Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosława Rozbicka - Ostrowska, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Kamieniecka, Sędzia WSA Wanda Wiatkowska – Ilków (spr.), , po rozpoznaniu w Wydziale IV w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 lipca 2019 r. sprawy ze skargi W. G. na bezczynność Marszałka Województwa D. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Marszałka Województwa D. do rozpoznania wniosku skarżącego W. G. z dnia 16 kwietnia 2019 r. w zakresie pkt I w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala dalej idącą skargę; IV. zasądza od Marszałka Województwa D. na rzecz skarżącego W. G. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych.

W. G. pismem z dnia 16 kwietnia 2019 r. – przesłanym pocztą elektroniczną do Urzędu Marszałkowskiego Województwa D. zwrócił się do adresata o udzielenie informacji publicznej w następującym zakresie:

"1. Proszę o udostępnienie wniosków jakie wpłynęły w ramach konsultacji: rozkładu jazdy pociągów 2019/2020.

2. Proszę o udostępnienie – jeśli został sporządzony – raport z konsultacji społecznych rozkładu jazdy pociągów 2019/2020."

Jednocześnie poprosił o przesłanie wnioskowanych informacji na skrzynkę ePUAP.

W odpowiedzi na powyższe pismo adresat przesłał w dniu 24 kwietnia 2019 r. odpowiedź następującej treści:

"1. W ramach przeprowadzonych i zakończonych konsultacji społecznych (nie ma obowiązku prawnego przeprowadzania takich konsultacji) wpłynęło ok. 50 wniosków od osób fizycznych, których dane są prawnie chronione. Do chwili obecnej przeanalizowano jedynie propozycje przedstawione we wnioskach, ale ustosunkowanie się do nich będzie możliwe dopiero w terminie związanym z harmonogramem konstrukcji rozkładu jazdy pociągów 2019/2020. Osobom składającym wnioski nie została jeszcze udzielona odpowiedź świadcząca o uwzględnieniu lub nieuwzględnieniu ich wniosku. Wprawdzie wnioski osób fizycznych trafiły do organu (marszałek) i służą realizacji powierzonych prawem zadań organu nie oznacza to, że takie wnioski nabierają cech dokumentu urzędowego w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej.

2. Raport w sprawie konsultacji społecznych nie został rozkładu jazdy pociągów 2019/2020 nie został w tym roku opracowany, gdyż nie ma obowiązku prawnego jego opracowania."

Tego samego dnia – 24 kwietnia 2019 r. nastąpiła między stronami korespondencja meilowa o następującej treści:

Wnioskodawca zwrócił się do adresata z pytaniem "czy jest możliwe zapoznanie się

z treścią zgłoszonych wniosków/zgłoszonymi postulatami (poza moim zainteresowaniem pozostaje, kto dany wniosek złożył)? Wnioski w takiej formie były mi udostępniane przez Urząd w poprzednich latach".

Odpowiedź na powyższe pismo brzmi: "W odniesieniu do poniższego e-maila informuję, że w poprzednich latach sporządzano raport w którym były zawarte właśnie treści z wniosków. W tym roku nie został sporządzony m.in. ze względu na ograniczone możliwości kadrowe pracowników Wydziału Transportu (sporządzany był dodatkowo, bez obowiązku prawnego)".

W odpowiedzi zainteresowany wskazał, że "udostępniane były poszczególne wnioski w formie jak w załączeniu. Jest to raczej kopia złożonego wniosku z dokonaną anonimizacją danych wnioskującego, a nie zestawione same treści z wniosków.

Sygn. sprawy [...]".

W dniu 25 kwietnia 2019 r. Urząd Marszałkowski przesłał do wnioskodawcy pismo następującej treści: "wnioski osób fizycznych nie stanowią informacji publicznej,

a zwłaszcza nie rozpoznane. Może Pan natomiast wnioskować o informacje ogólne tzn. ile wpłynęło wniosków np. o zmianę rozkładu jazdy na linii X lub Y. To, że w przeszłości otrzymał Pan (być może już rozpoznane) nie świadczy o tym, iż te dokumenty stanowią informację publiczną w rozumieniu udip".

Pismem z dnia 30 maja 2019 r. wnioskodawca złożył do tutejszego Sądu skargę na bezczynność Marszałka Województwa D.

Podał, że wskutek bezczynności organu zarzuca naruszenie:

– art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej dnia 2 kwietnia 1997 r.,

w zakresie, w jakim przepis ten stanowi normatywną gwarancję prawa do informacji publicznej, poprzez nieuprawnione ograniczenie tego prawa,

– art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej

w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż

w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, poprzez brak udostępnienia informacji publicznej we wskazanym terminie.

W związku z powyższym wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku

z dnia 16 kwietnia 2019 r. i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu zainteresowany przywołał treść wniosku z dnia 16 kwietnia

2019 r. skierowanego do organu.

Wskazał, że w pismach z dnia 24 kwietnia 2019 r. Marszałek odmówił udostępnienia wnioskowanych informacji argumentując, że wnioski takie stanowią dokumenty prywatne, tym samym nie podlegają przepisom ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Podał, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych również dokument prywatny może zawierać informacje publiczne podlegających udostępnieniu.

Na swoje twierdzenia przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego

z dnia 2 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 281/11 oraz z dnia 18 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 752/14 oraz orzecznictwo wojewódzkich sądów administracyjnych.

Dodał, że wnioskowane informacje stanowią informacje publiczne w rozumieniu omawianej ustawy, ponieważ wiążą się ściśle z zaspokojeniem podstawowych potrzeb wspólnoty terytorialnej, a więc z realizacją zadań publicznych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie lub oddalenie. Uzasadniając wniosek przedstawił treść wniosku skarżącego z dnia 16 kwietnia 2019 r. oraz prowadzonej przez strony korespondencji związanej z tym pismem.

Podał, że w dniu 25 maja 2019 r. poinformowano, że wnioski nierozpoznane a pochodzące od osób fizycznych, nie stanowią informacji publicznej, natomiast wnioskodawca może wystąpić o informacje ogólne, które zostaną udostępnione. Zainteresowany z takim wnioskiem nie wystąpił.

Podano, że w skardze przywołano "odpowiedź Wojewody M.

w piśmie z dnia 8 czerwca 2010 r. o udzielenie częściowej odpowiedzi wymieniając liczbę skarg oraz co było ich przedmiotem i tu należy podkreślić pewną niekonsekwencję wnioskodawcy ponieważ taką propozycję udzielenia informacji otrzymał, ale nie wystąpił ze stosownym wnioskiem. Uznano, że udostępnienie wniosków osób fizycznych, które nie posłużyły jeszcze organowi, na tym etapie do zrealizowania prawem zadań, jak również osoby te nie zostały poinformowane o sposobie wykorzystania wniosków w Planie Połączeń, nie stanowi informacji publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej."

Zdaniem organu w niniejszej sprawie, nie nastąpiła bezczynność – dlatego wniósł o odrzucenie lub oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności publicznej, a kontrola ta o czym stanowi § 2 powołanego wyżej artykułu sprawowana jest pod względem zgodność

z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta po myśli art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.) obejmuje również bezczynność organów.

W literaturze przyjmuje się, iż z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (T. Woś, H. Krysiak - Molczyk i M. Romańska. Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wydawnictwo Prawnicze "Lexis - Nexis", Warszawa 2005, str. 86). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydawnictwo "Lexis - Nexis", Warszawa 2006, str. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności.

Przedmiotem skargi jest prawo do informacji publicznej na podstawie ustawy

z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018, poz. 1330 ze zm.). Powyższa ustawa w kompleksowy sposób reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej, nie zawiera jednak przepisów, które dotyczyłyby bezczynności organu. Jednocześnie ustawa w bardzo wąskim zakresie odsyła do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego - dalej k.p.a. - stanowiąc, że jedynie w kwestii wydania decyzji stosuje się przepisy k.p.a. Wobec powyższego w przypadku, gdy skarga na bezczynność dotyczy udostępnienia informacji publicznej, nie musi być on poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej.

Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy

o dostępie do informacji publicznej. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych

w art. 6 ustawy. Ponieważ sformułowania te nie są zbyt jasne, należy przy ich wykładni kierować się art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

W orzecznictwie przyjęto, że informację publiczną stanowi każda informacja wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnoszące się do tych podmiotów.

Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest to, czy wnioskowana informacja

w zakresie pkt 1 wniosku skarżącego z dnia 16 kwietnia 2019 r. jest informacją publiczną. Według organu wnioski osób fizycznych dotyczące funkcjonowania rozkładu jazdy pociągów w latach 2019/2020 nie mogą stanowić informacji publicznej, gdyż wnioski pochodzą od osób fizycznych.

Przechodząc do rozważenia tej kwestii należy zauważyć, że niewątpliwie dokumenty, których domaga się skarżący pochodzą od osób fizycznych. Powstaje jednak pytanie, czy sam fakt takiego autorstwa powoduje, że nie mogą stanowić informacji publicznej.

Poza sporem bowiem jest, że wnioski, których dochodzi skarżący nie dotyczą spraw prywatnych innych osób, a zawarte są w nich propozycje funkcjonowania pociągów, na określonym terenie. Propozycje składania wniosków jak należy wnioskować z treści korespondencji między stronami zainicjował organ mając na uwadze potrzeby ludności i chcą znać w tym zakresie opinie.

Zgodnie bowiem z art. 14 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa – samorząd województwa wykonuje zadania o charakterze wojewódzkim określone ustawami między innymi dotyczące transportu publicznego i dróg publicznych (pkt 10 art. 14 uosw).

Pytania zatem dotyczyły zadań zleconych ustawowo, dotyczących spraw publicznych będących w zakresie działania organów samorządowych.

Mając na uwadze przedstawione wyżej rozumienie informacji publicznej, należy uznać, że wnioskowana informacja zawarta w pkt 1 wniosku skarżącego z dnia

16 kwietnia 2019 r. jest informacją publiczną. Dotyczy bowiem informacji odnoszących się do organu, w zakresie jego działalności.

Wnioskodawca wprawdzie nie domaga się informacji wytworzonych przez organ, ale odnoszących się do organu, dokładnie, dotyczących spraw z zakresu jego działalności.

W tym przypadku nie jest istotne, kto jest autorem wniosków, ale jakiej treści one dotyczą. W tym przypadku spraw publicznych, z tych też względów sąd uwzględnił skargę wnioskodawcy odnośnie pkt 1 wskazanego wniosku. Oczywiście z uwagi na ochronę danych osobowych informacja winna być udzielona po dokonaniu anonimizacji i pozbawieniu cech indywidualnych osoby składającej wniosek i zawierać tylko informacje sprecyzowane pismem skarżącego z dnia 24 kwietnia 2019 r.

Ponieważ wnioskodawca w skardze wniósł o zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku z dnia 16 kwietnia 2019 r. czyli objął skargą również pkt 2 wniosku, Sąd w tym zakresie skargę oddalił (pkt III wyroku). Organ wyjaśnił bowiem, że nie posiada, nie wytworzył dokumentu objętego pkt II wniosku. Skarżący nie może żądać informacji, dokumentu, który nie istnieje.

Zgodnie z art. 149 § 1a udip sąd uwzględniając skargę na bezczynność jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W niniejszej sprawie mamy do czynienia z bezczynnością, gdyż w oparciu

o art. 13 § 1 udip wniosek o udzielenie informacji publicznej winien być rozpoznany

w terminie 14 dni. Wprawdzie organ odpowiedział na wniosek, rozpatrzył wniosek ale w ocenie Sądu, jak stwierdzono wyżej, ocena ta była niewłaściwa. Tym samym organ na dzień wniesienia skargi – 30 maja 2019 r. pozostawał bezczyny.

Jednakże w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa. Organ we wcześniejszym terminie podjął próbę udzielenia informacji. Udzielił ją zgodnie ze swoją oceną wniosku. W sprawie tej toczyła się między stronami korespondencja. Ponadto Organ uzasadniał swoje stanowisko, odnośnie oceny, że wnioskowana informacja nie jest informacją publiczną.

Z tych też względów należało uznać, że bezczynność organu nie miała charakteru rażącego.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

J.N.23.08.2019