Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz (spr.) Sędziowie NSA Hanna Kamińska Krystyna Anna Stec Protokolant Anna Fyda-Kawula po rozpoznaniu w dniu 11 lipca 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 30 czerwca 2011 r. sygn. akt VI SA/Wa 802/11 w sprawie ze skargi U. w G. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie oddalenia odwołania dotyczącego rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz U. w G. 120 (słownie: sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 30 czerwca 2011 r. sygn. akt VI SA/Wa 802/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. po rozpoznaniu sprawy ze skargi U. w G. (dalej: skarżący) na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: Prezes NFZ) z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora P. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: Dyrektor Oddziału NFZ) z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...], stwierdził, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu oraz zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.

Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że Dyrektor Oddziału NFZ ogłosił konkurs ofert [...] na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. W odpowiedzi na to ogłoszenie złożono siedem ofert, w tym ofertę skarżącego. Komisja konkursowa dokonując rozstrzygnięcia postępowania w dniu [...] listopada 2010 r. nie wybrała oferty złożonej przez skarżącego ze względu na wyczerpanie środków finansowych, które zamawiający przeznaczył na świadczenia zdrowotne będące przedmiotem postępowania. Komisja konkursowa wybrała 5 ofert zajmujących miejsca od 1 do 3 w rankingu końcowym, a oferta skarżącego zajęła w tym rankingu 9, 10 i 11 pozycję.

Od powyższego rozstrzygnięcia skarżący złożył odwołanie na podstawie art. 154 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.), zwanej dalej: u.s.o.z., w którym wskazał, że postępowanie zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 134 u.s.o.z., z uwagi na niewybranie jego oferty jako najkorzystniejszej.

Dyrektor Oddziału NFZ decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. na podstawie art. 154 ust. 3 w zw. z art. 107 ust. 5 pkt 8 oraz art. 142 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 148 ust. 1 i 2 u.s.o.z. oddalił odwołanie skarżącego. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że ocena oferty skarżącego została dokonana według jednolitych dla wszystkich oferentów kryteriów, określonych w zarządzeniach Prezesa NFZ nr 73/2009/DSOZ oraz 57/2009/DSOZ. Oferta skarżącego nie została wybrana, ponieważ nie uzyskała wystarczającej liczby punktów w rankingu. Wybrano 5 miejsc udzielania świadczeń, które zostały ocenione najwyżej, wyczerpując łączną wartość zamówienia.

W odwołaniu od powyższej decyzji do Prezesa NFZ skarżący podniósł, że dysponuje kadrą medyczną oraz aparaturą diagnostyczną w miejscu udzielania świadczeń, a niewybranie jego oferty spowoduje zmniejszenie dostępności do tych świadczeń ze szkodą dla pacjentów.

Prezes NFZ decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału NFZ z dnia [...] grudnia 2010 r. W uzasadnieniu stwierdził, że w toku postępowania zapewniono równe traktowanie wszystkim uczestnikom, a kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców były jawne i nie podlegały zmianie. Komisja konkursowa, kierowała się wyborem ofert najkorzystniejszych. Oferta skarżącego nie została wybrana mimo, że spełniała wszystkie wymagania

formalno-prawne oraz mimo, że strony doszły do porozumienia, co do liczby i ceny świadczeń opieki zdrowotnej. W konkursie złożono bowiem oferty, które uzyskały wyższą ocenę punktową i te oferty, jako najkorzystniejsze zostały wybrane w celu zawarcia umowy. Skarżący nie skorzystał z prawa wniesienia protestu.

W skardze na powyższą decyzję skarżący zarzucił naruszenie art. 134, art. 142 i art. 148 u.s.o.z., polegające na niewybraniu jego oferty, z naruszeniem zasad równości wszystkich świadczeniodawców i uczciwości konkurencji, a także wadliwe porównanie ofert. Ponadto, skarżący wniósł o zobowiązanie Dyrektora Oddziału NFZ do złożenia akt postępowania konkursowego, tj. ofert i innych dokumentów wszystkich uczestników postępowania i przeprowadzenie dowodu z tych dokumentów na okoliczność naruszenia zasad uczciwej konkurencji, braku możliwości weryfikacji przez skarżącego ofert złożonych przez innych oferentów co do ich prawdziwości i rzetelności oraz racjonalnego wydatkowania środków publicznych.

W odpowiedzi na skargę Prezes NFZ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu stwierdził, że oferty konkurentów w postępowaniu konkursowym nie są oferentom wzajemnie udostępniane, ze względu na fakt, że informacje w nich zawarte podlegają szczególnej ochronie prawnej. Skarżący nie wykazał, że w toku postępowania konkursowego naruszono zasadę równego traktowania oferentów i niezmienności warunków podlegających ocenie w toku postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uchylił decyzje organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., uznając, że zostały wydane z mogącym mieć wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, to jest art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Organy nie wyjaśniły wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, dokonały dowolnej oceny dowodów, bez wyraźnego wskazania przyczyn nieuwzględnienia twierdzeń i zarzutów skarżącego. Nie ustaliły w sposób jednoznaczny, czy rzeczywiście nie doszło do naruszenia wyrażonych w art. 134 ust. 1 u.s.o.z. zasad równego traktowania wszystkich oferentów oraz uczciwej konkurencji. Poprzez niepełne wyjaśnienie wszystkich podstaw rozstrzygnięcia konkursu, organy nie ustaliły, czy w toku postępowania konkursowego nie doszło do naruszenia art. 148 u.s.o.z. Powyższe świadczy o naruszeniu zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów. Organy obu instancji ograniczyły się do przedstawienia zestawienia ocen punktowych przyznanych świadczeniodawcom, bez wyjaśnienia zasad punktowania poszczególnych elementów oferty. Nie odniosły się do zarzutów skarżącego dotyczących wadliwości postępowania konkursowego. Nie wyjaśniły, jakie były podstawy przyznania skarżącemu określonej ilości punktów w poszczególnych kategoriach na tle innych oferentów biorących udział w konkursie. Brak zestawienia dowodów spełnienia takich samych wymagań przez wszystkich oferentów, w sytuacji żądania tej prezentacji przez skarżącego, może świadczyć o naruszeniu zasad równego traktowania i uczciwej konkurencji.

Sąd I instancji wskazał aby, rozpoznając ponownie sprawę, organy dokonały wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego oraz ustosunkowały się do zarzutów podniesionych przez skarżącego. Organy powinny również szczegółowo uzasadnić powody ewentualnej odmowy udostępnienia skarżącemu wglądu do pełnych akt postępowania, w tym do ofert innych uczestników. Sąd stwierdził, że prowadząc postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i przestrzegając jego zasad, Fundusz nie może naruszać reguł wynikających z ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji oraz ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych. Ograniczenia wynikające z powyższych ustaw w zakresie przestrzegania norm w nich zawartych, nie mogą jednak naruszać zasad obowiązujących w postępowaniu odwoławczym prowadzonym według przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W tym zakresie Sąd odniósł się do poglądu wyrażonego w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2011 r. o sygnaturach akt: II GSK 264/10 i II GSK 265/10.

Sąd I instancji oddalając wniosek dowodowy zawarty w skardze na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. stwierdził, że nie może dokonywać ustaleń, mających służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy załatwionej zaskarżoną decyzją.

W skardze kasacyjnej Prezes NFZ zaskarżył powyższy wyrok w całości domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie jego uchylenia i oddalenia skargi.

Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), zwanej dalej p.u.s.a., polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji, w oparciu o niezgodne ze stanem faktycznym i prawnym ustalenia, że przy jej wydaniu doszło do naruszenia art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. Zarzucił też naruszenie prawa materialnego, polegające na błędnej wykładni art. 152 i art. 154 u.s.o.z. w zw. z art. 73 k.p.a. Uzasadniając te zarzuty stwierdził, że organy w sposób prawidłowy ustaliły stan faktyczny, z którego wynika, że w postępowaniu konkursowym nie naruszono zasady równego traktowania stron. Wyjaśniono szczegółowo zasady w oparciu o które dokonano wyceny punktowej złożonych ofert. W postępowaniu odwoławczym prowadzonym w oparciu o art. 154 w zw. z art. 152 ust. 1 u.s.o.z., organy Funduszu nie przeprowadzają rewizji postępowania konkursowego i nie powtarzają czynności z tego postępowania, a jedynie poddają kontroli, czy w postępowaniu konkursowym nie naruszono prawa w taki sposób, że spowodowało to uszczerbek w interesie prawnym oferenta. Przepisy art. 152 i art. 154 u.s.o.z. kształtują sui generis postępowanie odwoławcze od rozstrzygnięcia wyniku konkursu ofert w zakresie precyzyjnego zdefiniowania granic odwołania w odniesieniu do uchybień, jakie mogą zaistnieć w postępowaniu konkursowym. Tak zdefiniowane granice odwołania określają jednocześnie zakres udostępniania akt sprawy administracyjnej. Sąd I instancji w sposób niezasadny dokonał recenzji i wykładni wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2011 r. o sygnaturach akt: II GSK 264/10 i II GSK 265/10 oraz z dnia 14 czerwca 2011 r. sygn. akt II GSK 554/10. Aktami postępowania administracyjnego nie są akta postępowania konkursowego, zawierające informacje prawnie chronione, których ocena nie wpływa w żaden sposób na rozstrzygnięcie konkursu (dane osobowe, tajemnice handlowe), lecz akta dotyczące odwołującego się oraz dokumentacja dotycząca oceny ofert, ich wyceny punktowej oraz zasad w oparciu o które dokonano wyboru oferty najkorzystniejszej, w sposób obiektywny i przejrzysty, z zachowaniem zasady równości stron. Sąd I instancji sformułował jedynie ogólny zarzut naruszenia zasad równego traktowania świadczeniodawców i uczciwej konkurencji nie wskazując, poprzez jakie konkretne działania komisji konkursowej te zasady zostały naruszone.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną U. w G. wniosło o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów zastępstwa według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Odniesienie się do zarzutów skargi kasacyjnej wymaga poczynienia wpierw uwag i ustaleń dotyczących charakteru i właściwości postępowania prowadzonego przed organami Narodowego Funduszu Zdrowia (dyrektorem oddziału wojewódzkiego NFZ i Prezesem NFZ) wszczętego w wyniku odwołania od rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń z opieki zdrowotnej.

Istotne w tym zakresie znaczenie mają dwa artykuły ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych: art. 152 i art. 154. Według art. 152 ust. 1 u.s.o.z. świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154. Przepis art. 154 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.o.z. stanowi, że świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu może wnieść do dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu, w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania, odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania. Po rozpatrzeniu odwołania dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu wydaje decyzję administracyjną uwzględniającą lub oddalającą odwołanie (zd. pierwsze ust. 3 art. 154).

Postępowanie zainicjowane odwołaniem jest więc w istocie postępowaniem administracyjnym (dwuinstancyjnym), kończącym się wydaniem w każdej instancji decyzji administracyjnej, pełniącym funkcję postępowania kontrolnego w stosunku do postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (postępowania konkursowego lub postępowania w trybie rokowań). Odwołanie jako środek zaskarżenia służy, co do zasady, weryfikacji zaskarżonego rozstrzygnięcia, umożliwiającej jego wzruszenie. Można nawet powiedzieć, że cechą charakterystyczną instytucji odwołania jest dążenie do wyeliminowania tą drogą z obrotu prawnego określonego rozstrzygnięcia. Z art. 154 ust. 1 u.s.o.z. wynika, że przedmiotem kontroli w postępowaniu administracyjnym, wszczętym odwołaniem jest rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy (z uwzględnieniem wyłączeń określonych w art. 152 ust. 2 ustawy), polegające na dokonaniu wyboru świadczeniodawców, z którymi zostaną zawarte umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, i – siłą rzeczy wskazujące świadczeniodawców, którzy nie zostali zakwalifikowani do zawarcia takich umów. Na tej podstawie należy stwierdzić, że odwołanie dotyczy całego rozstrzygnięcia o wyborze świadczeniodawcy (świadczeniodawców) i co do zasady nie ma podstaw do ograniczenia tego środka zaskarżenia wyłącznie do "sprawy" wnoszącego odwołanie, rozumianej jako rozpatrzenie okoliczności dotyczących oceny jego tylko oferty z punktu widzenia zgodności z regułami przeprowadzania postępowania o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń. Przemawia za tym przede wszystkim charakter tego postępowania. Zarówno bowiem postępowanie w formie konkursu, jak i postępowanie w trybie rokowań, jest postępowaniem opartym na zasadzie konkurencji (o ograniczoną ilość dóbr może się ubiegać nieograniczona liczba świadczeniodawców). Ustalenie wyniku tego konkurowania w postaci rankingu – klasyfikacji wartościującej poszczególne oferty mieści w sobie implicite porównywanie ofert świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu. Ustawa nakłada na Fundusz obowiązek równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy i prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji (art. 134 ust. 1 u.s.o.z.). Równe traktowanie w zakresie ocen ofert jest kwestią pewnych relacji pomiędzy tymi ocenami. Nie jest więc możliwe skontrolowanie respektowania zasady równego traktowania przy ustalaniu rankingu świadczeniodawców wyłącznie na podstawie weryfikacji oceny oferty odwołującego się dokonanej pod względem zgodności z wymaganiami stawianymi świadczeniodawcom. Narusza bowiem tę zasadę również prawidłowa ocena oferty odwołującego się w sytuacji, gdy ocena któregokolwiek z jego konkurentów wyżej uplasowanego w rankingu została bezpodstawnie zawyżona. Teza, że odwołanie wszczynające kontrolne postępowanie administracyjne zmierza do weryfikacji i wzruszenia całego wyniku postępowania znajduje potwierdzenie w przepisie art. 154 ust. 2 zd. drugie u.s.o.z., który stanowi, że wniesienie odwołania wstrzymuje zawarcie umowy o udzielanie świadczeń do czasu jego rozpatrzenia. Należy dodać, że to wstrzymanie obowiązuje, ze względu na niewykonalność decyzji administracyjnej organu pierwszej instancji, do czasu ostatecznego rozpatrzenia odwołania, czyli w razie wniesienia odwołania, o którym mowa w art. 154 ust. 4 u.s.o.z., do czasu wydania w tej sprawie decyzji przez organ drugiej instancji – Prezesa Funduszu.

Przepisy omawianej ustawy nie zawierają, poza uregulowaniem określonych kwestii dotyczących tego postępowania, odesłania do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, ani też zastosowania przepisów k.p.a. w takich sprawach wprost nie wyłączają. Narodowy Fundusz Zdrowia jest państwową jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną (art. 96 ust. 1 u.s.o.z.), wykonującą określone zadania publiczne w zakresie ochrony zdrowia, wyposażoną m. in. w kompetencje do wydawania decyzji administracyjnych, o których mowa w art. 154 ust. 3 i ust. 6 u.s.o.z. Znajduje tu więc zastosowanie art. 1 pkt 2 k.p.a., z którego wynika, że przepisy Kodeksu mają zastosowanie do postępowania przed organami Funduszu (dyrektorem oddziału wojewódzkiego Funduszu i Prezesem Funduszu), zmierzającego do rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej w drodze decyzji administracyjnej. Nie ulega zatem kwestii, że k.p.a. ma zastosowanie w omawianych sprawach, z wyłączeniem tych jego przepisów, które dotyczą kwestii odmiennie uregulowanych w ustawie o świadczeniach opieki zdrowotnej.

Z wyżej przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie nie podziela zarzutów skargi kasacyjnej co do tego, że postępowanie odwoławcze jest, w świetle omawianej ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej ograniczone "do zbadania przez organ czy w toku postępowania konkursowego interes prawny świadczeniodawcy, którego oferta nie została wybrana nie doznał uszczerbku na skutek niezgodnego z prawem działania komisji konkursowej lub dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu" i że "postępowanie odwoławcze nie ma charakteru rewizyjnego w zakresie analizy porównawczej zawartości ofert wszystkich świadczeniodawców". To postępowanie, według wnoszącego skargę kasacyjną opiera się więc na zasadzie zarzucalności (gravamen), z czego skarżący zdaje się wyprowadzać wniosek, że organ rozpatrujący odwołanie bada sprawę jedynie w granicach zarzutów podniesionych w odwołaniu. Zdaniem NSA przywołane w skardze kasacyjnej przepisy art. 152 ust. 1 i 154 u.s.o.z. nie uzasadniają tego stanowiska, a taka ich interpretacja stawia pod znakiem zapytania możliwość przeprowadzenia rzeczywistej, a nie pozorowanej kontroli rozstrzygnięć podejmowanych w postępowaniach o zawarcie umów o udzielanie świadczeń i tym samym uniemożliwia wywiązanie się przez organy Funduszu z obowiązków określonych w art. 134 ust. 1 u.s.o.z.

Przepis art. 152 ust. 1 u.s.o.z. stanowi jedynie o tym komu i pośrednio, przez odesłanie do 153 i 154 u.s.o.z. o tym, na jakich zasadach, przysługują środki odwoławcze i skarga. Według art. 152 ust. 1 u.s.o.z. środki odwoławcze przysługują świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Mamy tu więc do czynienia z określeniem legitymacji do wniesienia odwołania, w sposób odbiegający od treści art. 28 k.p.a. Z tej odmienności nie można jednak wyprowadzać zbyt daleko idących konsekwencji. W szczególności nie można wnosić na tej podstawie, że postępowanie administracyjne wszczęte odwołaniem ma zupełnie inny charakter, niż ogólne postępowanie administracyjne uregulowane w k.p.a. Uszczerbek w interesie prawnym odwołującego się, (o czym mowa w art. 152 ust. 1 u.s.o.z.) nie może być traktowany jako materialna przesłanka – warunek dopuszczający wniesienie odwołania. Z treści tego przepisu nie można zatem wyprowadzać wniosku, że organ może odmówić rozpatrzenia odwołania, jeżeli w odwołaniu nie wykazano, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza interesu prawnego odwołującego się. Chodzi tu więc o wyrażenie w odwołaniu subiektywnego przekonania odwołującego się, że jego interes prawny został naruszony wskutek naruszenia przez organ zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy. Nie ulega kwestii, że interes prawny odwołującego będzie badany w postępowaniu administracyjnym wszczętym odwołaniem i wynik tego badania będzie miał wpływ na treść merytorycznego rozstrzygnięcia kończącego postępowanie. W istocie więc określenie w ustawie legitymacji do wniesienia odwołania nie różni się, zdaniem NSA, pod względem merytorycznym od określenia w k.p.a. legitymacji do wszczęcia postępowania administracyjnego (art. 28 k.p.a.).

Jak już podnoszono, według art. 152 ust. 1 u.s.o.z. środki odwoławcze przewidziane w ustawie przysługują na zasadach określonych w art. 153 i 154 tej ustawy. W treści art. 154 dotyczącego odwołania nie ma, zdaniem NSA, jakichkolwiek przesłanek uzasadniających stwierdzenie, że mamy w tym przypadku do czynienia z odstępstwami od ogólnych zasad k.p.a. określających granice rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracyjny, zwłaszcza pozwalających przyjąć, że organ administracyjny zajmuje się sprawą jedynie w granicach określonych w odwołaniu – wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego i co za tym idzie – nie dotyczą go obowiązki (zasady postępowania administracyjnego) sformułowane np. w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

O istnieniu takich odstępstw nie świadczy z pewnością sformułowanie użyte w art. 154 ust. 3 u.s.o.z., mówiące że "po rozpatrzeniu odwołania" (nie zaś sprawy) dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu wydaje decyzję administracyjną. Jest to konwencja językowa spotykana również w przepisach k.p.a. (art. 127 § 2). Nie ulega wątpliwości, że Kodeks nakłada na organ administracyjny obowiązek rozpatrzenia sprawy w pełnym jej zakresie, według reguł określonych w tej ustawie, nie zaś w zakresie wyznaczonym odwołaniem.

Niejako na marginesie tej sprawy można natomiast zauważyć, że ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej wprowadza odstępstwa od zasad ogólnego postępowania administracyjnego, co do sposobu orzekania przez organy administracyjne. Z treści art. 154 ust. 3 w związku z art. 151 ust. 5 i art. 154 ust. 7 u.s.o.z. zdaje się wynikać, że uwzględnienie odwołania przez dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu może polegać wyłącznie na wydaniu decyzji merytorycznej, a więc zmieniającej rozstrzygnięcie podjęte w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń. Inaczej bowiem nie miałby sensu przepis art. 151 ust. 5 u.s.o.z. stanowiący o rozwiązaniu komisji konkursowej z chwilą ogłoszenia jej rozstrzygnięcia. Nie byłby też zrozumiały przepis art. 154 ust. 7 u.s.o.z. w sytuacji, gdy Prezes Funduszu uwzględnił odwołanie od decyzji dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu uwzględniającej odwołanie od rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy przez uchylenie tego rozstrzygnięcia. Z treści art. 154 ust. 7 u.s.o.z. wynika natomiast, że uwzględnienie odwołania przez organ administracyjny drugiej instancji przybiera wyłącznie postać rozstrzygnięcia kasacyjnego i łączy się z obowiązkiem ponownego przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń. Mamy tu zatem do czynienia z odstępstwem od zasad orzekania w postępowaniu drugoinstancyjnym, określonych w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Omawiane kontrolne, dwuinstancyjne postępowanie administracyjne pozostaje jedynie w funkcjonalnym związku z postępowaniem w sprawie zawarcia umowy (umów) o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, które, co oczywiste, nie ma cech postępowania administracyjnego. Postępowanie administracyjne nie stanowi kontynuacji postępowania w sprawie zawarcia umowy, nie jest następnym jego etapem, różniącym się od tego pierwszego charakterem prawnym. Te uwagi pozwalają odnieść się do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu dotyczącego wypowiedzi Sądu I instancji na temat zastosowania w postępowaniu administracyjnym przed organami Funduszu art. 73 - 74 k.p.a., regulujących prawa strony (uczestników postępowania) do wglądu do akt sprawy i wynikający z tego obowiązek organu prowadzącego postępowanie administracyjne udostępnienia tych akt. Akta sprawy administracyjnej to dokumenty zgromadzone i wytworzone w danej, konkretnej sprawie administracyjnej. Stąd wniosek, że akta postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie są, nie stają się automatycznie z chwilą wniesienia odwołania aktami sprawy administracyjnej. Mogą, a nawet powinny być przez organ do postępowania administracyjnego włączone, stosownie do potrzeb tego postępowania. Jeżeli zatem np. organ ma za zadanie skontrolować zgodność rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców, to musi nie tylko porównać oceny ofert poszczególnych świadczeniodawców, ale również skonfrontować te oceny z samymi ofertami. W takim przypadku zarówno oceny poszczególnych ofert, jak i oferty powinny być włączone do akt kontrolnego postępowania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatruje się w ustawie o świadczeniach opieki zdrowotnej dostatecznych podstaw prawnych do wyłączenia stosowania w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez organy Funduszu przepisów art. 73 - 74 k.p.a. Potrzebę ochrony informacji obejmujących np. tajemnicę przedsiębiorstwa lub ochrony danych osobowych można natomiast zaspokoić korzystając z innych, odpowiednich regulacji prawnych, np. odpowiednio art. 55 ust. 1 ustawy z 2 lipca

2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 ze zm.). Na uwagę zasługuje fakt, że w sprawach ze skarg na decyzje podejmowane w omawianym postępowaniu administracyjnym, dbałość o ochronę informacji dotyczących świadczeniodawców wykazują przede wszystkim organy Funduszu, a nie świadczeniodawcy. Pomijając już, że pogląd co do niestosowania w tym postępowaniu administracyjnym przepisów art. 73 i 74 k.p.a. nie ma prawnego uzasadnienia, to należy zauważyć, że jego zaakceptowanie mogłoby prowadzić do istotnego ograniczenia możliwości rozpatrzenia przez organ sprawy według zasad określonych w k.p.a., gwarantujących przeprowadzenie rzeczywistej, rzetelnej kontroli zaskarżonego wyniku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Zaprezentowane powyżej stanowisko NSA w kwestii relacji pomiędzy postępowaniem administracyjnym, prowadzonym przez organy Funduszu i przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego uzasadnia stwierdzenie, że Sąd I instancji miał podstawy do uchylenia obu decyzji administracyjnych, wydanych w postępowaniu kontrolnym i prawidłowo swoje rozstrzygnięcie uzasadnił. NSA całkowicie podziela ocenę tego Sądu, że organy Funduszu kontrolując wynik postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie mogą się ograniczyć do przedstawienia zasad punktacji (oceny) i do porównania jedynie liczby punktów uzyskanych przez oferentów na różnych płaszczyznach oceny. Mają również obowiązek swoją ocenę zindywidualizować i wyjaśnić, dlaczego w tym konkretnym przypadku poszczególni oferenci zostali ocenieni przyznaniem takiej, a nie innej liczby punktów. Inaczej mówiąc, nie można tą drogą sprowadzać roli organów kontrolnych i w konsekwencji sądów administracyjnych do zadania polegającego na odpowiedzi na pytanie, czy ocena wyrażająca się przyznaniem np. 100 punktów jest rzeczywiście wyższa od oceny 75 punktów i dlatego wytypowanie do zawarcia umowy świadczeniodawcy, który uzyskał 100 punktów jest zgodne z określonymi ustawą zasadami przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy. Wbrew temu, co zarzuca organ wnoszący skargę kasacyjną, w uzasadnieniach decyzji administracyjnych uchylonych przez Sąd I instancji nie ma wyjaśnień dotyczących tych najistotniejszych kwestii. Organy nie odniosły się przekonywająco do konkretnych zarzutów podnoszonych w odwołaniach, poprzestając na ogólnikowych rozważaniach, które nie pozwalają np. ustalić, dlaczego strona wnosząca skargę do Sądu I instancji - U. uzyskało w rankingu otwarcia i w rankingu końcowym za jakość oferowanych świadczeń zero punktów.

Mając to wszystko na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. i art. 204 pkt 2 p.p.s.a w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.