Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska (spr.), sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi M. P. i R. P. na zarządzenie Starosty L. z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie ceny za wydawanie kopii map i innych dokumentów z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego 1. stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia; 2. zasądza od Starosty L. na rzecz skarżących M. P. i R. P. kwotę 844 (osiemset czterdzieści cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

IV SA/Wa 2375/13

UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 11 lipca 2013, wydanym w sprawie I OSK 367/13, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2012 r. o sygn. akt IV SA/Wa 814/12, którym Sąd ten odrzucił skargę M. P. i R. P. wspólników spółki cywilnej "[...]" na zarządzenie Starosty L. z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie cen za wydawanie kopii map i innych dokumentów z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Postanowienia zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

M. P. i R. P. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na zarządzenie Starosty L. z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w sprawie ustalenia opłat za sprzedaż kopii map i innych dokumentów z Powiatowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego w L., w tym także sporządzanych na nośnikach informacji. Zaskarżonemu zarządzeniu zarzucili naruszenie art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. "b" w związku z art. 40 ust. 3b ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t. j.: Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.), art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. "b" w związku z art. 40 ust. 3c ww. ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, art. 2, art. 11 ust. 1 i 3 oraz art. 17 ust. 4 ustawy z dnia 26 lutego 1982 r. o cenach (t. j.: Dz. U. z 1988 r. Nr 27, poz. 195 zezm.), pkt 9.12 postanowień dodatkowych załącznika nr 1 oraz pkt 8 załącznika nr 4 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego (Dz. U. Nr 37, poz. 333). Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia, na podstawie art. 147 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270), oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Starosta L. wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że zaskarżone zarządzenie nie jest aktem prawa miejscowego, a określone w nim opłaty zostały ustalone w celu stosowania jednolitych cen w stosunku do wszystkich podmiotów. Akt ten nie narusza interesu prawnego skarżących i skarżący nie mają legitymacji do wniesienia skargi, gdyż żadne przepisy prawa nie określają innych cen ani opłat za te usługi. Nie określają także, że usługi te są nieodpłatne. Każdy klient może zakwestionować zasadność ustalania opłat na podstawie przepisów antymonopolowych. Zgodnie z punktem 8 załącznika nr 4 do ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego, opłaty określone w tabelach nie obejmują kosztów sporządzania kopii, co nie oznacza, że sporządzanie kopii jest nieodpłatne. Zdaniem organu, kompetencje starosty do wydania zaskarżonego zarządzenia wynikają z art. 7d pkt 7, art. 40 ust 3 pkt 3 i ust. 3c ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t. j.: Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 29 listopada 2013 odrzucił skargę. Sąd podniósł, że zaskarżone zarządzenie ustala ceny za sporządzenie kopii dokumentów, znajdujących się w powiatowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. Zarządzenie nie odnosi się do kwestii opłat za czynności, związane z prowadzeniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego i uzgadnianiem usytuowania projektowanych sieci uzbrojenia terenu oraz związane z prowadzeniem krajowego systemu informacji o terenie, za udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego. Kompetencja w tym zakresie należała bowiem wyłącznie do Ministra Infrastruktury, który w oparciu o upoważnienie ustawowe wydał stosowne rozporządzenie. Takim przepisem był i jest nadal art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. "b" ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne. Zdaniem Sądu, zaskarżone zarządzenie Starosty L. nie jest aktem prawa miejscowego. Dlatego też, stosując art. p8 § 1 pkt 6 ww. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę odrzucił.

Od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyli M. P. i R. P. wspólnicy spółki cywilnej "[...]", wnosząc o jego uchylenie oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Starosta L. wniósł o jej oddalenie, wskazując, że postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest prawidłowe, bowiem zaskarżone zarządzenie wydane zostało na podstawie ogólnych przepisów kompetencyjnych i jego treść skierowana jest do podległych organowi pracowników, nie stanowi zatem aktu prawa miejscowego, który podlegałby kontroli sądu administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny uchylając zaskarżone postanowienie postanowieniem z dnia 11 lipca 2013 roku zważył, że Sąd I instancji nieprawidłowo przyjął, iż zaskarżone zarządzenie Starosty L. z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie cen za wydawanie kopii map i innych dokumentów z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego nie stanowi aktu prawa miejscowego, czym naruszył art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 ww. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t. j.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) w związku z art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.p

Publiczny charakter usług, świadczonych przez Starostę L. w powyższym zakresie i pobieranie za nie opłat od podmiotu, który występuje w relacji zewnętrznej względem organu administracji publicznej pozwala - zdaniem NSA- przyjąć, że przedmiotowe zarządzenie nie jest tylko aktem prawa wewnętrznego, gdyż określa barierę w uzyskaniu przez podmiot, który nie podlega ani organizacyjnie, ani służbowo organowi administracji publicznej, świadczeń o charakterze publicznym, związanych z regulowaną prawem publicznym działalnością o charakterze geodezyjnym i kartograficznym. Ingeruje zatem w prawa majątkowe tychże podmiotów chronione na szczeblu konstytucyjnym, gdyż ustalenie opłat oznacza, że podmioty te - w celu uzyskania koniecznego dla prowadzonych działań materiału - są obowiązane do wydatkowania sum z własnego majątku. Zaskarżone zarządzenie ma charakter generalny i abstrakcyjny, natomiast nałożenie samej opłaty, opartej na przedmiotowym zarządzeniu, dopiero indywidualizuje sytuację konkretnego podmiotu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skoro zaskarżone zarządzenie Starosty L. ma charakter generalny i abstrakcyjny, to stanowi akt prawa miejscowego, jest źródłem prawa i podlega kognicji sądu administracyjnego.

W wytycznych Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że należy przeanalizować, czy zarządzenie ma oparcie w ustawie, gdyż zgodnie z art. 168 Konstytucji RP, jednostki samorządu terytorialnego mają prawo ustalania wysokości podatków i opłat lokalnych w zakresie określonym w ustawie. Oparcie takie może być przy tym wywiedzione nie wprost z jednego przepisu, ale na podstawie wykładni systemowej, gdyż podstawa prawna do wydania aktu prawa miejscowego nie musi spełniać tak rygorystycznych wymagań jak np. rozporządzenie. Pod tym kątem Sąd I instancji powinien przeanalizować przywołane przez Starostę L. podstawy prawne do wydania zarządzenia. Nie zawsze bowiem norma prawna wynika z jednego przepisu, a przeciwnie - należy ją wywodzić z całokształtu aktu z uwzględnieniem norm Konstytucji RP. W tym aspekcie Naczelny Sąd Administracyjny nakazał wziąć także pod uwagę, że w dniu 25 czerwca 2013 r. Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. "b" ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t. j.: Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.) jest niezgodny z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP (sygn. akt K 30/12).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po ponownym rozpoznaniu

sprawy zważył, co następuje:

Orzekając ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny wziął pod uwagę treść art. 190 p.p.s.a. zgodnie z którym Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa, dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Z cytowanego wyżej uzasadnienia postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że zadaniem Sądu I instancji była analiza przywołanych przez Starostę L. przepisów, będących podstawą do wydania zarządzenia. Naczelny Sąd Administracyjny zalecił wzięcie pod uwagę okoliczności, że w dniu 25 czerwca 2013 r. Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. "b" ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t. j.: Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.) jest niezgodny z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP (sygn. akt K 30/12).

Skoro zatem powyższy przepis został uznany za niezgodny z Konstytucją, brak było podstawy prawnej do wydania przez Starostę L. zaskarżonego zarządzenia. W tej sytuacji zaistniała przesłanka stwierdzenia nieważności zaskarżonego zarządzenia Starosty L. o numerze [...], zawarta w art. 156 §1 pkt 2) k.p.a., jako że zarządzenie zostało wydane bez podstawy prawnej. W punkcie 1 sentencji wyroku orzeczono zatem na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a. Ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny w swoim postanowieniu nie orzekł o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego, do kosztów zasądzonych w punkcie 2 wyroku doliczono również koszty postępowania kasacyjnego.