Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Wdowiak Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz (spr.) Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka Protokolant Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi B. Sp. z o.o. z siedzibą we W. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia nieprawidłowości stwierdzonych podczas kontroli w aptece oddala skargę

Główny Inspektor Farmaceutyczny decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...], na podstawie art. 112 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 i art. 115 pkt 4 w związku z art. 120 ust. 1 pkt 2 i art. 86 ust. 2, 5 i ust. 8 ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2008 r. Nr 45, poz. 271, z poźn. zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z poźn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania B. Sp. z o. o. z siedzibą we W. (dalej także jako skarżąca) utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w [...] z dnia [...] września 2009 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu usunięcia nieprawidłowości stwierdzonych podczas kontroli przeprowadzonej w dniach [...] i [...] maja 2009 r. w aptece ogólnodostępnej o nazwie "D." położonej w B. przy ul. [...] poprzez usunięcie z apteki ciśnieniomierza.

Do wydania niniejszych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniach [...] i [...] maja 2009 r. inspektorzy farmaceutyczni z Wojewódzkiego Inspektoratu Farmaceutycznego w [...] przeprowadzili w aptece kontrolę planową. Na okoliczność kontroli został sporządzony protokół podpisany przez kontrolujących i kierownika apteki. W czasie kontroli stwierdzono, że w części izby ekspedycyjnej dostępnej dla pacjentów znajduje się urządzenie do bezpłatnego pomiaru ciśnienia tętniczego krwi z instrukcją jak wykonywać pomiar. W wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego organ I instancji stwierdził brak podstaw do prowadzenia w aptekach ogólnodostępnych działalności polegającej na dokonywaniu pomiarów ciśnienia tętniczego krwi. Dlatego też, decyzją z dnia [...] września 2009 r. nakazał skarżącej usunięcie nieprawidłowości stwierdzonych podczas kontroli przeprowadzonej w dniach [...] i [...] maja 2009 r. w aptece ogólnodostępnej o nazwie "D." położonej w B. przy ul. [...] poprzez usunięcie z apteki ciśnieniomierza.

Następnie skarżąca w piśmie z dnia [...] września 2009 r., poinformowała organ I instancji o usunięciu ciśnieniomierza z apteki ogólnodostępnej D. w B. przy ul. [...] zgodnie z decyzją z [...] września 2009. Jednocześnie jednak złożyła odwołanie od w/w decyzji, w którym wniosła o jej uchylenie w całości. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 107 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 86 ust. 1 w związku z ust. 2 ustawy Prawo farmaceutyczne.

W wynikli rozpoznania odwołania, Główny Inspektor Farmaceutyczny po zapoznaniu się z zebraną w niniejszej sprawie dokumentacją utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Uzasadniając swoje stanowisko wskazał na wyniki kontroli przeprowadzonej w aptece w dniach [...] – [...] maja 2009 r. jak również na brzmienie przepisu art. 86 ustawy prawo farmaceutyczne. Zgodnie z art. 86 ust. 1 ustawy Prawo farmaceutyczne, apteka jest placówką ochrony zdrowia publicznego, w której osoby uprawnione świadczą w szczególności usługi farmaceutyczne, o których mowa w ust. 2. Jak podkreślił organ, sformułowanie "w szczególności", występujące w powyższym przepisie oznacza, że w aptece ogólnodostępnej - poza świadczeniem usług farmaceutycznych wymienionych w art. 86 ust. 2 ustawy Prawo farmaceutyczne - może być również prowadzona inna działalność ale w zakresie określonym przez obowiązujące przepisy. Możliwość prowadzenia w aptece ogólnodostępnej działalności innej niż świadczenie usług farmaceutycznych wymienionych w art. 86 ust. 2 ustawy Prawo farmaceutyczne przewidują przepisy art. 86 ust. 5 i ust. 8 tej ustawy. Tak więc, usługami farmaceutycznymi są wyłącznie czynności wymienione w art. 86 ust. 2 ustawy Prawo farmaceutyczne. W ocenie organu, Prawo farmaceutyczne nie zawiera regulacji dotyczących "innych" usług farmaceutycznych, niż te wymienione w art. 86 ust. 2 ustawy.

Za błędne uznał również stanowisko skarżącej zawarte w uzupełnieniu odwołania od decyzji I instancji w zakresie interpretacji art. 87 ust. 2 ustawy Prawo farmaceutyczne. W ocenie organu, wbrew twierdzeniu skarżącej, przywołany przepis nie umożliwia prowadzenia w aptekach ogólnodostępnych działalności polegającej na dokonywaniu pomiarów ciśnienia tętniczego krwi.

Organ odwoławczy uznał również za chybiony zarzut pominięcia przez organ I instancji mających w sprawie zastosowanie przepisów ustawy o izbach aptekarskich, w szczególności art. 2a ust. 1 pkt 7 określający cel wykonywania zawodu farmaceuty oraz art. 4d ust. 1 i 3 wskazujący na obowiązek dokonania ślubowania przez farmaceutę. Te wszystkie przepisy, w ocenie organu odwoławczego nie mają zastosowania w sprawie. W ocenie organu odwoławczego, decyzja organu I instancji nie narusza również art. 96 ust. 2 i 4 ustawy Prawo farmaceutyczne, bowiem skarżąca nie wykazała związku pomiędzy dokonywaniem w aptece ogólnodostępnej pomiarów ciśnienia tętniczego krwi i decyzją o skorzystaniu przez farmaceutę z uprawnienia, o którym mowa w art. 96 ust. 2 ustawy Prawo farmaceutyczne lub farmaceutę i technika farmaceutycznego z uprawnienia, o którym mowa w art. 96 ust. 4 ustawy Prawo farmaceutyczne. Przedmiotowa decyzja nie narusza również art. 68 Konstytucji RP, który wskazuje na prawo każdego obywatela do ochrony zdrowia. Wobec powyższego, organ uznał za chybione stanowisko skarżącej w zakresie naruszenia przepisów prawa materialnego.

Odnosząc się natomiast do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa procesowego, organ odwoławczy uznał, że [...] Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w sposób prawidłowy uzasadnił powody rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji. Decyzja organu pierwszej instancji spełnia wymogi określone w obowiązujących przepisach.

Następnie skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniosła o uchylenie decyzji obu instancji i umorzenie postępowania administracyjnego. W skardze ponowiła zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji i zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego:

1. art. 86 ust. 1 ustawy Prawo farmaceutyczne w zw. z art. 86 ust. 2, 58 i w zw. z art. 87 ust. 2 pkt 2 tej ustawy poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że sformułowanie "w szczególności" występujące w art. 86 ust. 1 oznacza że w aptece ogólnodostępnej - poza świadczeniem usług farmaceutycznych - może być również prowadzona inna działalność ale tylko w zakresie określonym przez inne przepisy tj. art. 86 ust. 5 i 8 tej ustawy, a w konsekwencji na uznaniu, że w aptece nie może być prowadząca działalność polegająca na dokonywaniu pomiaru ciśnienia,

2. art. 86 ust. 2 ustawy Prawo farmaceutyczne w związku z art. 2a ust. 1 i art. 4d ust. 3 ustawy o izbach aptekarskich poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że pojęcie usług farmaceutycznych regulowane jest wyłącznie art. 86 ust. 2 ustawy Prawo farmaceutyczne oraz, że inne akty prawne nie mają wpływu na zakres tego pojęcia,

3. art. 86 ust. 1 ustawy Prawo farmaceutyczne poprzez błędną wykładnię polegającą na nieustaleniu znaczenia pojęcia "ochrony zdrowia publicznego" o jakim wspomina ww przepis, w tym również na pominięciu definicji tego pojęcia zawartego w innych aktach prawnych dotyczących m.in. funkcjonowania aptek, co doprowadziło do ustalenia błędnego zakresu czynności jakie mogą być wykonywane w aptece w ramach upoważnienia zawartego w analizowanym przepisie,

4. art. 86 ust. 1 ustawy Prawo farmaceutyczne poprzez błędną wykładnię polegającą na nieustaleniu znaczenia pojęcia "osoby uprawnionej" o jakim wspomina ww przepis, oraz na uznaniu, że przepisy innych aktów takich jak ustawa o izbach aptekarskich w tym art. 2 a ust. 1 pkt 7 i art. 4d ust. 3 ustawy o izbach aptekarskich w ogóle nie znajdują zastosowania w niniejszej sprawie,

5. art. 96 ust. 2 i ust. 4 ustawy Prawo farmaceutyczne poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zastosowanie ww przepisów możliwe jest wyłącznie po analizie dokumentacji medycznej, którą farmaceuta (technik farmaceutyczny) nie dysponują oraz że zastosowanie w/w przepisów w oparciu o pomiar ciśnienia jest niedopuszczalne i szkodliwe dla pacjenta,

6. art. 68 ust. 1 Konstytucji RP poprzez niewłaściwe zastosowanie związane z przyjęciem błędnej wykładni art. 86 ust. 1 i ust. 2 ustawy Prawo farmaceutyczne uniemożliwiającej dokonywanie pomiaru ciśnienia w aptekach tj. nieuwzględniającej zasady ochrony zdrowia wyrażonej w akcie wyższego rzędu jakim jest Konstytucja,

7. art. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w zw. z art. 20 i 22 Konstytucji RP poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na wprowadzaniu wyjątków od konstytucyjnej zasady swobody działalności gospodarczej nie na podstawie ustaw, ale na podstawie wybiórczej wykładni przepisów ustawy Prawo farmaceutyczne oraz bez wskazania na zaistnienie przesłanek ważnego interesu publicznego, w tym również poprzez dokonywanie wykładni art. 86 ust. 1 i ust. 2 ustawy Prawo farmaceutyczne z pominięciem zasady wykładni przepisów "w zgodzie z konstytucją".

Zdaniem skarżącej, doszło też do naruszenia przepisów postępowania, mającego wpływ na wynik postępowania tj:

1. art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nierozpoznanie w sposób pełny i samodzielny sprawy, a jedynie dokonanie wybiórczego ustosunkowania się do zarzutów do decyzji organu I instancji przedstawionych w odwołaniu,

2. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy i poprzez wydanie decyzji na podstawie przypuszczeń organu nie mających oparcia w materiale dowodowym sprawy,

3. art 8 kpa i 11 kpa poprzez niewyjaśnienie zasadności przesłanek jakie legły u podstaw decyzji, w tym również poprzez niewyjaśnienie sprzeczności pomiędzy twierdzeniami zawartymi w zaskarżanej decyzji a twierdzeniami Dyrektora Departamentu Nadzoru GIF wyrażonymi w piśmie z [...] lipca 2009 r., jak również poprzez prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie obywateli do organów państwa w związku z zajmowaniem różnych stanowisk w takich samych sprawach w zależności od rodzaju przedsiębiorcy, którego sprawa jest rozpatrywana przez organ co doprowadziło do ukształtowania diametralnie różnych praktyk w zakresie dotyczącym ciśnieniomierzy w zależności od rodzaju wojewódzkiego inspektoratu farmaceutycznego prowadzącego sprawę.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Farmaceutyczny, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej także p.p.s.a.).

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Strona skarżąca zarzuca zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego jak również wskazanych przez nią przepisów postępowania.

Z uwagi na to, że wykazywanie uchybień merytorycznych możliwe jest w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym sprawy, w pierwszej kolejności sąd zajął się tymi zarzutami skargi, które wskazują na naruszenie przepisów kpa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Sąd nie podzielił słuszności tych zarzutów. Przede wszystkim należy wskazać, że stan faktyczny w sprawie nie był sporny.

Różnice poglądów strony skarżącej i organu wynikają z odmiennej interpretacji przepisów regulujących przedmiot działania apteki. Według stanowiska organu wykładnia przepisu art. 86 Prawa farmaceutycznego wskazuje na to, że w aptece nie może być dokonywany pomiar ciśnienia tętniczego krwi na rzecz pacjentów apteki. Natomiast zdaniem strony skarżącej pojęcia usług farmaceutycznych nie należy zawężać tylko do art. 86 ust. 2 Prawa farmaceutycznego, ale pojęcie to należy interpretować, posługując się innymi ustawami, w szczególności ustawą o izbach aptekarskich oraz ustawą o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.

Sąd w całości podzielił stanowisko organu, mając przede wszystkim na uwadze, że ustawa Prawo farmaceutyczne jest aktem prawnym kompleksowo regulującym zagadnienia związane m.in. z warunkami wytwarzania produktów leczniczych, warunkami prowadzenia badań klinicznych produktów leczniczych, zasadami i trybem dopuszczania do obrotu produktów leczniczych. Określa też wymagania dotyczące reklamy produktów leczniczych, wymagania dotyczące aptek, hurtowni farmaceutycznych, placówek obrotu pozaaptecznego, zadania Inspekcji Farmaceutycznej i uprawnienia jej organów (art. 1 Prawa farmaceutycznego).

Przedmiot działalności apteki uregulowany został w art. 86 Prawa farmaceutycznego.

Wbrew twierdzeniom strony, Główny Inspektor Farmaceutyczny przeprowadził prawidłową wykładnię ww. przepisu, w myśl której sformułowanie "w szczególności", występujące w art. 86 ust. 1 oznacza, że w aptece ogólnodostępnej poza świadczeniem usług farmaceutycznych, określonych w ust. 2 tegoż artykułu może być prowadzona inna działalność, ale tylko w zakresie określonym przez inne przepisy tj. art. 86 ust. 5 i 8.

W myśl art. 86 ust. 9 Prawa farmaceutycznego minister właściwy do spraw zdrowia może określić w drodze rozporządzenia inne rodzaje działalności niż określone w ust. 2-4 i 8 związane z ochroną zdrowia dopuszczalne do prowadzenia w aptece.

Ponieważ Minister Zdrowia nie skorzystał z delegacji zawartej w tym przepisie należy uznać, że katalog usług, wymieniony w ust. 2, 5 i 8 jest wyczerpujący i nie ma podstawy prawnej upoważniającej apteki do prowadzenia innej działalności poza wymienioną w ustawie, w tym do przeprowadzenia bezpłatnego pomiaru ciśnienia krwi. Wobec tego, że wykładnia gramatyczna przepisu art. 86 Prawa farmaceutycznego nie nasuwa wątpliwości, nie ma potrzeby sięgać po wykładnię funkcjonalną czy celowościową i ustalać zakres działalności apteki korzystając z uregulowań zawartych w innych przepisach, m.in. poprzez ustalenie pojęć "ochrony zdrowia publicznego" czy "osoby uprawnionej".

Sięganie do ustawy o izbach aptekarskich nie jest uprawnione w danym przypadku, gdyż art. 2a ust. 1 pkt 7 tej ustawy definiuje pojęcie opieki farmaceutycznej, która polega na dokumentowanym procesie, w którym farmaceuta współpracując z pacjentem i lekarzem, a w razie potrzeby z przedstawicielami innych zawodów medycznych czuwa nad prawidłowym przebiegiem farmakoterapii w celu uzyskania określonych jej efektów poprawiających jakość życia pacjentce. Z przepisu tego wynika, że farmaceuta nie sprawuje opieki medycznej nad pacjentem, lecz zajmuje się farmakoterapią (stosowaniem leków zaordynowanych przez lekarzy lub sprzedawanie leków bez recepty).

W zakres pojęcia farmakoterapia z pewnością nie wchodzi pomiar ciśnienia krwi, który należy do lekarzy bądź pielęgniarek.

Słusznie podnosi Główny Inspektor Farmaceutyczny, że nakaz usunięcia z apteki ciśnieniomierza nie stoi w sprzeczności z art. 96 ust. 2 i ust. 4 Prawa farmaceutycznego. Powyższe przepisy zawierają szczególne uprawnienia dla farmaceutów i techników farmaceutycznych i realizacja tych uprawnień jest niezależna od pomiaru ciśnienia krwi nabywającego leki.

Sąd nie podzielił też słuszności zarzutów skarżącej, aby zaskarżona decyzja naruszała art. 6 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2004 r., nr 173, poz. 1807 z późn. zm.), jak również art. 68 ust. 1 Konstytucji RP. Przede wszystkim należy zauważyć, że ustawa Prawo farmaceutyczne jest ustawą szczególną do ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.

Ta ostatnia znajduje zastosowanie w przypadku prowadzenia aptek w zawężonym zakresie, m.in. o kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy. Opieka farmaceutyczna z uwagi na jej przedmiot nie może być poddana pełnej swobodzie gospodarczej, stąd szczegółowe uregulowanie jej prowadzenia znalazło miejsce w ustawie Prawo farmaceutyczne. Zakaz prowadzenia pomiaru krwi w aptekach nie narusza prawa do ochrony zdrowia, wynikającego z art. 68 ust. 1 Konstytucji PR albowiem pomiaru ciśnienia krwi można dokonać w placówkach medycznych.

W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Organy obu instancji przeprowadziły postępowanie zgodnie z uregulowaniami zawartymi w art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. Główny Inspektor Farmaceutyczny w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji szczegółowo ustosunkował się do wszystkich zagadnień, podnoszonych przez stronę, toteż bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 8, 11, 15 k.p.a.

Z tych wszystkich względów wobec tego, że zarzuty skargi nie okazały się skuteczne, Sąd na mocy art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku.