Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Jerzy Rypina, , , po rozpoznaniu w dniu 8 sierpnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej B.M.K.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 4 grudnia 2015 r. sygn. akt I SA/Gl 698/15 w sprawie ze skargi B. M. K. R. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Katowicach z dnia 30 kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie obciążenia wierzyciela kosztami egzekucyjnymi 1) uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, 2) zasądza od Dyrektora Izby Skarbowej w Katowicach na rzecz B. M. K. R. kwotę 120 (słownie: sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 4 grudnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (sygn. akt I SA/Gl 698/15) oddalił skargę B. M. K. R. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Katowicach z dnia 30 kwietnia 2015 r. w przedmiocie kosztów postępowania egzekucyjnego.

Ze stanu sprawy przedstawionego w wydanym orzeczeniu przez Sąd pierwszej instancji wynika, że zaskarżonym postanowieniem Dyrektor Izby Skarbowej, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267; dalej: k.p.a.) oraz art. 17 § 1, art. 18, art. 23 § 1 i § 4 pkt 1 oraz art. 64c § 7 ustawy z dnia 17 czerwca 1996 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1619 ze zm.; dalej: u.p.e.a.) – po rozpatrzeniu zażalenia strony na postanowienie organu egzekucyjnego Naczelnika Urzędu Skarbowego w C. z dnia 30 grudnia 2014 r. w sprawie obciążenia wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego w kwocie 80.294,73 zł prowadzonego wobec zobowiązanego R. H. na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 10 czerwca 2011 r.– utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. Podstawą rozstrzygnięcia był następujący stan faktyczny i prawny. Naczelnik Urzędu Skarbowego prowadził postępowanie egzekucyjne przeciwko zobowiązanemu R. H. na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 10 czerwca 2011 r. wystawionego przez wierzyciela Burmistrza Miasta, który obejmował należności w kwocie 1.086.704 zł. Podjęte w toku postępowania czynności nie doprowadziły do wyegzekwowania ww. należności. Z tych względów organ egzekucyjny, postanowieniem z dnia 30 grudnia 2014 r. na podstawie art. 59 § 2 i § 3 u.p.e.a., umorzył postępowanie egzekucyjne prowadzone przeciwko zobowiązanemu. Organ egzekucyjny postanowieniem z tego samego dnia obciążył wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego w wysokości 80.294.73 zł, na które złożyły się następujące kwoty: 69.25728 zł za zajęcie rachunku bankowego (art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a.), 11.075,45 zł tytułem opłaty manipulacyjnej (art. 64 § 6 u.p.e.a.), 3 zł za sporządzenie protokołu o stanie majątkowym (art. 64 § 1 pkt 14 u.p.e.a.). Organ I instancji rozliczył koszty w wysokości 41 zł.

Wierzyciel w zażaleniu na postanowienie o obciążeniu go kosztami postępowania egzekucyjnego wniósł o jego uchylenie. Podkreślił, że działania organu doprowadziły do wygenerowania kosztów egzekucyjnych, którymi obciążono wierzyciela, nie ujawniły natomiast żadnego majątku zobowiązanego. Wskazał, że dłużnik nie poniósł żadnych konsekwencji finansowych. Wierzyciel wniósł o umorzenie kosztów egzekucyjnych na podstawie art. 64c § 2 pkt 2 ustawy egzekucyjnej, z uwagi na ważny interes publiczny.

Dyrektor Izby Skarbowej, po rozpatrzeniu zażalenia i przeanalizowaniu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, zaskarżonym postanowieniem utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W ocenie Dyrektora Izby Skarbowej zaskarżone postanowienie zawiera szczegółowe wyliczenie kosztów egzekucyjnych. Zaakcentował, że stosownie do art. 64c § 4 u.p.e.a. to wierzyciel pokrywa koszty egzekucyjne, jeżeli nie mogą być one ściągnięte od zobowiązanego.

W skardze wierzyciel wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Postanowieniu organu II instancji zarzucił naruszenie przepisów postępowania: art. 7 u.p.e.a. i art. 64e § 2 pkt 2 u.p.e.a. Ponadto wniósł, aby Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zwrócił się do Trybunału Konstytucyjnego, na podstawie art. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, z pytaniem prawnym: 1) czy przepis art. 64 § 1 u.p.e.a., w zakresie w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty egzekucyjnej, jest zgodny z zasadą zaufania obywateli do państwa prawa wynikającą z przepisu art. 2 Konstytucji RP oraz przepisu art. 217 Konstytucji RP, 2) czy przepis art. 64 § 6 u.p.e.a., w zakresie w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty egzekucyjnej, jest zgodny z zasadą zaufania obywateli do państwa i prawa wynikającą z przepisu art. 2 Konstytucji RP oraz przepisu art. 217 Konstytucji.

Dyrektor Izby Skarbowej wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę za uzasadnioną. Wskazał, że spór w sprawie sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, wierzyciel został zasadnie obciążony kosztami egzekucji na podstawie art. 64c § 4 u.p.e.a.

Sąd przywołał brzmienie art. 64c § 4 u.p.e.a., który stanowi, że wierzyciel pokrywa koszty egzekucyjne, jeżeli nie mogą być one ściągnięte od zobowiązanego, oraz art. 64 § 1 pkt 4 i § 6 u.p.e.a., na mocy którego organ egzekucyjny zobowiązany był do przypisania kosztów egzekucyjnych za dokonane czynności egzekucyjne związane z zajęciem rachunków bankowych w wysokości 5% egzekwowanej należności oraz do naliczenia opłaty manipulacyjnej z tytułu zwrotu wydatków za wszystkie czynności manipulacyjne związane ze stosowaniem środków egzekucyjnych w wysokości 1% kwoty egzekwowanych należności objętych każdym tytułem wykonawczym. Do wyżej wymienionych wartości organ egzekucyjny zobowiązany był także doliczyć 10% egzekwowanej kwoty za spisanie na miejscu u zobowiązanego protokołu o stanie majątkowym zobowiązanego, jednak nie więcej niż 3 zł (art. 64 § 1 pkt 14 ww. ustawy). Wojewódzki Sąd orzekł, że wydanie postanowienia na podstawie art. 59 § 2 u.p.e.a. powoduje i oznacza zakończenie postępowania egzekucyjnego, co z kolei skutkuje tym, że zasadne jest obciążenie wierzyciela kosztami egzekucyjnymi, które nie mogą być ściągnięte od zobowiązanego (art. 64c § 4 u.p.e.a.).

Za niezasadne Sąd uznał zarzuty naruszenia art. 7 u.p.e.a. Również za nieuzasadniony Sąd potraktował zarzut naruszenia art. 64e § 2 pkt 2 u.p.e.a., Sąd pierwszej instancji przyznał rację organowi egzekucyjnymi, że rozpoznanie wniosku o umorzenie kosztów egzekucyjnych winno poprzedzić jego złożenie. Co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

Końcowo Sąd odniósł się do wniosku strony o przedstawienie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego co do zgodności art. 64 § 1 i § 6 u.p.e.a. z art. 2 i art. 217 Konstytucji RP, w kontekście wskazanym przez skarżącego i uznał, że jest on niezasadny.

Burmistrz Miasta wniósł skargę kasacyjną od opisanego wyżej wyroku zaskarżył go w całości i wniósł o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji. Wniósł także o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według obowiązujących norm. Oświadczył także, że zrzeka się rozprawy.

W oparciu o art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.), dalej: p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenia przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 7 u.p.e.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie zaskarżonego postanowienia, a w konsekwencji bezpodstawnego obciążenia skarżącego, jako wierzyciela, kosztami egzekucyjnymi na podstawie art. 64c § 4 u.p.e.a.; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 64e § 2 pkt 2, a w konsekwencji bezpodstawnego obciążenia skarżącej jako wierzyciela kosztami egzekucyjnymi na podstawie art. 64c § 4 u.p.e.a.; art. 18 u.p.e.a. w związku z art. 7, art. 10, art. 77, art. 80, art. 81 k.p.a. poprzez wydanie z urzędu na podstawie art. 64c § 7 u.p.e.a. postanowienia o obciążeniu wierzyciela kosztami egzekucyjnymi, bez przeprowadzenia postępowania zgodnie z zasadami określonymi w k.p.a.; art. 2 w związku z art. 217 Konstytucji RP poprzez przerzucenie na wierzyciela obowiązku zapłaty kosztów postępowania egzekucyjnego, na podstawie przepisów, które nie pozwalają obywatelowi na określenie konsekwencji zdarzeń oraz przyszłych działań organów państwa, co zagraża bezpieczeństwu zasady demokratycznego państwa prawa i sprawiedliwości społecznej, godząc w zasadę zaufania obywatelu do państwa.

Ponadto wniósł, aby Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, zwrócił się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym: 1) czy przepis art. 64 § 1 u.p.e.a., w zakresie w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty egzekucyjnej, jest zgodny z zasadą zaufania obywateli do państwa prawa wynikającą z przepisu art. 2 Konstytucji RP oraz przepisu art. 217 Konstytucji RP, 2) czy przepis art. 64 § 6 u.p.e.a., w zakresie w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty egzekucyjnej, jest zgodny z zasadą zaufania obywateli do państwa i prawa wynikającą z przepisu art. 2 Konstytucji RP oraz przepisu art. 217 Konstytucji.

Dyrektor Izby Skarbowej w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie na jego rzecz od Burmistrza zwrotu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, jednakże uchylenie zaskarżonego wyroku okazało się niezbędne i uzasadnione. Choć autor skargi kasacyjnej zarzucił naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) opierając je na kilku podstawach kasacyjnych, kluczowa kwestia, mająca dla niniejszego rozstrzygnięcia kluczowe znaczenie, pozostaje poza obrębem postawionych zarzutów – tak co do sposobu ich sformułowania jak i uzasadnienia.

Na początek podnieść należy, że co do zasady Naczelny Sąd Administracyjny związany jest treścią zarzutów, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 p.p.s.a.). Jednakże w sprawie niniejszej zachodzi sytuacja, która stała u podstaw uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 9/09 (dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl – zwana dalej: CBOSA), to znaczy taka, w której po wniesieniu skargi kasacyjnej przez stronę Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane zaskarżone orzeczenie. Jak stwierdził Sąd w przywołanej uchwale, w takim przypadku, jeżeli niekonstytucyjny przepis nie został wskazany w podstawach kasacyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny powinien zastosować bezpośrednio przepisy art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji RP i uwzględnić wyrok Trybunału nie będąc związanym treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Warto również zaznaczyć, że uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego są wiążące na podstawie, w sposób i w trybie prawnym o jakim mowa w art. 269 p.p.s.a.

Podnieść w końcu należy, że wyrokiem z dnia 28 czerwca 2016 r. Trybunał Konstytucyjny (sygn. akt SK 31/14) orzekł, że art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty za dokonane czynności egzekucyjne jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 31 ust. 3 Konstytucji, oraz że art. 64 § 6 u.p.e.a. w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej, jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 31 ust. 3 Konstytucji.

Skarga kasacyjna została złożona przed wydaniem przytoczonego powyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Stwierdzić należy, iż fakt wydania przez Trybunał Konstytucyjny w toku postępowania kasacyjnego wyroku orzekającego o niekonstytucyjności aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane kontrolowane w sprawie postanowienie, nie pozostaje bez znaczenia dla oceny jego legalności.

Mając powyższe na uwadze trzeba wskazać, że przepisy - stanowiące w rozpoznawanym przypadku podstawę materialnoprawną obciążenia wierzyciela kosztami egzekucyjnymi i opłatą manipulacyjną tj. art. 64 § 1 pkt 4 i art. 64 § 6 u.p.e.a. - zostały uznane przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodne z Konstytucją. W swoich rozważaniach Trybunał wywiódł, że "brak określenia górnej granicy opłat egzekucyjnych oraz opłaty manipulacyjnej powoduje, że w pewnych warunkach (w przypadku należności o znacznej wartości) następuje całkowite zerwanie związku między świadczeniem organu egzekucyjnego a wysokością ponoszonych za dokonanie tych czynności opłat. Opłaty te nie są wtedy formą zryczałtowanego wynagrodzenia organu prowadzącego egzekucję za podejmowane czynności, ale z perspektywy dłużnika stają się jedynie dodatkową sankcją pieniężną". Trybunał wskazał także, że brak określenia górnej granicy przedmiotowych opłat powoduje, że z punktu widzenia organu egzekucyjnego stają się one formą dochodu nieuzasadnionego wielkością, czasochłonnością czy stopniem skomplikowania podejmowanych czynności egzekucyjnych. W ujęciu materialnym są więc zbliżone do podatku. Mechanizm ustalania opłaty stosunkowej ze wskazaną jej górną granicą chroni przed tego typu sytuacjami. Wartość wyznaczona kwotowo zakreśla bowiem maksymalny pułap opłaty i dzięki temu ogranicza kwotę określoną procentowo przed jej nadmierną wysokością.

Stan faktyczny i stan prawny sprawy dotyczy niewątpliwie przepisów, które stanowiły przedmiot rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego. W rozpoznawanej sprawie bowiem organ egzekucyjny postanowieniem z dnia 30 grudnia 2014 r. (k. 20 akt administracyjnych) obciążył wierzyciela, na mocy przepisu art. 64 c § 1, § 4 i § 7 u.p.e.a., kosztami postępowania egzekucyjnego w wysokości 80.294.73 zł, na które złożyły się następujące kwoty: 69.25728 zł za zajęcie rachunku bankowego (art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a.), 11.075,45 zł tytułem opłaty manipulacyjnej (art. 64 § 6 u.p.e.a.), 3 zł za sporządzenie protokołu o stanie majątkowym (art. 64 § 1 pkt 14 u.p.e.a.).

Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 182 § 2-3 i art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, który będzie zobowiązany dokonać kontroli zaskarżonego postanowienia mając na uwadze skierowany do publikacji wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2016 r. sygn. akt SK 31/14.

O kosztach orzeczono zgodnie z art. 203 pkt 1 p.p.s.a.