Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.), Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Maria Flisikowska, po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 3 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi W. B. na bezczynność Szefa Biura Hydrograficznego Marynarki Wojennej w sprawie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.

Wnioskiem z dnia 23 lutego 2014 r. W. B. zwrócił się do Biura Hydrograficznego Marynarki Wojennej (określanego dalej w skrócie jako "Biuro Hydrograficzne") o udostępnienie informacji publicznej na podstawie art. 23a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm.) – zwanej dalej "ustawą", poprzez przekazanie w postaci plików komputerowych na wskazany adres poczty elektronicznej aktualnej bazy danych nawigacyjnych w formacie ENC w standardzie S-57 (map) dla polskich obszarów morskich, zgodnie z mapką zamieszczoną pod wskazanym we wniosku adresem internetowym lub też poprzez umieszczenie informacji na stronie internetowej i wysłanie łącza do tej strony.

W piśmie z dnia 11 marca 2014 r. Szef Biura Hydrograficznego zawiadomił wnioskodawcę, że informacje objęte wnioskiem nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 6 ust. 1 ustawy. Wyjaśnił, że z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP wynika, że celem żądania informacji publicznej jest prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy oraz osób pełniących funkcje publiczne w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują (zarządzają) majątkiem Skarbu Państwa, co prowadzi do wniosku, że ww. przepis uprawnia osobę zainteresowaną do uzyskania informacji publicznej, przez którą rozumie się wyłącznie wiadomości dotyczące działalności publicznej podmiotów zobowiązanych lub dotyczących gospodarowania (zarządzania) mieniem publicznym. Stwierdził też, że wiadomości objęte wnioskiem stanowią utwór w rozumieniu art. 1 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (Dz. U. z 2006 r., nr 90, poz. 631 ze zm.), który jest towarem podlegającym wymianie handlowej. W żaden sposób nie stanowią one natomiast wiedzy na temat działalności organów, jak też wiedzy na temat gospodarowania ich mieniem. Wiadomościami, które są informacją publiczną w omawianym zakresie, są wiadomości dotyczące np. wiedzy w jaki sposób je pozyskano (działalność organu), z jakimi podmiotami organ współpracuje w tym zakresie (działalność organu) i na jakich warunkach są one przekazywane innym podmiotom (gospodarowanie tymi wiadomościami), czy wiadomości dotyczące licencji (wiadomości o towarze). Natomiast żądanie udostępnienia utworu w rozumieniu wskazanej ustawy w trybie udzielenia informacji publicznej służy wyłącznie pominięciu konieczności nabycia licencji do przetwarzania tych wiadomości kosztem praw innych, w konsekwencji – do uzyskania towaru z naruszeniem stosunków cywilnoprawnych, co może być kwalifikowane jako nadużycie prawa do żądania udostępnienia informacji publicznej. Szef Biura Hydrograficznego zaznaczył przy tym, że przedmiotowa informacja jest ogólnie dostępna, tyle że po wykupieniu odpowiedniej licencji. Skoro żądana informacja nie jest wiadomością publiczną, to ustawa o dostępie do informacji publicznej, w tym jej rozdział 2a, nie znajduje do niej zastosowania, a w konsekwencji wniosek nie może być rozpatrzony w trybie jej przepisów.

W. B. wniósł skargę na bezczynność Szefa Biura Hydrograficznego w zakresie udostępnienia żądanej informacji. Zarzucając organowi naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1, art. 13 ust. 1 i 2, art. 16 ust. 1 ustawy przez nieudzielenie żądanej informacji, skarżący wniósł o zobowiązanie organu do udzielenia żądanej informacji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podniósł, że żądane informacje dotyczą informacji publicznych. Nie stanowią utworu kartograficznego, a są bazą danych o obiektach, stanowią bowiem jedynie skatalogowanie istniejących realnie obiektów, co trudno jest uznać za utwór w rozumieniu prawa autorskiego ze względu na niemożność nadania indywidualnego charakteru oraz określenia sposobu wyrażenia zgodnie z art. 1 ust. 1 i ust. 21 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych. Mapa w standardzie ENC w formacie S-57 to w istocie spis obiektów wraz z opisem ich właściwości. Dopiero specjalne oprogramowanie wraz z odpowiednim sprzętem na podstawie tej bazy danych może wytworzyć i wyświetlić użyteczną dla człowieka mapę. Biuro Hydrograficzne pełni w Polsce rolę państwowej służby hydrograficznej i oznakowania nawigacyjnego w zakresie hydrografii i kartografii morskiej. Gromadzenie danych o obiektach nawigacyjnych jest Biuru niezbędne do wykonywania związanych z tym działań. Dane o niektórych obiektach Biuro publikuje w formie "Wiadomości Żeglarskich" w ogólnodostępnych plikach, lecz ich elektroniczne przetwarzanie jest utrudnione ze względu na zastosowany format (pdf). Celem utrzymywania przez państwo służb hydrografii i kartografii morskiej jest w istocie poprawa bezpieczeństwa żeglugi, a brak udostępnienia tych publicznych informacji stoi z tym celem w sprzeczności. Skarżący, przywołując poglądy Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazał, że organ administracji nie może powoływać się na przepisy prawa autorskiego powstrzymując się od załatwienia w formie procesowej wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Ustawodawca przewidział możliwość nie tylko dostępu do informacji publicznej noszącej cechy utworu, ale również zezwolił na ich ponowne wykorzystywanie, na co wskazuje treść art. 23b ust. 3 ustawy. Żądane informacje wiążą się bezpośrednio z działalnością Biura. Nie ma również zastosowania art. 1 ust. 2 ustawy z uwagi na to, że nie istnieją przepisy, które w sposób odmienny regulują tryb i zasady dostępu do żądanej informacji.

W odpowiedzi na skargę Szef Biura Hydrograficznego wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ powtórzył argumentację zawartą w piśmie z dnia 11 marca 2014 r. Wyjaśnił nadto, że elektroniczne mapy nawigacyjne (w skrócie "ENC") są udostępniane w ramach realizacji porozumienia zawartego z Norweskim Zarządem Map Służbą Hydrograficzną Norwegii w przedmiocie funkcjonowania Regionalnego Centrum Koordynacyjnego Elektronicznych Map Nawigacyjnych (w skrócie "RENC"). Porozumienie to obejmuje współpracę w zakresie funkcjonowania RENC zgodnie z rezolucją 1/1997 Międzynarodowej Organizacji Hydrograficznej (określanej skrótem "IHO") dotyczącą idei budowy Światowej Bazy Danych Nawigacyjnych Map Elektronicznych (w skrócie "WEND"). Jednocześnie organ podkreślił, że konieczność zawarcia i realizacji ww. porozumienia znajduje źródło w Konwencji z Monaco o Międzynarodowej Organizacji Hydrograficznej z dnia 3 maja 1967r., którą Polska ratyfikowała dnia 15 września 1972 (Dz. U. z 1973 r., nr 11, poz. 78). Konwencja stwierdza, że zostało utworzone Międzynarodowe Biuro Hydrograficzne mające na celu przyczynienie się do tego, aby nawigacja na całym świecie stała się łatwiejsza i bezpieczniejsza przez udoskonalenie map morskich i dokumentów nautycznych. Strony Konwencji zobowiązały się kontynuować współpracę w dziedzinie hydrografii. Konwencja ta pociąga za sobą określone rozwiązania organizacyjne, zadania i zobowiązania w dziedzinie wzajemnej kooperacji umawiających się Stron. Zgodnie z art. IV Konwencji w skład organizacji wchodzą: Międzynarodowa Konferencja Hydrograficzna oraz Międzynarodowe Biuro Hydrograficzne, zarządzane przez Komitet Dyrekcyjny. Państwa członkowskie są reprezentowane przez narodowe Biura Hydrograficzne. Do zadań Konferencji Hydrograficznej należy min. wydawanie ogólnych dyrektyw o funkcjonowaniu i pracy Organizacji oraz podejmowanie decyzji w sprawie wszystkich propozycji o charakterze technicznym lub administracyjnym nadesłanych przez Państwa Członkowskie lub przez Biuro. Realizując postanowienia ww. Konwencji, na XIV Międzynarodowej Konferencji Hydrograficznej IHO w maju 1992 roku, standard S-57 został formalnie uznany jako oficjalny standard IHO wymiany danych hydrograficznych przez strony Konwencji. Biuro Hydrograficzne, wykonując zobowiązania wynikające z tej Konwencji, zawarło wspomniane wyżej Porozumienie z Norweskim Zarządem Map i Służbą Hydrograficzną Norwegii. Porozumienie to obejmuje współpracę w zakresie funkcjonowania RENC zgodnie z rezolucją 1/1997 IHO dotyczącą idei budowy Światowej Bazy Danych Nawigacyjnych Map Elektronicznych.

Organ wyjaśnił, że na mocy postanowień ww. umowy Norweski Zarząd Map i Służba Hydrograficzna Norwegii zobowiązały się prowadzić Regionalne Centrum Koordynacyjne Elektronicznych Map Nawigacyjnych poprzez integrowanie oficjalnych map elektronicznych z różnych Uczestniczących Biur Hydrograficznych (innych państw), w jedną zintegrowaną bazę danych map elektronicznych. Norweski Zarząd Map i Służba Hydrograficzna Norwegii w oparciu o bazę danych ENC zapewnia całodobową nielimitowaną usługę ENC w zakresie przesyłania na serwer, udostępniania i ściągania z serwera. Jednocześnie wskazano, że ww. podmiot zapewnia Uczestniczącym Biurom Hydrograficznym możliwość zarządzania swoimi danymi i ich kontrolę. Usługa ENC jest dostarczana dystrybutorom spełniającym wymagane przez Norweski Zarząd Map i Służbę Hydrograficzną Norwegii kryteria. Dystrybutorzy dostarczają usługę ENC użytkownikom końcowym.

Podniesiono, że Biuro Hydrograficzne, na mocy postanowień ww. umowy, ma prawo, w oparciu o narodowe umowy licencyjne, dostarczać usługę ENC dla Producentów Produktów Pochodnych (DPPs), producentów formatu systemowego ENC (SENC) oraz Siłom Zbrojnym. Jednak Biuro musi zapewnić, że tworzone produkty pochodne (DDP) nie będą wykorzystywane jako usługi RENC (ENC/S-57/S-63) lub ENC (ENC/S-57). Strony porozumienia są zobowiązane współpracować w tworzeniu i utrzymywaniu procedur dla usługi ENC, które będą zgodne ze standardami IHO oraz Międzynarodowej Organizacji Morskiej (w skrócie "IMO"). Na podstawie punktu 5. umowy strony zobowiązały się do realizacji usługi ENC w sposób zapewniający ochronę interesu ekonomicznego Biura Hydrograficznego. Jest to realizowane poprzez tzw. "Schemat bezpieczeństwa danych - IHO S-63", który między innymi zapewnia uwierzytelnianie danych przy wykorzystaniu cyfrowego podpisu oraz szyfrowanie danych. Jednocześnie wskazano, że zgodnie z ww. porozumieniem żadne prawa do własności intelektualnej nie mogą być przekazane, o ile nie dokona się innych uzgodnień na piśmie. Strony zobowiązały się uznawać i respektować wszystkie prawa do własności intelektualnej zawarte w ENC i jej uaktualnieniach w celu ochrony tych danych w kontaktach handlowych ze stroną trzecią. Każda komórka Elektronicznej Mapy Nawigacyjnej może zawierać oświadczenie wskazujące na źródła danych stwierdzające, że jest ona chroniona prawem autorskim oraz że nie może być reprodukowana bez uprzedniej pisemnej zgody właściciela praw autorskich.

Organ wyjaśnił, że zgodnie z ustaleniami w przedmiocie finansowania zobowiązań wynikających z przedmiotowej umowy, RENC funkcjonuje w oparciu o zasadę "nie dla zysku ale zwrotu kosztów utrzymania". Co oznacza, że dochód ze sprzedaży map ENC przeznaczony jest w części na pokrycie kosztów funkcjonowania RENC, w pozostałej zaś części jest przekazywany do budżetu państw członkowskich.

Dodatkowo organ wyjaśnił, że Elektroniczna Mapa Nawigacyjna jest cyfrowym produktem hydrograficznym tworzonym przez wiele państwowych agencji i służb stron Konwencji, odpowiedzialnych za hydrografię i kartografię morską. Mapa ta jest produktem - towarem podlegającym nieograniczonemu udostępnieniu każdemu podmiotowi pod warunkiem zwrotu kosztów poniesionych na ten produkt.

Organ wskazał, że w wyroku z dnia 17 lipca 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. II SAB/Wa 58/07) stwierdził, że: "Nie jest natomiast informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej informacja, która korzysta z ochrony przewidzianej w ustawie z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych...(...) Wskazana mapa jako dzieło stanowi więc utwór w rozumieniu art. 1 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych. Stosownie zaś do przepisu art. 64 tej ustawy umowa zobowiązująca do przeniesienia autorskich praw majątkowych przenosi na nabywcę, z chwilą przyjęcia utworu (dzieła), prawo do wyłącznego korzystania z utworu (dzieła) na określonym w umowie polu eksploatacji, chyba że postanowiono w niej inaczej. Komputerowa Mapa Podziału Hydrologicznego Polski zatem jako przedmiot prawa autorskiego nie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej."

Organ podkreślił raz jeszcze, że zgłoszone żądanie służy wyłącznie pominięciu konieczności nabycia licencji do przetwarzania ww. wiadomości kosztem praw innych, w konsekwencji może być kwalifikowane jako nadużycie prawa do żądania udostępnienia informacji publicznej. Przedmiotowa informacja jest przy tym ogólnie dostępna, tyle że po wykupieniu odpowiedniej licencji. Informacja ta zatem nie jest w żaden sposób ograniczona, skoro możliwość jej uzyskania realizowana jest publicznie poprzez międzynarodową sieć dystrybutorów, przy wykorzystaniu światowych mechanizmów jej gromadzenia, integrowania i dystrybucji, zgodnie z rezolucjami IHO i konwencją IMO SOLAS.

Zdaniem organu, ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być wykorzystywana w celu uzyskania każdej informacji. Zakres przedmiotowy ustawy wytycza i obejmuje dostęp tylko do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszelkich informacji.

Na rozprawie w dniu 17 września 2014 r. skarżący wyjaśnił, że nie domaga się map, które dystrybuuje PRIMAR, ponieważ te mapy są w formacie S-63. Domaga się natomiast udostępnienia map w formacie S-57. Wyjaśnił nadto, że mapy w formacie

S-57 nie znajdują się w obrocie i nie można ich kupić. Największa różnica pomiędzy mapami S-63 i S-57 jest taka, że mapy S-63 są zaszyfrowane, a mapy S-57 nie. Według skarżącego, autorem mapy jest producent oprogramowania, które umożliwia odczytanie bazy danych, jaką jest mapa w formacie S-57 i stworzenie z niej mapy.

Pełnomocnik organu r. pr. R. K. wyjaśnił, że jedyna różnica pomiędzy mapami w standardzie S-57 i S-63 jest taka, że S-63 jest mapą zaszyfrowaną, a S-57 nie jest szyfrowana. Stwierdził również, że skarżący może w każdej chwili otrzymać te informacje, które nazywa bazą danych - czyli dane batymetryczne, oznakowania nawigacyjne, oznakowania wraków, oznakowania geodezyjne i ostrzeżenia nawigacyjne. Skarżący natomiast żąda udostępnienia mu ww. danych przetworzonych, do tego w formie niezaszyfrowanej, ponieważ za formę zaszyfrowaną musiałby zapłacić. Dlatego żądana przez skarżącego mapa nie jest informację publiczną. Taka mapa jest towarem, również w rozumieniu art. 64 Konstytucji.

Pełnomocnik organu kmdr D. G. wyjaśnił natomiast, że standard S-57 jest standardem otwartym, międzynarodowym, zapewniającym możliwość budowy struktury bazy danych, które mogą być wykorzystywane między innymi dla celów nawigacyjnych związanych z bezpieczeństwem żeglugi. Jest odpowiednikiem szkieletu, na którym osadzane są dane, tworzące rodzaj powłoki. Sam dostęp do standardu S-57 i danych nie jest równoznaczny z możliwością prezentacji w postaci elektronicznych map nawigacyjnych. Możliwość wyświetlenia tych danych jest zapewniona przez standard S-52, który powoduje, że dane ze struktury S-57 są prezentowane w jednakowy sposób dla całego świata, przy użyciu tych samych symboli, oznaczeń, terminologii. Sam dostęp do danych w standardzie S-57 nie ma żadnego wpływy na zwiększenie bezpieczeństwa żeglugi. Standard S-63 jest standardem zapewniającym bezpieczeństwo danych w relacji producent (Biuro Hydrograficzne), a końcowy użytkownik (nawigator). W systemie dystrybucji danych mapy te oznaczone są jako mapy S-57/S-63 i posiadają zabezpieczenia, mające na celu ochronę danych przed niepowołanym kopiowaniem i dostępem. Mapy niekodowane S-57 również są możliwe do wyświetlania w systemach wykorzystywanych w siłach zbrojnych danego państwa. Dane opublikowane w standardzie S-57 bez standardu S-52 nie pozwalają na pełne wykorzystanie ich dla potrzeb bezpieczeństwa żeglugi, bez zastosowania dodatkowej transformacji danych.

Skarżący, ustosunkowując się do wypowiedzi pełnomocnika organu, wyjaśnił, że rzeczywiście na podstawie danych, które organ chce mu przekazać, mógłby sam stworzyć bazę danych, która byłaby zgodna ze standardem S-57, ale uważa, że skoro zostały one przetworzone przez podmiot publiczny, to powinny mu zostać w tej formie przetworzonej udostępnione, tym bardziej, że nie wiąże się to z żadnymi dodatkowymi kosztami.

W załączniku do protokołu, złożonym na rozprawie w dniu 17 września 2014 r., skarżący stwierdził, że organ wykonuje zadania publiczne, używając w tym celu żądanych przez niego informacji. Wskazał na obowiązki organu określone w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 20 sierpnia 1999 r. w sprawie współpracy urzędów morskich z Marynarką Wojenną i Strażą Graniczną

(Dz. U. nr 75, poz. 850), a także powołał się na treść art. 23b ust. 3 ustawy. Stwierdził też, że utwór (zgodnie z ustawą o prawie autorskim i prawach pokrewnych) musi być przejawem działalności twórczej oraz mieć indywidualny charakter. Specjalizowana baza danych w formacie S-57 jest w istocie rejestrem istniejących w naturze obiektów z uwzględnieniem ich cech. Ilość opisywanych cech każdego obiektu określa standard S-57. Jest to więc dokument, który trudno uznać za "oryginalny". Każdy kto wykona specjalizowaną bazę danych w formacie S57 dla tego samego obszaru - uzyska identyczny dokument. Sama baza danych nie zawiera (co można by uznać za "indywidualne" czy "twórcze") ani symboli dla zobrazowania poszczególnych obiektów, ani kolorów czy tekstur, za pomocą których obiekty te są później wyświetlane. O tych cechach mapy wygenerowanej na podstawie dokumentu S-57 decydują twórcy urządzenia lub specjalnego programu.

Ponadto skarżący stwierdził, że bez znaczenia dla sprawy pozostają argumenty organu dotyczące interpretacji porozumienia dwustronnego zawartego pomiędzy Biurem Hydrograficznym a Norweskim Zarządem Map Służby Hydrograficznej Norwegii dotyczące funkcjonowania RENC, gdyż nie jest to ustawa, o której mowa w art. 1 ust. 2 ustawy, więc nie może określać odmiennych zasad dostępu do informacji publicznych.

W piśmie z dnia 24 września 2014 r. organ wyjaśnił, że standard S-57, na który powołuje się skarżący, jest standardem otwartym, jawnym i ogólnie dostępnym, jeżeli chodzi o zadania jakie ma on spełnić oraz o jego strukturę/architekturę. Standard S-57 został wykorzystany między innymi do opracowania "szkieletu" bazy lub baz danych poprzez określenie wszelkich elementów - niezbędnych z punktu widzenia nawigacji morskiej, kartografii morskiej i hydrografii morskiej, mogących mieć znaczenie dla szeroko pojętego bezpieczeństwa żeglugi na morzu i spełnienia postanowień IMO Konwencji SOLAS 74. Jest to realizowane poprzez narzucenie przez ten standard pewnego modelu świata rzeczywistego bazującego na elementach określanych jako "obiekty" (występujących w środowisku morskim i mających znaczenie dla nawigacji, kartografii i hydrografii morskiej). W celu ułatwienia identyfikacji takich obiektów wprowadzono także kolejne elementy określane jako "atrybuty" (cechy identyfikujące dany obiekt). Dodatkowo standard ten podaje zasady fizycznej wymiany danych.

Wyjaśniając rolę tego standardu w procesie tworzenia zintegrowanej informacji nawigacyjno-kartograficzno-hydrograficznej dostępnej dla końcowego użytkownika (nawigator, marynarz, żeglarz), organ wyjaśnił, że standard S-57 pełni niejako funkcję układu kostnego (szkieletu). Standard ten określa elementy i relacje (wzajemne powiązania elementów) jakie powinny składać się na całość takiego szkieletu, tak aby mógł on sprawnie funkcjonować. Szkielet taki nie jest sam w sobie żadną bazą danych, a jedynie strukturą bazy danych. W celu uzyskania produktu, któremu można przypisać cechy bazy danych (tutaj relacyjnej bazy danych), należy taką strukturę wypełnić odpowiednimi danymi. To zadanie może realizować dowolna instytucja lub firma, a nawet osoba prywatna. Jednakże - mając na uwadze zalecenia i wytyczne IHO oraz prawo tworzone przez IMO (np. Konwencję SOLAS 74), w odniesieniu do użytkowników morza, organ wyjaśnił, że mogą oni korzystać wyłącznie z produktów (wydawnictw nautycznych, w tym map papierowych i elektronicznych, publikacji nautycznych), które posiadają status wydawnictw oficjalnych, tj. takich, które zostały przygotowane (opracowane, wyprodukowane) przez narodowe (państwowe) służby hydrograficzne lub przez instytucje posiadające autoryzację takich służb, czyli w Polsce przez Biuro Hydrograficzne. Dane (informacje), wprowadzane do szkieletu bazującego na standardzie S-57, pełnią rolę ciała wypełniającego budowany szkielet. Taki wypełniony ciałem (danymi) szkielet (struktura bazy danych) może być utożsamiany z bazą danych, o dostęp do której toczy się niniejsze postępowanie.

Organ wyjaśnił również, że narodowe służby hydrograficzne realizujące zadania dotyczące opracowania i produkcji oficjalnych danych przeznaczonych do wyświetlania (obrazowania, prezentacji) w nawigacyjnych systemach informacyjnych ECDIS (System Obrazowania Mapy i Informacji Nawigacyjnej) zobligowane są do uwzględnienia jeszcze co najmniej dwóch standardów, tj. S-52 i S-63. Systemy ECDIS są systemami zapewniającymi możliwość wyświetlania (obrazowania, prezentacji) danych opracowanych zgodnie z wymaganiami IHO i spełniającymi wymagania konwencji SOLAS 74 (Rozdział V). Systemy te muszą posiadać certyfikację zarówno części sprzętowej jak i programowej. Aby zapewnić jednolitość wyświetlania (obrazowania, prezentacji) danych na ekranie systemu ECDIS baza danych, opracowana według struktury S-57, musi być odpowiednio do tego przygotowana pod kątem zasad prezentacji kolorów, symboli, skrótów i terminologii. To zadanie wypełnia standard S-52, którego nazwa brzmi: IHO Specifications for Chart Content and Display Aspects of ECDIS. Zadaniem tego standardu jest zapewnienie jednolitości wyświetlanych kolorów, symboli, skrótów i oznaczeń, tak aby końcowy użytkownik, bez względu na kraj wytworzenia danych opracowanych w strukturze S-57, miał je w taki sam sposób prezentowane na ekranie systemu ECDIS. S-52 spełnia zatem rolę wymagań określonych w dokumencie Chart/INT-1 (przeznaczonych dla map papierowych).

Standard S-63, którego pełna nazwa brzmi: IHO Data Protection Scheme, jest sposobem zabezpieczenia danych opracowanych w strukturze S-57, przeznaczonych do wyświetlania (obrazowania) w nawigacyjnych systemach informacyjnych ECDIS. Zapewnia on możliwość ochrony danych przed tzw. niepowołanym dostępem (uniemożliwia lub utrudnia dokonanie zmian zarówno w odniesieniu do obiektów jak i atrybutów przez nieupoważnione podmioty/osoby) oraz dodatkowo zapewnia ochronę przed nielegalnym kopiowaniem i wykorzystaniem w systemach obrazowania map elektronicznych (ECDIS lub ECS - Electronic Chart System, System Zobrazowania Mapy Elektronicznej, który nie spełnia kryteriów przypisanych systemowi ECDIS) bez uiszczenia odpowiednich opłat związanych z utrzymywaniem serwisu aktualizacji. Taki serwis jest obecnie zapewniany przez Regionalne Centrum Dystrybucji danych ENC o nazwie PRIMAR (Norwegia) oraz przez jego odpowiednik IC-ENC - International Center for ENC, centrum dystrybucji ENC prowadzone w oparciu o siły i środki UKHO, Biura Hydrograficznego Admiralicji Brytyjskiej (Wielka Brytania). Obrazowo opisując, standard S-63 pełni rolę ubrania chroniącego szkielet z ciałem przed jego zewnętrznym celowym lub przypadkowym uszkodzeniem. Standard S-52 pełni zaś rolę wyznacznika tzw. dress code lub "normy wyglądu zewnętrznego" biorąc pod uwagę obowiązujące kolory, oznaczenia i symbolikę.

Szef Biura Hydrograficznego podkreślił przy tym, że pojęcie "ENC" pojawiające się w dokumentach sprawy jest jednoznacznie związane z bazą danych (ang. Data Base) opracowaną na strukturze S-57, a tym samym w ustalonym formacie, strukturze i znormalizowanej zawartości, przeznaczoną do wyświetlania (obrazowania, prezentacji) w systemach ECDIS. Taka baza danych (czyli ENC) zainstalowana w systemie ECDIS daje możliwość wyświetlenia (obrazowania, prezentacji) danych w niej zawartych zgodnie z wymaganiami IHO, IMO i IEC - International Electrotechnical Commission, (Międzynarodowa Komisja Elektrotechniczna), określającymi techniczne aspekty funkcjonowania i wykorzystania systemu ECDIS. Odpowiednio wyświetlona, określana już jako SENC (skrót od "System Electronic Navigational Chart" - Systemowa Elektroniczna Mapa Nawigacyjna), czyli odpowiednio przetworzona przez system ECDIS baza danych ENC, która - w połączeniu z systemem ECDIS oraz w przypadku posiadania wszystkich aktualizacji, może być rozpatrywana jako ekwiwalent uaktualnionej oficjalnej morskiej mapy nawigacyjnej wykonanej w wersji papierowej spełniającej wymagania Konwencji SOLAS 74, stwarza możliwość podejmowania na niej pracy (tj. wykonywania funkcji nawigacyjnych określonych między innymi w Rezolucji IMO A817 Performance Standard for ECDIS oraz IMO MSC 232) w celu realizacji nawigacyjnego przejścia z punktu A do B oraz wyświetlania wszelkich informacji dodatkowych, które mogą ułatwić proces planowania nawigacyjnego podróży, monitorowania zadanej trasy przejścia i prowadzenia obliczeń nawigacyjnych.

ENC tym samym – jak wyjaśnił organ - staje się produktem końcowym (towarem), prawnie chronionym pod względem ochrony danych z punktu widzenia bezpieczeństwa żeglugi na morzu oraz praw autorskich do danych przynależnych danemu państwu. Organ zaznaczył przy tym, że obowiązują międzynarodowe zasady uwzględniania elementów treści mapowych przynależnych jednemu państwu przez inne. Przykładowo, przy wykorzystaniu danych nawigacyjnych, geodezyjnych i hydrograficznych dotyczących polskich obszarów morskich przez stronę niemiecką (reprezentowaną przez BSH - Niemiecki Federalny Urząd ds. Żeglugi i Hydrografii) określany jest procentowy udział wykorzystania danych, który następnie jest "zamieniany" na odpowiednie kwoty środków finansowych wprowadzanych do budżetu RP (a nie do Biura Hydrograficznego).

Dodatkowo organ wyjaśnił, że produkowane przez niego ENC w formie niekodowanej są wykorzystywane między innymi w zabezpieczeniu funkcjonowania Sił Zbrojnych RP, Straży Granicznej i ośrodków państwowej administracji morskiej (Urzędy Morskie) oraz w procesie zapewnienia bezpieczeństwa żeglugi na polskich obszarach morskich, czego przykładem jest funkcjonowanie krajowego systemu SWIBŻ (System Wymiany Informacji o Bezpieczeństwie Żeglugi) będącego elementem zintegrowanego Krajowego Systemu Bezpieczeństwa Morskiego (KSBM). ENC w takim wypadku są odpowiednio rejestrowane, identyfikowane i udostępniane z zachowaniem warunków ochrony takich danych przed niepowołanym dostępem do treści danych. Zasady przekazywania i udostępniania takich niekodowanych ENC są określane w odpowiednich porozumieniach o współpracy podpisywanych przez szefa Biura i kierownictwo instytucji i służb działających w ramach KSBM.

Przedstawiając przewidywane skutki sytuacji, w której organ zostałby zobligowany do publicznego oraz niekontrolowanego udostępnienia produkowanych ENC - niezabezpieczonych zgodnie z wymogami S-63, Szef Biura Hydrograficznego wskazał na możliwość pojawienia się na rynku (użytkowania przez żeglarzy, nawigatorów morskich) ENC z podmienionymi danymi, które mogą przyczynić się do zaistnienia kolizji lub katastrofy morskiej oraz na brak możliwości dochodzenia praw związanych z odszkodowaniem. Takie ostrzeżenie wystosowało IMO w trakcie tegorocznego spotkania międzynarodowego podkomitetu ds. nawigacji, komunikacji morskiej, poszukiwania i ratownictwa na morzu (NCSR-1MO). Według organu, bez możliwości zapewnienia sobie bezpiecznej dystrybucji i ochrony danych przed nieuprawnionym dostępem, organ zostanie najprawdopodobniej zmuszony do rezygnacji z autoryzowania takich danych zgodnie z zasadą, że nie można ponosić odpowiedzialności za produkt, który może zostać zmieniony bez zgody i wiedzy producenta. Pojawienie się na rynku kopii ENC niepodlegających aktualizacji, może być przyczyną pomyłek nawigacyjnych, kolizji i katastrof morskich. Taka sytuacja może przyczynić się do obniżenia poziomu bezpieczeństwa na polskich obszarach morskich, a tym samym spowodować konieczność zwiększenia ilości akcji SAR (poszukiwanie i ratownictwo na morzu), a co za tym idzie - wzrost wydatków związanych z realizacją takich akcji. Organ zaznaczył przy tym, że pojawienie się na rynku niekodowanych kopii ENC nie wpłynęłoby na obniżenie jego dochodów finansowych, bowiem i tak nie uzyskuje on żadnych profitów ze sprzedaży ENC. Całość wpływów finansowych otrzymywanych ze sprzedaży map papierowych, publikacji nautycznych i licencji (subskrypcje) a także pobrań z RENC PRIMAR i dochodów z tzw. copyright zasila Skarb Państwa.

W kolejnym piśmie z dnia 9 października 2014 roku skarżący podkreślił, że jego wniosek dotyczy udostępnienia mu "aktualnej bazy danych nawigacyjnych w formacie ENC w S-57 dla polskich obszarów morskich, zgodnie z mapką zamieszczoną pod adresem http://mw.mil.pl/image.php?vhost=bhmw&id md=954", czyli mapą przedstawiającą schemat pokrycia polskich obszarów morskich komórkami ENC. Zaznaczył przy tym, że chce uzyskać dane bazowe ze wszystkimi poprawkami na dzień udostępnienia informacji.

Dodał też, że w jego ocenie prawdziwe czy wyimaginowane skutki działania ustawy o dostępie do informacji publicznej nie mogą być przesłanką do udostępniania, bądź nieudostępnienia tej informacji. Jedynie zaistnienie w przedmiotowej sprawie przesłanek wskazanych w art. 61 ust. 3 Konstytucji mogłoby tę sytuację zmienić. Przesłanki te nie występują. Wnioskodawca nie musi także uzasadniać swego żądania, ani podawać rozwiązań problemów trapiących organ. Odnośnie do wyrażonej obawy o "brak możliwości dochodzenia praw związanych z odszkodowaniem" skarżący podkreślił, że "nawigatorzy morscy" (którym to pojęciem organ określił zapewne osoby zawodowo związane z uprawianiem żeglugi przez statki podlegające konwencji SOLAS i innym przepisom międzynarodowym) zobowiązani są prawnie do korzystania z systemów ECDIS działającymi z plikami ENC zabezpieczonymi zgodnie ze standardami S-63. W przypadku tych osób nie może być mowy o korzystaniu z niepewnych i nieautoryzowanych kopii ENC pochodzących z nieznanych źródeł, gdyż powodowałoby to daleko idące konsekwencje prawne zarówno dla tych "nawigatorów" jak i dla armatorów statków, którzy ich zatrudniają. Natomiast osoby wykorzystujące niezakodowane ENC na statkach niepodlegających wymogom SOLAS dotyczących zabezpieczania map wedle standardów S-63, w tym na jachtach turystycznych, same świadomie przyjmują na siebie pełną odpowiedzialność za skutki użycia takich plików i świadomie zgadzają się na ewentualne ograniczenie możliwości dochodzenia roszczeń z tytułu błędów zawartych w tych mapach. Zdaniem skarżącego, organ ma również możliwość rozwiązania problemu "pojawienia się na rynku ENC z podmienionymi danymi". Wystarczy, aby na własnej stronie internetowej stworzył serwis udostępniania najaktualniejszych komórek z danymi w formacie S-57. Mając do dyspozycji pewne i aktualne źródło danych nikt nie będzie poszukiwał tych plików na alternatywnych serwerach. Skarżący dodał, że istnieje możliwość sprawdzenia, czy użytkowane pliki są tożsame z plikami przygotowanymi przez Biuro Hydrograficzne. Istnieje też możliwość stosowania kwalifikowanego podpisu elektronicznego, który zapewniałby nienaruszalność podpisanych plików. Nadto, także w przypadku map papierowych Biuro Hydrograficzne nie ma żadnej gwarancji co do tego, czy mapa taka zostanie zmieniona przez osobę dokonującą jej późniejszej korekty w sposób zgodny z informacjami zawartymi przez organ w "Wiadomościach żeglarskich", czy też korekta zostanie dokonana nieprawidłowo. Pomimo tego Biuro Hydrograficzne nie podnosi problemu rezygnacji z autoryzowania takich map. W ocenie skarżącego, nie istnieją żadne przeszkody formalno-prawne, aby Biuro Hydrograficzne na stronie internetowej, poprzez którą udostępniłoby do pobrania bazy danych w postaci plików składających się na ENC niezakodowane według standardu S-63, umieściłoby stosowne zastrzeżenie prawne wyłączające odpowiedzialność za ewentualne nieautoryzowane zmiany w udostępnianych plikach.

Skarżący dodał, że obecnie, w sytuacji wysokiej ceny map morskich wydawanych tak w postaci papierowej jak i zakodowanej ENC S-63, powszechną praktyką jest pływanie przy użyciu starych, nieaktualizowanych map papierowych lub nieoficjalnych map elektronicznych. Mimo takiej rzeczywistości statystyka akcji SAR w polskich obszarach morskich wskazuje, iż w ostatnich latach wypadki spowodowane użyciem nieautoryzowanych, nieuaktualnionych map są sporadyczne, bądź w niektórych latach zupełnie nie były odnotowywane. Udostępnienie na bieżąco aktualizowanych, niekodowanych plików ENC ze strony organu pozwoliłoby w szybkim czasie znacząco zmniejszyć, a w przyszłości całkowicie być może wyeliminować, używanie innych map pochodzących z niepewnych źródeł.

Skarżący wskazał także, że przygotowanie ENC przez organ odbywa się w ramach zadań ustawowych finansowanych z budżetu państwa, a więc m.in. z podatków pobieranych od obywateli, a więc skarżący - jako obywatel - ma prawo dostępu do nich. Zaznaczył też, że pliki bazy danych, jaką jest ENC, w postaci niezakodowanej, udostępniane są do użytku bezpłatnie innym organom, takim jak Siły Zbrojne RP, Straż Graniczna, Urzędy Morskie, a także innym organom w ramach krajowego Systemu Wymiany informacji o Bezpieczeństwie Żeglugi, będącego elementem Krajowego Systemu Bezpieczeństwa Morskiego.

Skarżący zaznaczył też, że w rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 27 marca 2012 r. w sprawie bezpiecznego uprawiania żeglugi przez jachty morskie (Dz. U. z 2012 r., poz. 326) wprowadzono wymóg posiadania, pośród innych elementów obowiązkowego wyposażenia jachtów morskich "map morskich lub żeglarskich" z dodatkowym objaśnieniem, że: "Mapy morskie i żeglarskie oraz publikacje nawigacyjne i przepisy portowe - na zamierzoną trasę rejsu edycje muszą być aktualne i poprawione. Wymagania te mogą wypełnić wektorowe mapy elektroniczne, pod warunkiem posiadania na jachcie wersji papierowej map lub zdublowania systemu." Jeżeli minister właściwy ds. gospodarki morskiej wymaga posiadania na jachtach zaktualizowanych "map morskich" (co należy rozumieć jako mapy oficjalnie wydawane przez Biuro Hydrograficzne w postaci papierowej lub ENC zakodowanej w standardzie S-63) albo "map żeglarskich" (co można byłoby rozumieć jako niekodowane mapy ENC S-57 z zastrzeżeniem o nieponoszeniu przez Biuro Hydrograficzne odpowiedzialności za ich nieautoryzowaną modyfikację), a mapy takie są tworzone przez Biuro Hydrograficzne za pieniądze podatników i udostępniane nieodpłatnie innym organom państwowym - to zarówno interes społeczny, jak i słuszny interes obywateli (wypełnienie obowiązku wyposażenia jachtów morskich nałożonego wspomnianym powyżej rozporządzeniem) przemawia za udostępnieniem takich niezakodowanych plików ENC również żądającym tego obywatelom za darmo, lub za opłatą nieprzekraczającą kosztu takiego udostępnienia. Interes Skarbu Państwa w żaden sposób nie ucierpi z tego powodu, bowiem osoby korzystające z zakodowanych ENC, opłacające licencje i subskrypcje, są do tego zobowiązane przepisami międzynarodowymi (SOLAS i in.) i nie wolno im korzystać z niekodowanych ENC. Natomiast osoby, które skorzystałyby z udostępnienia niekodowanych ENC, dotychczas korzystają z map elektronicznych pochodzących z innych źródeł niż Biuro Hydrograficzne, i opłaty za te mapy nie trafiają do Skarbu Państwa.

W piśmie z dnia 1 grudnia 2014 roku Szef Biura Hydrograficznego podtrzymał swoje stanowisko, że końcowy produkt, jakim jest ENC, musi być traktowany jako efekt pracy własnej wykonanej przez pracowników Biura Hydrograficznego i powinien być uważany za produkt (towar) chroniony prawem autorskim. Jednocześnie organ podkreślił, że ustawa o dostępie do informacji publicznej posługuje się określeniem "udostępniane". Określenie to nie powinno i nie może być utożsamiane z pojęciem "przekazywanie" produktu Biura, do czego dąży skarżący. Dążenie to, w ocenie organu, służy jedynie do uzyskania produktów końcowych opracowywanych przez organ, tj. ENC, z pominięciem istniejącego systemu dystrybucji.

Organ przyznał też, że osoby, które - pomimo pewnych zagrożeń związanych z bezpieczeństwem żeglugi - będą korzystać z nieautoryzowanych map morskich i publikacji nautycznych "świadomie przyjmują na siebie pełną odpowiedzialność za skutki użycia takich plików i świadomie zgadzają się na ewentualne ograniczenie możliwości dochodzenia roszczeń z tytułu błędów zawartych w tych mapach". Jednakże organ, jako przedstawiciel państwowej służby hydrograficznej musi przeciwdziałać ułatwianiu stosowania takich praktyk. W związku z tym organ nie będzie odnosił się do żadnych prób zalegalizowania sytuacji dotyczących wykorzystywania nieaktualnych map morskich i publikacji nautycznych przez kogokolwiek i zdecydowanie sprzeciwia się podejmowaniu takich prób. Odnosząc się do spraw poruszonych przez skarżącego w ostatnim akapicie pisma z dnia 9 października 2014 r., organ zauważył, że podejmowanie prób stosowania równoważności określenia "mapa żeglarska" z "niekodowanymi mapami ENC S-57 z zastrzeżeniem o nieponoszeniu przez Biuro Hydrograficzne odpowiedzialności za ich nieautoryzowaną modyfikację" jest jedynie próbą nieuprawnionej i niezasadnej interpretacji określenia "mapa żeglarska". Dalsze rozpatrywanie przedmiotu skargi w tym kontekście jest niepotrzebne i niezwiązane z przedmiotem sporu.

W załączniku do protokołu rozprawy, która odbyła się w dniu 3 grudnia 2014 r., skarżący zwrócił uwagę, że specjalizowane bazy danych nawigacyjnych w formacie

S-57 są udostępniane w Polsce nieodpłatnie - na przykład przez Urząd Żeglugi Śródlądowej w Szczecinie. Każdy może pobrać ze strony internetowej: http://szczecin.uzs.gov.pl/gqvc4 śródlądowe elektroniczne mapy nawigacyjne ienc dla obszaru objętego usługami informacji rzecznej ris na dolnej odrze.htm. Dane zawarte w tych plikach dotyczą wód dolnej Odry. Urząd Żeglugi Śródlądowej w Szczecinie podaje zasady korzystania z tych danych, które - jak się wydaje - wyłączają odpowiedzialność tego urzędu, a ponadto zezwala na korzystanie z nich w celach nawigacyjnych. Zdaniem skarżącego, fakt takiego udostępniania obala większość argumentów organu dotyczących rzekomych przeszkód udostępnienie mu wnioskowanych informacji publicznych.

Pełnomocnik organu komandor D. G. wyjaśnił natomiast, że mapy żeglownych odcinków wód śródlądowych nie są powiązane w żaden sposób z mapami ENC, dotyczącymi obszarów morskich. Nie zostały objęte żadnymi standardami określonymi przez Międzynarodowe Organizacje: Hydrograficzną i Morską. Tworzenie tego typu map w systemie RIS (River Information System) jest tylko zapożyczeniem wybranych elementów z treści ENC i nie podlega kompetencji Biura Hydrograficznego. Biuro nie tworzy tych map.

Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontrolę zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Kontrola ta - zgodnie z treścią

art. 3 § 2 pkt 8 ustawy - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi, obejmuje również bezczynność organów, a w przypadku informacji publicznej także innych podmiotów zobowiązanych do jej udzielenia.

Z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy organ - zobowiązany do podjęcia określonej, przewidzianej prawem czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym przez przepisy. Zarzut bezczynności powinien się zatem pojawić wówczas, gdy organ - będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma bowiem na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu lub podjęcia określonego przepisami prawa działania.

Mówiąc o dostępie do informacji publicznej i ewentualnej bezczynności w tym zakresie, stwierdzić przede wszystkim należy, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (ustawa z dnia 2 kwietnia 1997 r., Dz. U. nr 78, poz. 483 ze zm.) w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Według art. 61 ust. 2 Konstytucji, prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu, przy czym tryb udzielania informacji, o których mowa w ww. ustępach 1 i 2, określają ustawy (ust. 3).

Konkretyzacją tego prawa zajmuje się m. in. ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm.) – zwana dalej "ustawą". Zgodnie z art. 1 ustawy, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy, każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, co jednocześnie nie oznacza, że każdy podmiot jest zobligowany do jej udostępniania. Realizacja bowiem tego prawa spoczywa na określonych w ustawie podmiotach. I tak, zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności:

1) organy władzy publicznej,

2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych,

3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa,

4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego,

5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Z art. 3 ustawy z dnia 17 listopada 1994 r. o zmianie ustawy o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (Dz. U. z 1995 r., nr 7, poz. 31) wynika, że zadania państwowej morskiej służby hydrograficznej i oznakowania nawigacyjnego w zakresie hydrografii i kartografii morskiej wykonuje Biuro Hydrograficzne Marynarki Wojennej (zwane dalej w skrócie "Biurem Hydrograficznym").

Na podstawie delegacji zawartej w art. 46 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej

(Dz. U. z 2013 r., poz. 934 ze zm.) Minister Transportu i Gospodarki Morskiej w rozporządzeniu z dnia 20 sierpnia 1999 r. w sprawie współpracy urzędów morskich z Marynarką Wojenną i Strażą Graniczną (Dz. U. z 1999 r., nr 75 poz. 850) określił zasady współdziałania urzędów morskich z Biurem Hydrograficznym Marynarki Wojennej w zakresie: prowadzonych badań hydrograficznych i pomiarów geodezyjnych, oznakowania nawigacyjnego dróg morskich, portów i przystani morskich, wyznaczania dróg morskich, red i kotwicowisk oraz ustalania ich wielkości, opracowywania wydawnictw kartograficznych i nautycznych, w tym ostrzeżeń nawigacyjnych, współpracy międzynarodowej z zakresu hydrografii i oznakowania nawigacyjnego z Międzynarodową Organizacją Hydrograficzną (IHO) oraz Międzynarodowym Stowarzyszeniem Zarządów Latarni Morskich (JALA), budowy i utrzymania systemów radionawigacyjnych (§ 2 ust. 1).

Zgodnie z § 2 ust. 2 ww. rozporządzenia, Biuro Hydrograficzne w ramach tego współdziałania:

1) wykonuje, opracowuje i nadzoruje pomiary hydrograficzne na polskich obszarach morskich dla opracowania urzędowych map morskich i innych wydawnictw oraz bezpieczeństwa żeglugi,

2) prowadzi prace geodezyjne na polskich obszarach morskich, w pasie nadbrzeżnym i w portach morskich i przystaniach,

3) redaguje, opracowuje i wydaje: mapy morskie, locje, spisy świateł i sygnałów nawigacyjnych, spisy radiostacji nautycznych, "Wiadomości Żeglarskie" oraz inne urzędowe publikacje,

4) redaguje i rozpowszechnia ostrzeżenia nawigacyjne opracowane na podstawie otrzymanych informacji,

5) ustawia na potrzeby Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej stałe i pływające znaki nawigacyjne,

6) organizuje i utrzymuje radionawigacyjne systemy zabezpieczenia żeglugi na potrzeby Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej,

7) jako państwowa służba w dziedzinie hydrografii i kartografii morskiej reprezentuje Rzeczpospolitą Polską w Międzynarodowej Organizacji Hydrograficznej oraz komitetach i grupach roboczych tej organizacji.

Z § 2 ust. 4 tego rozporządzenia wynika nadto, że urzędy morskie i Biuro Hydrograficzne współpracują w zakresie bezpieczeństwa żeglugi oraz funkcjonowania systemu oznakowania nawigacyjnego na polskich obszarach morskich, a także prowadzą systematyczną wymianę wyników prowadzonych przez siebie prac geodezyjnych i hydrograficznych.

Wobec treści ww. przepisów nie budzi wątpliwości, że Szef Biura Hydrograficznego, jako organ wykonujący zadania administracji morskiej, jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej.

Należy przy tym zauważyć jednak, że fakt, iż organ jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w świetle ustawy o dostępie do informacji publicznej nie przesądza jeszcze o tym, że wszystko to co w ramach swojej działalności tworzy stanowi informację publiczną i to podlegającą udostępnieniu w trybie omawianej ustawy.

Zgodnie z treścią art. 1 ust. 1 ustawy informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, która podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie.

Definicja informacji publicznej zawarta w tym przepisie odsyła do pojęcia "sprawy publicznej", której definicji legalnej brak w przedmiotowej ustawie. Pewną pomocą dla określenia znaczenia "sprawy publicznej" może służyć katalog zawarty w art. 6 ustawy, w którym wymieniono szereg kategorii informacji stanowiących informację publiczną, wyliczenie to jednak ma charakter przykładowy. Niemożliwe jest zatem zdefiniowanie informacji publicznej na gruncie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dlatego też przy wykładni tego pojęcia należy posłużyć się art. 61 Konstytucji RP, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

Uwzględniając wszystkie te aspekty należy stwierdzić, że informacją publiczną będzie każda informacja dotycząca sfery faktów i danych, wykonywana lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne, w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. W szczególności jest nią treść dokumentów urzędowych wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą (por. wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2014 r., sygn. I OSK 3070/13, LEX nr 1521345).

Pomimo szerokiego rozumienia pojęcia informacji publicznej należy jednak podkreślić, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być i nie jest środkiem do wykorzystywania w celu wystąpienia z wnioskiem o udzielenie każdej informacji. Oznacza to, że zakres przedmiotowy ustawy wytycza i obejmuje dostęp tylko do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszelkich informacji (por. wyrok WSA w Warszawie z 16 marca 2004 r., sygn. akt II SAB/Wa 2/04, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby w rezultacie do merytorycznego rozpoznawania przez sąd tych skarg, które są tylko "inspirowane" ustawą o dostępie do informacji publicznej, a ich rzeczywista treść nie ma nic wspólnego z tą regulacją.

Pojęcie informacji publicznej odnosi się zatem do wszelkich faktów dotyczących spraw publicznych rozumianych jako działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i samorządów gospodarczych i zawodowych oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, czyli mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Charakter publiczny należy przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności organów.

W dalszej części stwierdzić należy, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, a jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 i 2 ustawy). Zgodnie z treścią art. 14 ust. 1 ustawy, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Ponadto, prawo do informacji publicznej przysługuje każdemu, z zastrzeżeniem art. 5, który ogranicza je z uwagi na ochronę informacji niejawnych oraz ochronę innych tajemnic ustawowo chronionych. Nie jest przy tym wymagane wykazanie ani interesu prawnego

(art. 2 ust. 2), ani też celu, w jakim uzyskana informacja zostanie wykorzystana. Jedynie w przypadku informacji przetworzonej, stosownie do treści art. 3 ust. 1 ustawy, ustawodawca wprowadził wymóg wykazania, że uzyskanie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Niezależnie od powyższego wskazać należy, że udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno - technicznej w myśl art. 13 ust. 1 ustawy, a obowiązek wydania decyzji administracyjnej, o czym stanowi art. 16 ust. 1 ustawy, przewidziano tylko w takim wypadku, gdy informacja, której udostępnienia żąda określony podmiot, jest informacją publiczną

- podlegającą co do zasady udostępnieniu w trybie tej ustawy, lecz organ odmawia jej udostępnienia z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. Bezczynność organu rozpoznającego wniosek o udzielenie informacji publicznej występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie rozpoznał złożonego wniosku.

W rozpoznawanej sprawie sporne jest, czy zgłoszone przez skarżącego w piśmie z dnia 23 lutego 2014 roku żądanie dotyczy informacji publicznej w rozumieniu

art. 1 ust. 1 ustawy. Skarżący w piśmie tym zażądał udostępnienia mu "aktualnej bazy danych nawigacyjnych w formacie ENC w standardzie S-57 (map) dla polskich obszarów morskich, zgodnie z mapką zamieszczoną pod adresem http://mw.mil.pl/image.php?vhost=bhmw&id md=954". Doprecyzowując swoje żądanie na rozprawie w dniu 17 września 2014 r. skarżący wyjaśnił, że nie domaga się map, które dystrybuuje PRIMAR, ponieważ mapy te są w formacie S-63. Domaga się natomiast udostępnienia map w formacie S-57. Największa różnica pomiędzy mapami S-63 i S-57 jest taka, że mapy S-63 są zaszyfrowane, a mapy S-57 nie.

Analizując powyższą kwestię, Sąd doszedł do przekonania, że żądana przez skarżącego baza danych nawigacyjnych w formacie ENC w standardzie S-57 (mapy) nie stanowi informacji o sprawie publicznej podlegającej udostępnieniu w trybie omawianej ustawy.

W tym miejscu wyjaśnić należy, że mapa zamieszczona pod adresem internetowym: http://mw.mil.pl/image.php?vhost=bhmw&id md=954, do jakiej odsyła w swoim wniosku skarżący, stanowi umieszczoną na stronie internetowej Biura Hydrograficznego mapę przedstawiającą schemat pokrycia polskich obszarów morskich komórkami ENC.

Na tej samej stronie internetowej Biura Hydrograficznego (http://www.bhmw.mw.mil.pl/index.php?akcja=mapyelektr) znajduje się informacja, zgobnie z którą: "Elektroniczne mapy nawigacyjne (ENC - Electronic Navigational Chart) są produktami wektorowymi spełniającymi wymagania standardu IHO S-57 Ed. 3.1. ENC zawierają wszystkie niezbędne informacje do prowadzenia bezpiecznej nawigacji, co więcej przenoszą wiele dodatkowych treści pozwalających zwiększyć bezpieczeństwo oraz komfort prowadzenia nawigacji na statku. Przede wszystkim są wykorzystywane w Systemach Obrazowania Elektronicznej Mapy i Informacji Nawigacyjnej (ECDIS - Electronic Chart Display and Information System). Mogą być również wykorzystywane przez inne systemy, pod warunkiem, że są one przystosowane do obsługi formatu ENC/S-57. Biuro Hydrograficzne Marynarki Wojennej jest wyłącznym producentem ENC na polskie obszary morskie. ENC są dystrybuowane poprzez Regionalne Centrum Map Elektronicznych PRIMAR. Informacje na temat sprzedaży i globalnego pokrycia komórkami ENC można znaleźć na stronie www.primar.org."

Elektroniczna Mapa Nawigacyjna (w skrócie określana jako "ENC") stanowi cyfrowy produkt hydrograficzny tworzony przez Biuro Hydrograficzne.

Zgodnie z definicją zawartą w Słowniku Hydrograficznym IHO (http://www.iho.int/iho_pubs/standard/S-32/S-32-eng.pdf - str. 76, poz. 1583), ENC jest to baza danych znormalizowana pod względem zawartości, struktury i formatu, wydawana do stosowania w Systemach Obrazowania Elektronicznej Mapy i Informacji Nawigacyjnej (ECDIS - Electronic Chart Display and Information System). ENC zawiera wszystkie informacje znajdujące się na morskiej mapie nawigacyjnej niezbędne do prowadzenia bezpiecznej nawigacji oraz może zawierać informacje uzupełniające do informacji podawanych na mapie papierowej (na przykład informacje zawarte w publikacjach nautycznych), które są uznane za niezbędne do bezpiecznej nawigacji.

ENC jest oficjalną, wektorową mapą elektroniczną zaprojektowaną w celu spełnienia wymagań określonych przepisami "Międzynarodowej konwencji o bezpieczeństwie życia na morzu, 1974", sporządzonej w Londynie dnia 1 listopada 1974 r. (Dz. U. z 1984 r., nr 61, poz. 318 zał. ze zm.) – zwanej dalej w skrócie "Konwencją SOLAS" /organ w swoich pismach powołuje się na tę Konwencję określając ją także skrótem "SOLAS 74"/, ratyfikowanej przez Polskę.

Konwencja SOLAS jest najważniejszym międzynarodowym aktem stawiającym wytyczne dla żeglugi służące poprawie bezpieczeństwa na morzu (vide ujednolicony tekst Konwencji: "Międzynarodowa Konwencja o Bezpieczeństwie Życia na Morzu, 1974 SOLAS", Tekst jednolity 2006, Wydawnictwo PRS, Gdańsk 2006). Konwencja ta uchwalona została podczas "Międzynarodowej konferencji do spraw bezpieczeństwa życia na morzu", którą zwołała Międzynarodowa Organizacja Morska, a weszła w życie 25 maja 1980 roku. Międzynarodowa Organizacja Morska (IMO - International Maritime Organization) jest wyspecjalizowaną agendą Organizacji Narodów Zjednoczonych zajmującą się wyłącznie sprawami morskimi, w szczególności zagadnieniami bezpieczeństwa na morzu oraz zapobieganiem zanieczyszczaniu środowiska morskiego przez statki. Jej członkiem od 1966 roku jest również Polska.

Rozdział V "Bezpieczeństwo żeglugi" załącznika Konwencji SOLAS zawiera szereg definicji, wymogów dotyczących bezpieczeństwa żeglugi, w tym również wymagań związanych z ENC. Według Konwencji SOLAS /prawidło 2, pkt 2/ mapą nawigacyjną lub publikacją nautyczną jest mapa lub książka specjalnego przeznaczenia, albo specjalnie opracowana baza danych źródłowych, z której taka mapa lub książka jest stworzona i która jest oficjalnie wydana przez Rząd lub w imieniu Rządu przez autoryzowane Biuro Hydrograficzne lub inną odpowiednią instytucję rządową i jest tak sporządzona, aby spełniać wymagania nawigacji morskiej (patrz odpowiednie rezolucje i zalecenia IHO dotyczące uprawnień i odpowiedzialności państw przybrzeżnych w zaopatrzeniu w mapy zgodnie z prawidłem 9).

Zgodnie z prawidłem 9 załącznika Konwencji SOLAS, zatytułowanym "Służby hydrograficzne":

1. Umawiające się Rządy powinny zapewnić zbieranie i przetwarzanie danych hydrograficznych oraz publikowanie, rozpowszechnianie i uaktualnianie wszelkich informacji nautycznych niezbędnych dla bezpiecznej nawigacji.

2. Umawiające się Rządy powinny, tak dalece jak to możliwe, współpracować w prowadzeniu w najbardziej dogodny sposób następujących służb nawigacyjnych i hydrograficznych, pomagających nawigacji, w szczególności w celu:

1. zapewnienia, że pomiary hydrograficzne są przeprowadzane, tak dalece na ile jest to możliwe, odpowiednio do wymagań bezpiecznej nawigacji;

2. przygotowania i wydawania w miarę potrzeb nawigacyjnych map morskich, locji, spisów świateł, tablic pływów i innych publikacji nautycznych spełniających potrzeby prowadzenia bezpiecznej nawigacji;

3. publikowania wiadomości żeglarskich w celu utrzymywania możliwe najbardziej aktualnych nawigacyjnych map morskich i publikacji nautycznych;

4. utrzymywania systemu zarządzania danymi wspierającymi te służby.

3. Umawiające się Rządy powinny zapewnić możliwie największą unifikację map i wydawnictw nautycznych oraz uwzględnić, kiedy to tylko jest możliwe, odpowiednie rezolucje i wymagania międzynarodowe.

4.Umawiające się Rządy powinny skoordynować swoje działania, do najwyższego możliwego stopnia, w celu zapewnienia, iż informacje nawigacyjne i hydrograficzne będą, tak dalece jak to możliwe, powszechnie, terminowe, wiarygodne i niedwuznaczne.

Prawidło 19, zatytułowane "Wymagania dotyczące posiadania przez statki systemów nawigacyjnych oraz wyposażenia" stanowi m. in., że: Wszystkie statki niezależnie od wielkości powinny posiadać mapy nawigacyjne oraz publikacje nautyczne do planowania i przedstawiania tras żeglugowych planowanej podróży oraz do nanoszenia i kontroli pozycji podczas podróży. Systemy obrazowania map elektronicznych i informacji nawigacyjnej (ECDIS) mogą być uznane jako spełniające wymagania niniejszego punktu o posiadaniu map nawigacyjnych.

Należy również wyjaśnić, że System Obrazowania Elektronicznej Mapy i Informacji Nawigacyjnej (ECDIS) jest podstawowym urządzeniem, w którym są wykorzystywane ENC. ECDIS jest urządzeniem nawigacyjnym (spełniającym międzynarodowe standardy) umożliwiającym prowadzenie nawigacji bez użycia map papierowych. Składa się z trzech spójnych, standaryzowanych elementów:

- części sprzętowej (komputer, monitor, kable itp.);

- oprogramowania eksploatacyjnego (funkcyjnego), umożliwiającego użytkownikowi komunikowanie się z systemem i realizowanie wszystkich jego funkcji;

- okrętowego zestawu danych, którego głównym składnikiem jest Elektroniczna Mapa Nawigacyjna (ENC).

Dwa pierwsze elementy mogą być wytwarzane przez różnych komercyjnych producentów sprzętu i oprogramowania. Trzeci element (ENC) powstaje jako efekt pracy biur hydrograficznych, stanowiąc o wiarygodności zobrazowanych danych i gwarantując właściwy poziom bezpieczeństwa nawigacyjnego.

W niniejszej sprawie jest bezsporne, że obecnie Biuro Hydrograficzne tworzy ENC w oparciu o standard wymiany danych hydrograficznych IHO S-57 (wskazany we wniosku skarżącego). Jest to jeden z wielu standardów (podobnie jak standard S-63) dotyczących tworzenia i wdrażania koncepcji nawigacji bez użycia map papierowych (ENC, ECDIS) oraz Światowej Bazy Danych Elektronicznej Mapy Nawigacyjnej (WEND), opracowanych w oparciu o Konwencję SOLAS przez Międzynarodową Organizację Hydrograficzną (IHO - International Hydrographic Organization). Międzynarodowa Organizacja Hydrograficzna skupia państwa morskie reprezentowane przez upoważnione narodowe biura (służby) hydrograficzne, a funkcjonuje w oparciu o Konwencję o Międzynarodowej Organizacji Hydrograficznej sporządzoną w dniu 3 maja 1967 r. w Monako (Dz. U. z 1973 r., nr 11, poz. 78 zał.). Konwencję tę Polska uznała, przyjęła i ratyfikowana 15 września 1972 roku. Zgodnie z art. IV tej Konwencji, utworzone zostało Międzynarodowe Biuro Hydrograficzne zobowiązane m. in. do zapewnienia pełnego i stałego kontaktu pomiędzy narodowymi służbami hydrograficznymi; studiowania wszystkich kwestii dotyczących hydrografii i spokrewnionych z nią dziedzin nauki i techniki oraz do gromadzenia potrzebnych materiałów dokumentacyjnych; rozwijania wymiany map morskich i dokumentów nautycznych pomiędzy służbami hydrograficznymi Rządów Członkowskich.

W wyniku międzynarodowej współpracy została wypracowana idea Światowej Bazy Danych Elektronicznej Mapy Nawigacyjnej (WEND - World Wide Electronic Navigational Chart Database). Przewiduje ona, że powinny istnieć regionalne ośrodki koordynacyjne dla map elektronicznych (RENC - Regional Electronic Navigational Chart Coordinating Centre), które mają gromadzić autoryzowane, najbardziej wiarygodne dane pochodzące z krajowych biur hydrograficznych. Z danych tych następnie tworzona ma być jednolita, zintegrowana baza danych na dany region, z której to bazy mają być pobierane ENC i dostarczane końcowym użytkownikom poprzez odpowiednią sieć dystrybutorów. Poszczególne, krajowe biura hydrograficzne mają być odpowiedzialne za dostarczanie wiarygodnych i aktualnych danych do swoich regionalnych centrów oraz za systematyczną aktualizację tych danych. Poszczególne RENC natomiast mają zapewniać integrację danych z poszczególnych państw, ich ostateczne przetworzenie oraz rozpowszechnianie wśród użytkowników elektronicznych map nawigacyjnych, a także systematyczne dostarczanie uaktualnień. Poszczególne RENC w założeniu powinny także komunikować się wzajemnie, aby użytkownik miał zapewniony komplet danych dla wszystkich obszarów żeglugi (zob. np. Rozdział 13 monografii: "Bazy Danych: Nowe Technologie", Kozielski S., Małysiak B., Kasprowski P., Mrozek D. (red.), WKŁ 2007, http://bdas.polsl.pl/2007/BDAS%6007%20-%20Ogólnoświatowa% 20baza%20danych%20elektronicznych%20map%20nawigacyjnych%20WEND%20dla%20potrzeb%20systemu%20ECDIS.pdf?Id=439&val=1, a także: Zeszyty Naukowe Akademii Marynarki Wojennej, rok LI, nr 4 (183) 2010, Krzysztof Czaplewski, Henryk Nitner "Informacja nawigacyjna i hydrograficzna w systemach nawigacyjno-hydrograficznego zabezpieczenia na polskich obszarach morskich"

- str. 33).

Jest bezsporne, że obecnie w Europie funkcjonują dwa regionalne ośrodki koordynacyjne dla map elektronicznych (RENC). W Wielkiej Brytanii jest to IC-ENC (International Centre - Electronic Navigational Chart), natomiast w Norwegii funkcjonuje PRIMAR. Do RENC PRIMAR należą m. in.: Gruzja, Estonia, Francja, Finlandia, Łotwa, Litwa, Norwegia, Rosja, Szwecja, Brazylia oraz Polska (vide https://www.primar.org/our-member-nations). RENC PRIMAR jest zarządzany przez Norweską Służbę Hydrograficzną w oparciu o zasadę "nie dla zysku ale zwrotu kosztów utrzymania". Podstawowym zadaniem PRIMAR jest końcowa walidacja i scalanie ENC w jedną, zintegrowaną bazę danych oraz zapewnienie użytkownikom końcowym, poprzez sieć dystrybutorów, dostępu do całodobowych usług związanych z danymi ENC. Procedury usług są zgodne ze standardami IHO oraz IMO. Państwa, reprezentowane przez narodowe biura hydrograficzne, uczestniczą w tym przedsięwzięciu w oparciu o dwustronne porozumienia zawarte z Norweską Służbą Hydrograficzną, która zarządza PRIMAR. Dochód ze sprzedaży komórek ENC jest przeznaczony w części na pokrycie kosztów funkcjonowania RENC, w pozostałej zaś części jest przekazywany państwu - właścicielowi danych.

Polska uczestniczy w RENC PRIMAR na podstawie "Porozumienia dwustronnego pomiędzy Biurem Hydrograficznym Marynarki Wojennej Rzeczypospolitej Polskiej i Norweskim Zarządem Map, Służbą Hydrograficzną Norwegii dotyczącego funkcjonowania Regionalnego Centrum Koordynacyjnego Elektronicznych Map Nawigacyjnych (RENC)" /vide umowa wraz z aneksem załączona do akt sądowych k. 64 - 75/. Z umowy wynika, że Polska uczestniczy w tym projekcie w oparciu o zasadę "nie dla zysku ale zwrotu kosztów utrzymania". Wynika z niej również, że Norweski Zarząd Map, Służba Hydrograficzna Norwegii poprzez licencjonowanych dystrybutorów sprzedaje ENC zabezpieczone w formacie IHO-63. Szczegóły dotyczące cen i zasad sprzedaży określa tzw. model cenowy, który w zależności od potrzeb podlega modyfikacji. Model ten został przedstawiony w aneksie do ww. umowy (k. 74 akt sądowych).

Komórki ENC (czyli Elektroniczne Mapy Nawigacyjne dla poszczególnych fragmentów obszarów morskich) są zatem rozprowadzane poprzez międzynarodową sieć dystrybutorów, współpracującą z RENC PRIMAR. Przywołana we wniosku skarżącego mapa zamieszczona pod adresem internetowym: http://mw.mil.pl/image.php?vhost=bhmw&id md=954, stanowi mapę przedstawiającą schemat pokrycia polskich obszarów morskich komórkami ENC, które zakupić można od tych dystrybutorów. Jest przy tym bezsporne, że RENC PRIMAR zabezpiecza ENC, które dystrybuuje, używając opracowanego przez IHO standardu "S-63-Schemat bezpieczeństwa danych". Potocznie mówiąc, szyfruje dane w nich zawarte. Z tej przyczyny właśnie skarżący chce uzyskać od Biura Hydrograficznego ENC niezaszyfrowane, czyli takie jakie przesyła Biuro do RENC PRIMAR, w standardzie

S-57. Gdyby bowiem skarżący chciał pozyskać je od dystrybutora ENC, a więc w formie zabezpieczonej standardem S-63, musiałby zapłacić zarówno za ich uzyskanie, jak i za ich aktualizację. Inaczej mówiąc, jak słusznie wskazuje organ, skarżący żąda aby zapewnić mu dostęp do Elektronicznych Map Nawigacyjnych obejmujących cały polski obszar morski z pominięciem obowiązku zakupu licencji (wynikającego z zasad dystrybucji ENC ustalonych w umowie międzynarodowej łączącej Biuro Hydrograficzne z Norweskim Zarządem Map, Służbą Hydrograficzną Norwegii) koniecznej aby z map tych korzystać.

Należy w tym miejscu jeszcze raz podkreślić, że ustawa o dostępie do informacji publicznej służyć ma realizacji konstytucyjnego prawa obywateli do uzyskania informacji o działaniach władzy i sprawach publicznych, a nie uzyskiwaniu od organów wszelkich wytworzonych przez nie dóbr. Zgodnie z cytowanym już art. 61 Konstytucji, obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, które obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (ust. 1). Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów (którymi żądane przez skarżącego elektroniczne mapy nawigacyjne niewątpliwie nie są) oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2).

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 30 stycznia 2014 r., wydanym w sprawie o sygn. I OSK 1982/13 (Baza Orzeczeń LEX nr 1463438), zasadnie wskazał, że celem i sensem ustawy o dostępie do informacji jest urzeczywistnianie idei transparentności władzy publicznej. Również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 13 grudnia 2012 r., sygn. II SAB/Wa 386/12 (Baza Orzeczeń LEX nr 1246684) stwierdził, że ustawa ta "służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej". Ten sam Sąd w postanowieniu z 18 lutego 2010 r., sygn. II SAB/Wa 197/09 (OSP 2011/9/94) podkreślił, że: "Celem ustawy o dostępie do informacji publicznej jest informowanie obywateli o stanie "spraw publicznych" (...)". Podobnie wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z 13 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Ol 1316/12 (Baza Orzeczeń LEX nr 1235179) wyjaśniając, że: "Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej (art. 61 Konstytucji RP)."

Podzielając powyższe rozważania należy stwierdzić, że przy dokonywaniu wykładni użytego w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz w art. 1 ust. 1 ustawy pojęcia "informacja publiczna" należy mieć na względzie przede wszystkim cel przepisów dotyczących dostępu do informacji publicznej. Celem tym jest zapewnienie swego rodzaju "społecznej kontroli" nad organami władzy publicznej, transparentności działania tych organów. Prawo do informacji o działalności władz jest bowiem ważnym elementem kontroli opinii publicznej nad działalnością podmiotów, którym powierzono wykonywanie zadań publicznych. Celem ustawy jest zapewnienie dostępu do informacji o stanie spraw publicznych, a nie umożliwienie obywatelom bezpłatnego korzystania z wszelkich dóbr wytworzonych przez organy i inne podmioty realizujące cele publiczne.

Mając na uwadze tak rozumiany cel ustawy, zdaniem Sądu, należało uznać, że informacje objęte wnioskiem skarżącego nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy. Zasadnie organ w piśmie z dnia 11 marca 2014 roku podkreślił bowiem, że - zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, celem żądania informacji publicznej jest prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy oraz osób pełniących funkcje publiczne w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują (zarządzają) majątkiem Skarbu Państwa, co prowadzi do wniosku, że ww. przepis uprawnia osobę zainteresowaną do uzyskania informacji publicznej, przez którą rozumie się wiadomości dotyczące działalności publicznej podmiotów zobowiązanych lub dotyczących gospodarowania (zarządzania) mieniem publicznym. Zasadnie również organ wskazał, że wiadomości objęte wnioskiem skarżącego stanowią przedmiot obrotu, podlegający wymianie handlowej, nie stanowią natomiast wiedzy na temat działalności organu, jak też źródła wiedzy na temat gospodarowania jego mieniem. Wiadomościami, które można by uznać za informacją publiczną w tym zakresie byłyby np. informacje dotyczące tego w jaki sposób organ pozyskuje określone dane (działalność organu), z jakimi podmiotami organ współpracuje w tym zakresie (działalność organu) i na jakich warunkach są one przekazywane innym podmiotom (gospodarowanie tymi wiadomościami), czy wiadomości dotyczące licencji (wiadomości o towarze).

Słusznie również Szef Biura Hydrograficznego w toku postępowania kilkakrotnie podkreślał, że żądanie udostępnienia wytworzonej przez organ bazy danych w formacie ENC w standardzie S-57 (czyli - w rzeczywistości - żądanie udostępnienia niezakodowanych ENC dystrybuowanych przez RENC PRIMAR) w trybie udzielenia informacji publicznej służy wyłącznie pominięciu konieczności nabycia przez skarżącego licencji niezbędnej do korzystania z tych danych, a w konsekwencji – do uzyskania przedmiotu obrotu handlowego z naruszeniem umowy międzynarodowej łączącej Biuro Hydrograficzne z Norweskim Zarządem Map, Służbą Hydrograficzną Norwegii.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że żądana przez skarżącego informacja – tak jak przyjął to organ, nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy oraz art. 61 Konstytucji RP. Szef Biura Hydrograficznego nie pozostaje zatem w bezczynności.

Należy w tym miejscu wyjaśnić, że w sytuacji gdy informacja nie stanowi informacji o sprawach publicznych, podlegającej udostępnieniu w trybie ustawy, załatwienie zgłoszonego we wniosku żądania następuje w drodze pisma (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 50/06, LEX nr 291197; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 707/10 oraz postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 8/11, oba orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie organ – prawidłowo uznając, że dane, których żąda wnioskodawca, nie stanowią informacji publicznej, poinformował o tym skarżącego w piśmie z dnia 11 marca 2014 roku, a więc z zachowaniem ustawowego terminu (wniosek skarżącego z 23 lutego 2014 r. wpłynął do organu 25 lutego 2014 r.).

Niezależnie od powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, że nawet gdyby uznać, że żądana przez skarżącego baza danych stanowiłaby informację publiczną, to i tak nie podlegałaby udostępnieniu w trybie omawianej ustawy o dostępie do informacji publicznej z uwagi na treść art. 1 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi.

Należy bowiem przypomnieć, że Biuro Hydrograficzne pełni zadania państwowej morskiej służby hydrograficznej i oznakowania nawigacyjnego w zakresie hydrografii i kartografii na podstawie art. 3 ustawy z dnia 17 listopada 1994 r. o zmianie ustawy o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej. Ustawą tą uchylono ustawę z dnia 21 marca 1991 r. o państwowej morskiej służbie hydrograficznej i oznakowania nawigacyjnego (Dz. U. nr 32, poz. 132) – vide art. 4 ustawy z dnia 17 listopada 1994 r. Jednocześnie w ustawie z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej nie wprowadzono kompleksowej regulacji dotyczącej funkcjonowania Biura Hydrograficznego. W ocenie Sądu był to zamierzony zabieg ustawodawcy, ponieważ zasady funkcjonowania Biura Hydrograficznego związane z wykonywaniem przez nie obowiązków państwowej morskiej służby hydrograficznej i oznakowania nawigacyjnego przede wszystkim regulują umowy międzynarodowe. Natomiast z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej wynika, że przepisów tej ustawy nie stosuje się, jeżeli umowa międzynarodowa, której Rzeczpospolita Polska jest stroną, stanowi inaczej.

Podobną regulację zawiera także ustawa z dnia 18 sierpnia 2011 r. o bezpieczeństwie morskim (Dz. U. nr 228, poz. 1368 ze zm.), regulująca sprawy bezpieczeństwa morskiego w zakresie budowy statku, jego stałych urządzeń i wyposażenia, inspekcji statku, kwalifikacji i składu załogi statku, bezpiecznego uprawiania żeglugi morskiej oraz ratowania życia na morzu (art. 1), która w art. 2 daje pierwszeństwo przed regulacjami krajowymi m. in. Konwencji SOLAS.

Na międzynarodowy charakter zadań stawianych Biuru Hydrograficznemu wskazuje również § 2 ust. 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 20 sierpnia 1999 r. w sprawie współpracy urzędów morskich z Marynarką Wojenną i Strażą Graniczną, zgodnie z którym Biuro Hydrograficzne - jako państwowa służba w dziedzinie hydrografii i kartografii morskiej - reprezentuje Rzeczpospolitą Polską w Międzynarodowej Organizacji Hydrograficznej (IHO) oraz komitetach i grupach roboczych tej organizacji.

Analizując regulacje dotyczące działania Biura Hydrograficznego Sąd stwierdził, że w zasadzie cała jego działalność związana z udziałem Polski w międzynarodowym projekcie utworzenia Światowej Bazy Danych Elektronicznej Mapy Nawigacyjnej (WEND), a więc również związana z tworzeniem ENC przekazywanych RENC PRIMAR, stanowiąca realizację zobowiązań Polski wynikających z członkostwa w IHO i IMO, regulowana jest umowami międzynarodowymi, w tym omówionymi powyżej postanowieniami Konwencji SOLAS, Konwencji o Międzynarodowej Organizacji Hydrograficznej sporządzonej w dniu 3 maja 1967 r. w Monako, a także przywoływanej już umowy dwustronnej łączącej Biuro Hydrograficzne Marynarki Wojennej Rzeczypospolitej Polskiej z Norweskim Zarządem Map, Służbą Hydrograficzną Norwegii dotyczącej funkcjonowania Regionalnego Centrum Koordynacyjnego Elektronicznych Map Nawigacyjnych (RENC), która wprowadza odpłatność za korzystanie z ENC. Jest ona zatem objęta regulacjami szczególnymi (zawartymi w umowach międzynarodowych, mających - zgodnie z ww. przepisami ustaw, pierwszeństwo przed regulacjami krajowymi), które wykluczają stosowanie do niej przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Należy w tym miejscu zwrócić również uwagę, że odpłatność określona w międzynarodowej umowie za korzystanie z ENC przystaje do polskich rozwiązań krajowych dotyczących korzystania z innych rodzajów map (także tworzonych w systemie teleinformatycznym baz danych), sporządzanych przez organy administracji. Przykładowo – zgodnie z art. 40a ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r., nr 193, poz. 1287 ze zm.), organy prowadzące państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny (czyli – jak wynika

z art. 2 pkt 10 cyt. ustawy - zbiory danych prowadzone na podstawie ustawy przez organy Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, utworzone na podstawie tych zbiorów danych opracowania kartograficzne, rejestry, wykazy i zestawienia, dokumentację zawierającą wyniki prac geodezyjnych lub prac kartograficznych lub dokumenty utworzone w wyniku tych prac, a także zobrazowania lotnicze i satelitarne) udostępniają materiały zasobu odpłatnie. Z art. 40b tej ustawy wynika zaś, że organy prowadzące państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny pobierają opłaty m. in. za:

- umożliwienie korzystania z usług teleinformatycznego systemu ASG-EUPOS umożliwiającego udostępnianie danych podstawowej osnowy geodezyjnej;

- sporządzanie i wydawanie wypisów oraz wyrysów z operatu ewidencji gruntów i budynków;

- uwierzytelnianie dokumentów opracowanych przez wykonawców prac geodezyjnych lub prac kartograficznych, co do zgodności tych dokumentów z danymi zawartymi w bazach danych, o których mowa w art. 4 ust. 1a oraz 1b cyt. ustawy, lub z dokumentacją przekazaną przez tego wykonawcę do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego;

- wysłanie materiałów zasobu pod wskazany adres.

Zdaniem Sądu, przywołanej oceny nie może w żadnym razie zmienić treść wskazywanego przez skarżącego rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 27 marca 2012 r. w sprawie bezpiecznego uprawiania żeglugi przez jachty morskie (Dz. U. z 2012 r., poz. 326). Po pierwsze, rozporządzenie to zostało wydane na podstawie art. 110 ust. 4 ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r. o bezpieczeństwie morskim, która – jak to już wskazano powyżej, w art. 2 daje pierwszeństwo przed regulacjami krajowymi m. in. Konwencji SOLAS. Po drugie zaś, rozporządzenie to nie nakłada na skarżącego obowiązku korzystania z ENC. Daje jedynie możliwość spełnienia wymagań dotyczących posiadania przez jacht morski o długości do 24 metrów na zamierzoną trasę rejsu aktualnych i poprawionych edycji map morskich i żeglarskich oraz publikacji nawigacyjnych i przepisów portowych poprzez posiadanie wektorowych map elektronicznych, których szczególnym przypadkiem jest ENC, i to tylko pod warunkiem, że na jachcie znajdować się również będzie wersja papierowa map lub zdublowanie systemu (vide pkt III zał. nr 1 do tego rozporządzenia). W przypadku jachtów morskich o długości co najmniej 24 metrów wprowadza natomiast wymóg posiadania map oraz publikacji nawigacyjnych do planowania oraz monitorowania pozycji jachtu w każdym momencie podróży, aktualnych na dany rejon żeglugi. Daje również możliwość spełnienia tego wymogu poprzez posiadanie elektronicznego systemu zobrazowania i informacji (ECDIS), pod warunkiem uprawiania żeglugi na akwenach objętych uznanymi wektorowymi mapami elektronicznymi, posiadania na jachcie wersji papierowej map lub zdublowania systemu.

Również okoliczność, że produkowane przez organ ENC w formie niekodowanej są wykorzystywane w zabezpieczeniu funkcjonowania Sił Zbrojnych RP, Straży Granicznej i ośrodków państwowej administracji morskiej (Urzędy Morskie) oraz w procesie zapewnienia bezpieczeństwa żeglugi na polskich obszarach morskich, czego przykładem jest funkcjonowanie krajowego systemu SWIBŻ (System Wymiany Informacji o Bezpieczeństwie Żeglugi), będącego elementem zintegrowanego Krajowego Systemu Bezpieczeństwa Morskiego (KSBM), nie pozwala przyjąć, że także skarżącemu winny one zostać udostępnione bezpłatnie. Jak wyjaśnił bowiem organ, ENC w takim wypadku są odpowiednio rejestrowane, identyfikowane i udostępniane z zachowaniem warunków ochrony takich danych przed niepowołanym dostępem do treści danych. Zasady przekazywania i udostępniania takich niekodowanych ENC są określane w odpowiednich porozumieniach o współpracy podpisywanych przez Szefa Biura i kierownictwo instytucji i służb działających w ramach KSBM. Takie udostępnienie ENC przewiduje umowa międzynarodowa zawarta przez Biuro Hydrograficzne z Norweskim Zarządem Map, Służbą Hydrograficzną Norwegii. Zgodnie bowiem z jej treścią, Biuro Hydrograficzne może na podstawie krajowych licencji przekazywać usługi ENC m. in. siłom obrony (vide pkt 4 umowy).

Analizując pozostałe kwestie podnoszone przez strony Sąd uznał, że dokonana powyżej ocena żądanej przez skarżącego informacji i sposobu jej udostępniania pozwala uznać, że rozważania dotyczące tego, czy żądana przez skarżącego baza danych stanowi utwór w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (Dz. U. z 2006 r., nr 90, poz. 631 ze zm.), stały się w tej sprawie bezprzedmiotowe. Nie mają one bowiem znaczenia dla prawidłowego jej rozstrzygnięcia.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę za niezasadną i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ją oddalił.