje się również inwentaryzacja architektoniczna budynku, wymagana przez §7 ust. 2 pkt 2 lit. d mpzp. W związku z powyższym trudno jest stwierdzić, w jaki inny sposób skarżący miałby udowodnić zasadność planowanej rozbiórki w kontekście §7 ust. 2 pkt 2 lit. d mpzp, skoro przedłożona przez niego do akt sprawy dokumentacja w ocenie organu II instancji nie wykazuje spełnienia zawartych tam przesłanek.

Skarżący podkreślił, że organ II instancji dokonał oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.. Mimo że zebrane w sprawie dowody jednoznacznie wskazują na bardzo zły stan techniczny budynku uzasadniający jego niezwłoczną rozbiórkę, Wojewoda uznał okoliczności, o których mowa w §7 ust. 2 pkt 2 lit. d mpzp za nieudowodnione.

Tymczasem Wojewoda, stwierdzając, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki, o których mowa w §7 ust. 2 pkt 2 lit. d mpzp, wskazał, iż to skarżący winien był wykazać okoliczność przeciwną. Z powyższym nie sposób się zgodzić, albowiem to na organie spoczywał obowiązek dokładnego zbadania, czy w niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności, o których mowa w §7 ust. 2 pkt 2 lit. d mpzp. Brak jest podstaw prawnych do przerzucania w tym zakresie ciężaru dowodowego na stronę postępowania.

Uwadze organu II instancji całkowicie umknęło istnienie przepisu art. 79a §1 k.p.a. oraz art. 10 §1 k.p.a.. Wojewoda nie tylko nie umożliwił skarżącemu wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie materiałów i dowodów przed wydaniem zaskarżonej decyzji, ale również nie wskazał, że w jego ocenie nie zostały spełnione lub wykazane przesłanki zależne od strony, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Skoro bowiem organ II instancji uznał, że to skarżący winien był wykazać, że zachodzą przesłanki, o których mowa w §7 ust. 2 pkt 2 lit. d mpzp, jak również, że skarżący okoliczności tych nie wykazał, winien był skierować do skarżącego stosowną informację. Wobec wyżej opisanych zaniechań po stronie organu II instancji, skarżący nie miał możliwości jakiejkolwiek interwencji zwracającej uwagę organu na treść znajdującej się w aktach sprawy opinii technicznej, jak również złożenia dodatkowych wniosków dowodowych. Powyższe miało zaś istotny wpływ na wynik postępowania.

Podsumował skarżący, że zaskarżone decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, wydane zostały z naruszeniem obowiązujących przepisów. Na skutek całkowitego pominięcia przez organy administracji architektoniczno-budowlanej, iż postanowienie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków zostało wydane po upływie ustawowego terminu, jak również nie zostało doręczone stronie, a ponadto na skutek pomięcia przedłożonego przez skarżącego materiału dowodowego w sprawie (opinia techniczna, inwentaryzacja architektoniczna) w niniejszej sprawie wydano rozstrzygnięcie niezgodne z przepisami zarówno prawa materialnego, jak też i z pogwałceniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 z późn. zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 - dalej p.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga okazała się skuteczna w zakresie wskazanym poniżej.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody z 30 kwietnia 2019 r., którą organ - po rozpatrzeniu odwołania W. W. - utrzymał w mocy decyzję Starosty z 24 stycznia 2019 r. w sprawie odmowy udzielenia pozwolenia na rozbiórkę budynku mieszkalnego znajdującego się przy ul. O., działka nr [..], obręb G., gm. W.

W kontrolowanej sprawie jest bezsprzeczne, że budynek przy ul. O. usytuowany na dz. nr [..] obr. G. jest wpisany do gminnej ewidencji zabytków. Zgodnie z art. 39 ustawy z dnia 7 lipca 1997 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r., poz. 1186) :

1. Prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków.

2. Pozwolenie na rozbiórkę obiektu budowlanego wpisanego do rejestru zabytków może być wydane po uzyskaniu decyzji Generalnego Konserwatora Zabytków działającego w imieniu ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego o skreśleniu tego obiektu z rejestru zabytków.

3. W stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje organ administracji architektoniczno-budowlanej w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków.

4. Wojewódzki konserwator zabytków jest obowiązany zająć stanowisko w sprawie wniosku o pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektów budowlanych, o których mowa w ust. 3, w terminie 30 dni od dnia jego doręczenia. Niezajęcie stanowiska w tym terminie uznaje się jako brak zastrzeżeń do przedstawionych we wniosku rozwiązań projektowych".

Z przywołanego powyżej stanu prawnego wynika, że w art. 39 Prawa budowalnego znajduje się norma zobowiązująca organ wydający pozwolenie na budowę do współdziałania ze wskazanym w tym przepisie organem w trybie art. 106 k.p.a. z uwzględnieniem instytucji milczenia organu jako wywołującego skutek prawny. Artykuł 106 k.p.a. stanowi, że:

§ 1. Jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ.

§ 2. Organ załatwiający sprawę, zwracając się do innego organu o zajęcie stanowiska, zawiadamia o tym stronę.

§ 3. Organ, do którego zwrócono się o zajęcie stanowiska, obowiązany jest przedstawić je niezwłocznie, jednak nie później niż w terminie dwóch tygodni od dnia doręczenia mu żądania, chyba że przepis prawa przewiduje inny termin.

§ 4. Organ obowiązany do zajęcia stanowiska może w razie potrzeby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające.

§ 5. Zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie.

§ 6. W przypadku niezajęcia stanowiska w terminie określonym w § 3 stosuje się przepisy art. 36-38, przy czym organ obowiązany do zajęcia stanowiska niezwłocznie informuje organ załatwiający sprawę o wniesieniu ponaglenia".

Treść art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego nie pozostawia wątpliwości co do tego, że to nie inwestor musi przed wystąpieniem z wnioskiem o pozwolenie na budowę uzyskać - w przypadku obiektów wpisanych do gminnej ewidencji zabytków - odpowiednie postanowienie wojewódzkiego konserwatora zabytków, lecz jego wniosek, wraz z całą dołączoną do niego dokumentacją, właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej musi przedstawić wojewódzkiemu konserwatorowi zabytków do uzgodnienia w trybie art. 106 k.p.a.. Zajęcie stanowiska przez organ ochrony konserwatorskiej następuje w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie - art. 106 § 5 k.p.a. (zob. też: A. Kosicki (w:) Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany, red. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, komentarz do art. 39, LEX/el.,2018).

Zarzuty skarżącego odnoszące się do braku doręczenia mu postanowienia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w żaden sposób nie mogą zostać przez Sąd zweryfikowane, gdyż postępowanie uzgadniające jako toczące się przed Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków jest postępowaniem odrębnym i brak jest w aktach przekazanych sądowi informacji o doręczeniu tego postanowienia skarżącemu. Kwestia ta będzie musiała stać się przedmiotem wyjaśnienia przez organ odwoławczy w toku ponownego rozpoznawania sprawy. Zwłaszcza, że brak doręczenia tego postanowienia skarżącemu oznaczałby brak wprowadzenia go do obrotu prawnego względem jego osoby, a także pozbawienie go prawa ewentualnej weryfikacji tego postanowienia w postępowaniu zażaleniowym.

Kolejną kwestią wymagającą ponownego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy jest brak zajęcia stanowiska Wojewody wobec okoliczności, że Wojewódzki Konserwator Zabytków dwukrotnie zajął stanowisko wobec zamiaru rozbiórki obiektu. Raz w piśmie z 10 stycznia 2019 r., a po raz drugi w postanowieniu z 23 stycznia 2019 r., przy czym skarżący zarzuca, że owe postanowienie zostało wydane po upływie 30 dni, o których stanowi przepis art. 39 ust. 4 Prawa budowlanego, a zarzut ten został przez organ odwoławczy przemilczany. Kwestia ta ma jednak zasadnicze znaczenie dla sprawy, bowiem dokonanie uzgodnienia po tym terminie oznaczałoby brak zastrzeżeń ze strony organu ochrony konserwatorskiej wobec planu rozbiórki, a wówczas zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy miałyby postanowienia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Uchwała nr XLIII/530/2014 Rady Gminy z dnia 10 września 2014 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu G. w gminie W. w § 7 ust. 2 pkt 1 lit.i wskazuje, że na obszarze objętym planem występują budynki i inne obiekty zabytkowe, wpisane do Gminnej Ewidencji Zabytków i do Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków i wymienia pod tą pozycją budynek mieszkalny, ul. O., dz. ewid. nr [..] (budynek wpisany również do Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków). Tego budynku dotyczy wniosek o wykonanie rozbiórki. W § 7 ust. 2 pkt 2 lit. d dopuszczono możliwość rozbiórki budynków ujętych w ewidencji zabytków w sytuacjach szczególnie uzasadnionych ich stanem zachowania, stwarzającym zagrożenie dla życia lub mienia ludzkiego, potwierdzonym opinią o stanie zachowania, wykonaną przez osoby posiadające stosowne uprawnienia do wykonywania takich opinii oraz po wykonaniu inwentaryzacji architektonicznej obiektu. Zarzutów skargi w zakresie braku rozważenia czy ziściła się sytuacja z cytowanego przepisu Sąd nie może ocenić, gdyż w aktach sprawy brak jest opinii technicznej o stanie zachowania obiektu budowlanego złożonej przez skarżącego przy piśmie z 11 grudnia 2018 r.. W aktach administracyjnych jest jedynie inwentaryzacja architektoniczna budynku, o rozbiórkę którego ubiega się skarżący. Brak opinii technicznej uniemożliwia wypowiedzenie się co do stanu obiektu i ewentualnego skonfrontowania takiej oceny z przesłankami wskazanymi przepisami mpzp. Z pisma Starosty do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 18 grudnia 2018 r. wynika, że przy tym piśmie przekazano dokumentację rozbiórki, inwentaryzację architektoniczną, opinie techniczną o stanie zachowania obiektu oraz kopie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Świadczy to, że istotnie opinia techniczna dotycząca obiektu znajdowała się w aktach administracyjnych, jednak do sądu jej nie przekazano.

Reasumując powyższe rozważania Sąd stwierdził naruszenie przez organ odwoławczy przepisów o postępowaniu dowodowym to jest art. 7, 77, 76 § 1 i art. 80 K.p.a. w związku z art. 39 Prawa budowlanego w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Nie wykluczono w sposób pewny możliwości wydania decyzji pozytywnej dla skarżącego, a wydanie decyzji negatywnej nie koreluje z materiałem akt sprawy. Zasadnicze znaczenie ma kwestia doręczenia skarżącemu postanowienia o odmowie uzgodnienia robót budowalnych polegających na rozbiórce obiektu budowlanego oraz czy zostało ono wydane w terminie 30 dni od dnia doręczenia.

Stwierdzone przez Sąd uchybienia przepisów o postępowaniu wyjaśniającym czynią przedwczesnym i niemożliwym ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów skargi oraz związaną z nimi argumentacją skarżącego.

Organy ponownie prowadząc postępowanie zobligowane będą mocą art. 153 p.p.s.a. do uwzględnienia oceny prawnej wyrażonej w niniejszym w wyroku oraz wyjaśnienia uwypuklonych powyżej wątpliwości dotyczących stanu faktycznego sprawy, a związanych z doręczeniem postanowienia, czasu w jakim zostało wydane, a być może – w zależności od wyniku tych ustaleń - weryfikacji stanu obiektu zabytkowego w relacji przesłanek statuowanych planem miejscowym co do możliwości rozbiórki. Rozstrzygnięcie tych kwestii pozwoli na prawidłowe przeprowadzenie i zakończenie postępowania z wniosku o pozwolenie na wykonanie rozbiórki obiektu.

Wyłożone względy musiały zadecydować o uwzględnieniu wniesionej skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Natomiast o kosztach postępowania sądowoadministracyjnego orzeczono w związku z wnioskiem o ich przyznanie od Wojewody na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.