Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie: sędzia WSA Elżbieta Piechowiak sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Protokolant Magdalena Tambelli po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 marca 2012 r. sprawy ze skargi Wojewody Kujawsko-Pomorskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Gniewkowie z dnia 29 czerwca 2011 r. nr IX/59/2011 w przedmiocie ustalenia opłat za świadczenie przedszkola samorządowego 1. stwierdza nieważność § 2 ust. 3 zaskarżonej uchwały, 2. w pozostałym zakresie skargę oddala, 3. stwierdza, że zaskarżona uchwała w § 2 ust. 3 nie podlega wykonaniu.

Wojewoda Kujawsko – Pomorski złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na uchwałę Rady Miejskiej w Gniewkowie Nr IX/59/2011 z dnia 29 czerwca 2011 r. w sprawie ustalenia opłat za świadczenia przekraczające podstawę programową wychowania przedszkolnego w Samorządowym Przedszkolu w Gniewkowie, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności.

W uzasadnieniu strona skarżący, będący organem nadzoru, do którego wpłynęła przedmiotowa uchwała, wskazał na rażące naruszenie przez kwestionowany akt prawa miejscowego przepisów prawa stanowiących jego podstawę prawną. Zgodnie z treścią art. 14 ust. 5 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t. jedn. Dz.U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.) organ prowadzący wychowanie przedszkolne ustala wysokość opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2, a także przez publiczną inną formę wychowania przedszkolnego w czasie przekraczającym czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki ustalony dla przedszkoli publicznych na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 2. Art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty wskazuje natomiast, że przedszkolem publicznym jest przedszkole, które m.in. zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie. Strona skarżąca wskazała, że rada może wydłużyć ten czas wedle własnego uznania, jednakże w przypadku ograniczenia pobytu dziecka w przedszkolu do określonego czasu, nie krótszego niż 5 godzin, rada uprawniona jest ustalić wysokość opłaty, przyjmując jako podstawę czas pobytu dziecka w przedszkolu przekraczający ustawowe minimum.

Jak wynika z treści zakwestionowanej uchwały, w jej § 2 ust. 3 Rada Miejska w Gniewkowie ustaliła, iż za świadczenia wykraczające poza zakres zajęć określonych w podstawie programowej wychowania przedszkolnego dla dzieci przebywających w przedszkolu 5,5 godzin dziennie ponad czas określony w § 1 uchwały, ustala się opłatę miesięczną w wysokości 7% minimalnego wynagrodzenia, o którym mowa w odrębnych przepisach, za jedno dziecko. Wysokość opłaty zaokrągla się przy tym do pełnych złotych w ten sposób, że końcówkę opłaty wynoszącą mniej niż 50 grodzy, pomija się, a końcówkę opłaty wynosząca 50 i więcej groszy, podwyższa się do pełnych złotych.

Jak wskazała strona skarżąca, powiązanie opłaty, o której mowa, z minimalnym wynagrodzeniem oznacza wzrost jej przy podwyższeniu minimalnego wynagrodzenia. Zwrócono przy tym uwagę, że w obowiązujacym stanie prawnym rada nie posiada uprawnienia do nałożenia opłaty o charakterze stałym (w formie opłaty procentowej) za korzystanie z przedszkola. Strona skarżąca zauważyła, że opłaty za świadczenia przedszkoli mają charakter cywilnoprawny, a zatem zastosowanie ma w ich przypadku zasada ekwiwalentności świadczeń, zgodnie z którą opłatę wnosi się za konkretne świadczenia przekraczające podstawę programową wychowania przedszkolnego. Powołując art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 lipca 2001 r. o cenach (Dz.U. Nr 97, poz. 1050 ze zm.), strona skarżąca wskazała, że rada ma ustalić wysokość opłaty rozumianej jako cena za świadczenie wykonane w ramach usługi wyrażoną w jednostkach pieniężnych. Na poparcie powyższego stanowiska Wojewoda przytoczył orzeczenia sądów administracyjnych, a także stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone w wyroku z dnia 17 stycznia 2007 r., sygn. akt 6/06, gdzie Trybunał wskazał, że opłata charakteryzuje się cechami podobnymi do podatku, z tą różnicą, że jest w odróżnieniu od podatku świadczeniem ekwiwalentnym.

Podsumowując, organ nadzoru zarzucił § 2 ust. 3 zakwestionowanej uchwały naruszenie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Brak jest ponadto podstaw do zamieszczenia w przedmiotowej uchwale zapisu dotyczącego zaokrąglania wysokości opłaty, bowiem art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty nie upoważnia organu stanowiącego do zaokrąglania opłat do pełnego złotego, gdyż powinny być one określone konkretnymi jednostkami pieniężnymi.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Gniewkowie uznała zasadność zarzutów przedstawionych w skardze, zobowiązując się do uchylenia zakwestionowanej uchwały i podjęcia nowego rozstrzygnięcia w tym przedmiocie w terminie do końca marca 2012 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej zwana p.p.s.a.).

Jak wynika z art. 5 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, zakładanie i prowadzenie publicznych przedszkoli, w tym z oddziałami integracyjnymi oraz przedszkoli specjalnych, szkół podstawowych oraz gimnazjów, w tym z oddziałami integracyjnymi, z wyjątkiem szkół podstawowych specjalnych i gimnazjów specjalnych, szkół artystycznych oraz szkół przy zakładach karnych, zakładach poprawczych i schroniskach dla nieletnich, należy do zadań własnych gmin. Zgodnie natomiast z art. 14 ust. 5 ustawy, organ prowadzący ustala wysokość opłat za świadczenia udzielane przez:

1) przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2;

2) publiczną inną formę wychowania przedszkolnego w czasie przekraczającym czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki ustalony dla przedszkoli publicznych na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 2.

Zważywszy na przytoczone wyżej unormowania kwestią bezsporną jest ogólna kompetencja rady gminy do ustalania opłat za świadczenia w przedszkolach publicznych prowadzonych przez tą gminę.

Istotą "opłaty" - w tym przypadku opłaty ustalanej przez gminę za świadczenia w przedszkolach publicznych prowadzonych przez tą gminę - jest jej ekwiwalentność. Oznacza to, że w zamian za opłatę uiszczoną w związku z wskazanymi usługami i czynnościami określonych organów, otrzymuje się świadczenie zwrotne o wartości kwoty uiszczonej tytułem opłaty. Ustalanie opłat za świadczenia przedszkoli winno zatem polegać na ustalaniu opłat za poszczególne świadczenia wykraczające poza bezpłatne minimum programowe.

Definiując pojęcia zawarte w powyższym akapicie wskazać należy, iż określenie "ustalanie" wyjaśnił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 28 czerwca 2000 r., sygn. akt K.25/99, w którym stwierdził, iż "ustalić" semantycznie rozumie się m.in. jako "rozstrzygnąć, decydować o czymś, wyznaczyć coś, ustalić normy, prawidła, reguły". Natomiast "opłata" stanowi instytucję prawnofinansową, której istotną cechą jest ekwiwalentność. Pobiera się ją w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanych w interesie konkretnych podmiotów. Podkreślenia wymaga, że obowiązujące przepisy prawa nie zawierają ustawowej definicji pojęcia "opłata". Podstawą natomiast rozróżnienia danin publicznych, zatem rozróżnienia podatków od opłat jest, jak już wskazano, koncepcja ekwiwalentności. Jak wynika z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 1 września 2010 r., sygn. akt II SA/Go 575/10, opłatę taką można zdefiniować jako przymusową odpłatność, nakładaną przez władze publiczne za oferowane świadczenie na rzecz obywatela. Istnieje więc charakterystyczny dla opłat związek przyczynowy między świadczeniem pieniężnym dłużnika (opłatą), a świadczeniem wzajemnym organu administracji publicznej. Opłata stanowi więc instytucję prawnofinansową, której istotną cechą jest ekwiwalentność, zaś pobiera się ją w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanymi w interesie konkretnych podmiotów. Innymi słowy mówiąc, opłata stanowi zatem swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego.

Zakwestionowana uchwała, jako akt prawa miejscowego, może jedynie konkretyzować to, co zawarte zostało już w ustawie, z upoważnienia której została wydana. Powyższe oznacza, że unormowanie zawarte w akcie prawa miejscowego, w tym w zaskarżonej uchwale, nie może wykraczać poza unormowanie zawarte w ustawie, nie może być także sprzeczne zarówno z treścią ustawy, jak również z Konstytucją i innymi aktami rangi ustawowej, w jakikolwiek sposób odnoszącymi się do materii regulowanej przez akt prawa miejscowego.

Biorąc pod uwagę powyższe należy stwierdzić, że uchwała podjęta na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty powinna zatem precyzyjnie określać poszczególne świadczenia przekraczające podstawę programową oferowane przez przedszkole publiczne, a także co składa się na każde z tych świadczeń. Organ samorządu terytorialnego ustanawiając opłatę powinien określić jej wysokość za każde ze świadczeń z osobna. Sposób ustalenia odpłatności powinien być przekonujący, oparty na kalkulacji ekonomicznej, a argumentacja za nim przemawiająca racjonalna i stosownie uzasadniona.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie podkreślano, że opłata uchwalona na mocy art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty nie może mieć charakteru stałego, wynika z niej bowiem wówczas obowiązek jej ponoszenia w każdym przypadku uczęszczania przez dziecko do przedszkola, bez uwzględnienia przy tym rodzaju świadczeń, ich jakości, czy czasu trwania. Ponadto zwrócić w tym miejscu uwagę należy na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2010 r. (sygn. akt OSK 950/10, LEX nr 745387), w którym sąd ten stwierdził, iż przyjęcie kwoty stanowiącej opłatę jako swoistego ryczałtu, powiązanego procentowo z wysokością minimalnego wynagrodzenia za pracę narusza konstrukcję i cel tego przepisu. Wprawdzie teza ta została odniesiona do treści art. 34b ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2007 r., Nr 14, poz. 89 ze zm.), jednakże istotne podobieństwo tego unormowania prawnego i zamieszczonego w art. 14 ust. 5 ustawy upoważnia Sąd w przedmiotowej sprawie do przeniesienia tego poglądu na jej grunt (tak: wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 grudnia 2011 r., sygn. akt IV SA/Wr 530/11).

Jak słusznie zatem stwierdził organ nadzoru, powiązanie opłaty, o której mowa, z minimalnym wynagrodzeniem, oznacza wzrost jej przy podwyższeniu minimalnego wynagrodzenia, organ stanowiący miał natomiast obowiązek wskazania konkretnych świadczeń wykraczających poza minimum programowe i przypisania do nich konkretnych opłat, wyrażonych w jednostkach pieniężnych powszechnie obowiązującej waluty. Opłata, stanowiąca zatem swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego, ustalona na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, powinna mieć charakter skonkretyzowany, zależny jedynie od ilości świadczeń podlegających opłacie, a nie od innych czynników zewnętrznych. Brak jest ponadto w ustawie o systemie oświaty możliwości kształtowania opłaty poprzez jej zaokrąglanie do pełnej kwoty.

Zwrócić uwagę należy, że co prawda uchwała stanowiąca przedmiot rozpoznania uchylona została w drodze uchwały nr XVI/106/2012 Rady Miejskiej w Gniewkowie z dnia 29 lutego 2012 r. w sprawie ustalenia opłat za świadczenia udzielane przez Samorządowe Przedszkole w Gniewkowie, jednakże zauważyć trzeba, że na skutek uchylenia aktu prawa miejscowego (uchwały) przez radę miasta, następuję wyeliminowanie wadliwej uchwały z obrotu prawnego w dacie podjęcia uchwały uchylającej, a więc ze skutkiem ex nunc. Natomiast stwierdzenia nieważności uchwały przez Sąd wywołuje skutki od chwili jej podjęcia, a zatem ex tunc i jest to o tyle istotne, że ma znaczenia dla wszelkich czynności prawnych podjętych na mocy owej wadliwej uchwały.

Jak wynika zatem z przytoczonej powyżej argumentacji uznać należy, że zaskarżona uchwała w części dotyczącej § 2 ust. 3 wydana została z istotnym naruszeniem prawa polegającym na błędnym określeniu odpłatności za świadczenia wykraczające poza programowe minimum realizowanych w ramach wychowania przedszkolnego. W związku z powyższym Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w tej części, w pozostałym zakresie oddalając skargę w oparciu o art. 151 wyżej wskazanej ustawy z uwagi na brak podstaw do ustalenia, że doszło od naruszenia prawa w innych częściach uchwały.

Stosownie do treści art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, iż zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu.