Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie NSA Jan Paweł Tarno (spr.) del. WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Weiher po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zarządu Powiatu C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 grudnia 2016 r. sygn. akt III SA/Gd 901/16 w sprawie ze skargi D. D. i Wojewody P. na uchwałę Zarządu Powiatu C. z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie powierzenia stanowiska dyrektora Zespołu Szkół [...] w C. oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 21 grudnia 2016 r., III SA/Gd 901/16 stwierdził nieważność uchwały Zarządu Powiatu C. z [...] czerwca 2016 r., nr [...] w przedmiocie powierzenia stanowiska dyrektora Zespołu Szkół Agrobiznesu w C. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że jako materialną podstawę uchwały wskazano art. 36a ust. 1 i ust. 13 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2015 r. poz. 2156 ze zm., dalej u.s.o.). W myśl art. 36a ww. ustawy stanowisko dyrektora szkoły lub placówki powierza organ prowadzący szkołę lub placówkę. Stanowisko dyrektora szkoły [...] powierza się na 5 lat szkolnych. [...]. W świetle art. 36a ust. 2 zd. 1 tejże ustawy, kandydata na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki wyłania się w drodze konkursu. W art. 36a ust. 12 ustawodawca upoważnił ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania, do określenia w drodze rozporządzenia, regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej, z uwzględnieniem w szczególności sposobu ogłaszania konkursu oraz sposobu nadzorowania prawidłowości postępowania konkursowego przez organ prowadzący szkołę lub placówkę. W wykonaniu tego upoważnienia Minister Edukacji Narodowej wydał rozporządzenie z 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej. Przedmiotowe rozporządzenie znajduje zastosowanie do konkursu ogłoszonego uchwałą Zarządu Powiatu C. nr [...] z [...] maja 2016 r.

W tej sprawie komisja konkursowa, podjęła uchwałę o odmowie dopuszczenia D. D. do postępowania konkursowego z powodu braku poświadczenia przez niego dokumentów a następnie zakończyła postępowanie konkursowe zaskarżoną uchwałą.

Nie budzi wątpliwości Sądu, że komisja konkursowa jest uprawniona do podjęcia uchwały o odmowie dopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego wyłącznie w przypadkach enumeratywnie wymienionych w § 4 ust. 2 rozporządzenia z 8 kwietnia 2010 r. Następuje to w sytuacji gdy: 1) oferta została złożona po terminie; 2) oferta nie zawiera wszystkich dokumentów wskazanych w ogłoszeniu konkursu; 3) z oferty wynika, że kandydat nie spełnia wymagań wskazanych w ogłoszeniu konkursu.

W omawianej sprawie, D. D., wymagane dokumenty określone § 1 ust. 2 pkt 4 lit. b, e i k zaopatrzył w pieczęć o treści "stwierdza się zgodność z oryginałem C. ..." zamieścił swój podpis, nie ma daty poświadczenia. Natomiast dokumenty określone § 1 ust. 2 pkt 4 lit.: d i l zaopatrzył jedynie w swój podpis. Sąd rozpoznający sprawę, w całości podziela stanowisko zawarte w uzasadnieniu skargi Wojewody, który zasadnie powołał się na wyrok NSA z 6 maja 2014 r., I OSK 331/14 odnoszący się do regulacji ww. rozporządzenia, iż "analiza w/w przepisu prowadzi do wniosku, że nie wymaga się uwierzytelnienia kopii oryginału dokumentów potwierdzających posiadanie wymaganego wykształcenia, a wyłącznie poświadczenie przez kandydata za zgodność z oryginałem. Przepis nie określa formy poświadczenia, co może wskazywać, że obowiązuje wymóg formy własnoręcznego podpisu, ale też przez złożenie w ofercie takiego odpisu może stanowić podstawę przyjęcia oświadczenia przez czynność złożenia. W przyjętych rozwiązaniach prawnych składanie odpisów dokumentów jest ściśle formalizowane, w tym zakresie takiej formalizacji nie przyjęto. Ocena, czy oferta złożona przez kandydata nie zawiera wszystkich dokumentów wskazanych w ogłoszeniu konkursu daje podstawy do stwierdzenia braku dokumentów wskazanych w ogłoszeniu konkursu i przedstawienie dokumentów, których wiarygodność budzi zasadnicze zastrzeżenia oraz dokumentów, co do których można wyprowadzić zastrzeżenia pod względem formalnym, które nie prowadzą do podważenia ich wiarygodności. Dokonanie wobec ostatnio wymienionych dokumentów formalistycznej oceny i odrzucenie ich mocy z powodu uchybienia, które nie przesądza o ich wiarygodności nie zasługuje na aprobatę".

Skoro wymagane dokumenty złożone przez skarżącego w formie kopii zostały przez niego poświadczone za zgodność z oryginałem własnoręcznym podpisem, możliwym do identyfikacji na podstawie pozostałych dokumentów podpisanych przez niego a niekwestionowanych przez organ, to organ dokonał niedopuszczalnej, bo nie znajdującej oparcia w przepisach prawa, formalistycznej oceny tych dokumentów, odmawiając im wiarygodności. Tymczasem uchybienia takie w orzecznictwie sądów administracyjnych, uważane są za nieistotne i jako takie mogą podlegać uzupełnieniu (wyrok NSA z 10 czerwca 2014 r., I OSK 486/14). Wskazano, że przepisy procedury konkursowej przewidują możliwość sprawdzenia składanych dokumentów – § 1 ust. 3 rozporządzenia. W stanie faktycznym sprawy, nie można przyjąć, że dokumenty złożone w takiej formie jak uczynił to skarżący, dawały organowi podstawę do uznania, że jego oferta nie zawiera wszystkich dokumentów wskazanych w ogłoszeniu (§ 4 ust. 2 pkt 2), czego konsekwencją było podjęcie uchwały o odmowie dopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego.

Skoro komisja konkursowa z naruszeniem § 4 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia odmówiła dopuszczenia kandydata do konkursu, a organ prowadzący wbrew obowiązkowi wynikającemu z § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia nie unieważnił konkursu, to podjęta w takich warunkach uchwała organu prowadzącego, o powierzeniu stanowiska dyrektora z 22 czerwca 2016 r., narusza w sposób istotny art. 36a ust. 2 zd. 1 u.s.o. Sąd podzielił stanowisko NSA wyrażone w wyrokach z 15 czerwca 2016 r., I OSK 156/16 i z 12 grudnia 2012 r., I OSK 2441/12, z których wynika, że art. 36a ust. 2 u.s.o. odnosi się do prawidłowo przeprowadzonego konkursu, zaś wadliwie przeprowadzony konkurs przesądza o uznaniu, iż wyłoniony na stanowisko dyrektora kandydat nie spełnia przesłanek określonych w art. 36a ust. 2 zd. 1 u.s.o. Zatem akt powierzenia stanowiska dyrektora uznać należało za wydany z istotnym naruszeniem prawa.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł Zarząd Powiatu C., zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, ewentualnie o wydanie wyroku reformatoryjnego i oddalenie skargi, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 36a ust. 2 u.s.o. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na nietrafnym przyjęciu, że uchwałę Nr [...] w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora Zespołu Szkół [...] w C., należy uznać za wydaną z istotnym naruszeniem prawa, a w konsekwencji stwierdzić jej nieważność, bowiem wbrew obowiązkowi wynikającemu z § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej organ nie unieważnił konkursu, pomimo że z ustalonego stanu faktycznego można uznać, iż oferta kandydata D. D. nie zawierała wymaganych dokumentów wskazanych w ogłoszeniu o konkursie,

2) § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 8 kwietnia 2010 r. przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na nietrafnym przyjęciu, że skarżący kasacyjnie, wbrew obowiązkowi wynikającemu z tych przepisów, nie unieważnił konkursu,

3) § 4 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 8 kwietnia 2010 r. przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na nietrafnym przyjęciu, że komisja konkursowa z naruszeniem tych przepisów odmówiła dopuszczenia kandydata do konkursu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy – p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.

Wszystkie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej są chybione. Autor skargi kasacyjnej nigdzie nie wyjaśnia, na czym miałaby polegać dokonana przez Sąd I instancji błędna wykładnia wskazanych przez niego przepisów, ograniczając się jedynie do gołosłownej polemiki z oceną prawną tego Sądu.

Ponadto, wskazane przez skarżącego kasacyjnie jako podstawy kasacyjne przepisy nie są przepisami prawa materialnego, lecz przepisami postępowania. Zatem, skarżący kasacyjnie nie dopełnił wynikającego z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. obowiązku wykazania, że wskazane przez niego uchybienia Sądu I instancji mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny jest uprawniony do ograniczenia swej oceny prawnej w niniejszej sprawie do stwierdzenia, że podziela w całej rozciągłości wykładnię wskazanych jako podstawy kasacyjne przepisów, dokonaną przez Sąd I instancji.

Mając na uwadze podniesione wyżej względy orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.