Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Protokolant asystent sędziego Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 22 lipca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 19 września 2012 r. sygn. akt II SA/Łd 591/12 w sprawie ze skargi R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej oddala skargę kasacyjną.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] Prezydent Miasta Łodzi na podstawie art. 98 a ust. 1 i 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) i § 1 uchwały Nr XXII/461/07 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 5 grudnia 2007 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z 2007 r. Nr 401, poz. 4195) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071; ze zm.) orzekł o ustaleniu opłaty adiacenckiej w wysokości 171 600,00 zł dla R., właściciela nieruchomości położonej w Łodzi przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...], o łącznej powierzchni 10141 m2, uregulowanej w księdze wieczystej [...], prowadzonej w Sądzie Rejonowym dla Łodzi – Śródmieścia w Łodzi z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego jej podziałem na działki: [...].

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, ze zgodnie z art. 61 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), w związku z art. 98 a ustawy o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.) zostało wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości. Dalej organ wskazał, że nieruchomość położona w Łodzi przy ul. [...], oznaczona przed podziałem w ewidencji gruntów jako działki nr: [...], stanowiła własność R. Podział nieruchomości został pozytywnie zaopiniowany przez Prezydenta Miasta Łodzi w postanowieniu nr [...] z dnia [...] lipca 2009 r. i zatwierdzony decyzją Prezydenta Miasta Łodzi Nr [...] z dnia [....] października 2009 r. Decyzja stała się ostateczna z dniem [...] listopada 2009 r.. Uchwałą nr XXII/461/07 z dnia 5 grudnia 2007 r. Rada Miejska w Łodzi ustaliła na terenie miasta stawkę procentową opłaty adiacenckiej na poziomie 30% różnicy pomiędzy wartością jaką nieruchomość uzyskała po podziale, a przed jej podziałem. W przedmiotowym postępowaniu, postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2011 r. organ powołał biegłego, M.S. i zobowiązał do wykonania opinii w formie operatu szacunkowego, zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa, Powszechnymi Krajowymi Zasadami Wyceny Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych oraz z zasadami etyki zawodowej. Organ prowadzący postępowanie, zgodnie z art. 80 K.p.a., ocenił wartość dowodową operatu szacunkowego z dnia [...] maja 2011 r. i stwierdził, że spełnia on wymogi określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Stwierdził, że treść dokumentu opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, jest zupełna, logiczna i wiarygodna. Dokonując wyceny gruntu rzeczoznawca uwzględnił elementy, które mają wpływ na wartość nieruchomości, wyjaśniając założenia przyjęte przy dokonywaniu wyceny i ukazując wpływ cech rynkowych na wartość nieruchomości. Dodał, że przedmiotowy operat szacunkowy nie zawiera wad, które dyskwalifikowałyby go jako skuteczny dowód dający podstawę do ustalenia opłaty adiacenckiej, a organ gminy nie znalazł powodów, żeby żądać od rzeczoznawcy jego uzupełnienia lub wyjaśnienia treści. Podział przedmiotowej nieruchomości spowodował wzrost jej wartości, co potwierdził operat szacunkowy z dnia [...] maja 2011 r. Rzeczoznawca majątkowy uwzględnił, że działki nr [...] oraz nr [...], wspólnie tworzące nieruchomość przed podziałem, stanowiły funkcjonalną całość gospodarczą i tak zostały potraktowane w procesie wyceny. Dla potrzeb wyceny nieruchomości przed podziałem (działki nr: [...]), rzeczoznawca majątkowy przeanalizował lokalny rynek niezabudowanych nieruchomości gruntowych, o podobnych możliwościach wykorzystania, pod zabudowę mieszkalną jednorodzinną, zlokalizowanych na terenie miasta Łodzi w strefie peryferyjnej. Biegły posłużył się obserwacjami z rynku nieruchomości, dotyczącymi sprzedaży nieruchomości o powierzchniach powyżej ok. 5000 m2. Analizą objęto okres ponad 2 lat poprzedzających proces wyceny ze względu na niewielką liczbę transakcji nieruchomościami podobnymi. Z badanego przez rzeczoznawcę majątkowego segmentu rynku wybrano transakcje sprzedaży nieruchomości podobnych do przedmiotu wyceny. Rzeczoznawca do wyceny nieruchomości zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami. W analizowanym okresie, nie zaobserwowano zmian cen na skutek upływu czasu, co oznacza stabilizację poziomu cen. Po szczegółowej analizie biegły uznał, że najbardziej widoczny wpływ na wartość rynkową nieruchomości o powierzchniach powyżej ok. 5000 m2 mają następujące cechy: lokalizacja (40%), cechy fizyczne działki - kształt działki, ukształtowanie terenu, ograniczenia (60%). Przy określaniu wartości nieruchomości przed podziałem, ceny nieruchomości przyjętych do porównań zostały skorygowane ze względu na cechy różniące te nieruchomości od nieruchomości wycenianej. Dla potrzeb wyceny wydzielonych działek nr: [...], rzeczoznawca majątkowy przeanalizował lokalny rynek niezabudowanych nieruchomości gruntowych, o podobnych możliwościach wykorzystania, pod zabudowę mieszkalną jednorodzinną, zlokalizowanych na terenie miasta Łodzi w strefie pośredniej i peryferyjnej. Biegły posłużył się obserwacjami z rynku nieruchomości, dotyczącymi sprzedaży nieruchomości o powierzchniach poniżej ok. 800 m2. Analizą objęto okres 2 lat poprzedzających proces wyceny. Z badanego przez rzeczoznawcę majątkowego segmentu rynku wybrano transakcje sprzedaży nieruchomości podobnych do przedmiotu wyceny. Rzeczoznawca do wyceny nieruchomości zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami. W analizowanym okresie, nie zaobserwowano zmian cen na skutek upływu czasu, co oznacza stabilizację poziomu cen. Po szczegółowej analizie biegły uznał, że najbardziej widoczny wpływ na wartość rynkową nieruchomości o powierzchniach poniżej ok. 800 m2 mają następujące cechy: lokalizacja (10%), otoczenie (40%), sąsiedztwo (20%), uzbrojenie terenu (10%), cechy fizyczne działki - wielkość, kształt, ograniczenia (20%). Przy określaniu wartości przedmiotowych działek, ceny nieruchomości przyjętych do porównań zostały skorygowane ze względu na cechy różniące te nieruchomości od poszczególnych wydzielonych działek. Wartość wydzielonej drogi wewnętrznej - działki nr [...], określono jako iloczyn wartości 1 m2 gruntu, z którego ją wydzielono i jej powierzchni, co jest zgodne z § 36 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Biorąc pod uwagę powyższe, działka ewidencyjna nr [...], nie miała wpływu na wzrost wartości nieruchomości spowodowany jej podziałem, ponieważ jej wartość jednostkowa za 1 m2 została przyjęta na poziomie wartości jednostkowej działki przed podziałem. Szacując wartość nieruchomości przed podziałem (działki nr: [...]), przy uwzględnieniu analizy nieruchomości podobnych o powierzchniach powyżej ok. 5000 m2, rzeczoznawca majątkowy uznał, że nieruchomość znajduje się w zadowalającej lokalizacji oraz posiada korzystne cechy fizyczne. Rzeczoznawca ocenił ograniczenia w postaci usytuowania na terenie nieruchomości "obcej" infrastruktury, uznając, że ograniczenia te pozostają bez wpływu na wartość nieruchomości przed podziałem. Biegły przy ocenie ograniczeń uwzględnił powierzchnię nieruchomości oraz przebieg infrastruktury. Z uwagi na powyższe cechy ww. nieruchomości, osiągnęła ona jednostkową wartość rynkową na poziomie ok. 191,40 zł/m2. Wartość rynkowa nieruchomości przed podziałem wyniosła ok. 1 941 000 zł. Szacując wartość wydzielonych działek nr: [...], przy uwzględnieniu analizy nieruchomości podobnych z przedziału powierzchniowego poniżej ok. 800 m2, rzeczoznawca majątkowy uznał, że działki znajdują się dobrej lokalizacji, korzystnym otoczeniu oraz zadowalającym sąsiedztwie. Działki posiadają dostęp do pełnego uzbrojenia terenu, a ich cechy fizyczne są korzystne. Z uwagi na powyższe cechy ww. działek, osiągnęły one jednostkową wartość rynkową na poziomie ok. 268,32 zł/m2. Szacując wartość wydzielonych działek nr: [...], przy uwzględnieniu analizy nieruchomości podobnych z przedziału powierzchniowego poniżej ok. 800 m2, rzeczoznawca majątkowy uznał, że działki znajdują się w dobrej lokalizacji, korzystnym otoczeniu oraz zadowalającym sąsiedztwie. Działki posiadają dostęp do pełnego uzbrojenia terenu, a ich cechy fizyczne są zadowalające. Przy ocenie działek pod względem ostatniej cechy, uwzględnione zostały ograniczenia w postaci usytuowania na ich terenie "obcej" infrastruktury. Wpływ ograniczeń został uwzględniony poprzez zastosowanie środkowej oceny w trzystopniowej skali ocen cechy rynkowej pt. cechy fizyczne działki. Z uwagi na powyższe cechy ww. działek, osiągnęły one jednostkową wartość rynkową na poziomie ok. 252,30 zł/m2. Szacując wartość wydzielonej działki nr: [...], przy uwzględnieniu analizy nieruchomości podobnych z przedziału powierzchniowego poniżej ok. 800 m2, rzeczoznawca majątkowy uznał, że działka znajduje się w dobrej lokalizacji, korzystnym otoczeniu oraz niekorzystnym sąsiedztwie. Działka usytuowana jest bezpośrednio przy działce wydzielonej pod projektowany budynek gospodarczy, co pod względem cechy pt. sąsiedztwo, wpływa "in minus" na wartość działki. Działka posiada dostęp do pełnego uzbrojenia terenu, a jej cechy fizyczne są niekorzystne. Przy ocenie działki uwzględniony został jej nieregularny kształt, w postaci litery "L", którego niekorzystny wpływ został uwzględniony poprzez zastosowanie najniższej oceny w trzystopniowej skali ocen cechy rynkowej pt. cechy fizyczne działki. Z uwagi na wskazane cechy działki, osiągnęła ona jednostkową wartość rynkową na poziomie ok. 220,30 zł/m2. Szacując wartość wydzielonej działki nr: [...], przy uwzględnieniu analizy nieruchomości podobnych z przedziału powierzchniowego poniżej ok. 800 m2, rzeczoznawca majątkowy uznał, że działka znajduje się w dobrej lokalizacji, korzystnym otoczeniu oraz niekorzystnym sąsiedztwie. Działka usytuowana jest bezpośrednio przy działce wydzielonej pod projektowaną trafostację, co pod względem cechy pt. sąsiedztwo, wpływa "in minus" na wartość działki. Działka posiada dostęp do pełnego uzbrojenia terenu, a jej cechy fizyczne są zadowalające. Przy ocenie działki pod względem ostatniej cechy, uwzględniony został jej nieregularny kształt, w postaci litery "L", który niekorzystnie wpływa na jej wartość, jednak nie na tyle, żeby zastosować najniższą ocenę pod względem tej cechy. Biegły zastosował środkową ocenę w trzystopniowej skali ocen cechy rynkowej pt. cechy fizyczne działki. Z uwagi na cechy działki, osiągnęła ona jednostkową wartość rynkową na poziomie ok. 236,30 zł/m2. Szacując wartość wydzielonych działek nr: [...], przy uwzględnieniu analizy nieruchomości podobnych z przedziału powierzchniowego poniżej ok. 800 m2, rzeczoznawca majątkowy uznał, że działki znajdują się w dobrej lokalizacji, korzystnym otoczeniu oraz zadowalającym sąsiedztwie. Działki posiadają dostęp do pełnego uzbrojenia terenu, a ich cechy fizyczne są bardzo niekorzystne. Przy ocenie działek pod względem ostatniej cechy uwzględnione zostały parametry działek takie jak kształt i powierzchnia. Wpływ niekorzystnych parametrów działek został uwzględniony poprzez zastosowanie ekstrapolacji – oceny poniżej najniższej oceny w trzystopniowej skali ocen cechy rynkowej pt. cechy fizyczne działki. Z uwagi na powyższe cechy ww. działek, osiągnęły one jednostkową wartość rynkową na poziomie ok. 220,30 zł/m2. Organ wyjaśnił, że zmiana wartości nieruchomości w wyniku jej podziału spowodowana została wzrostem wartości 1 m2 wydzielonych działek nr: [...], w stosunku do wartości 1 m2 nieruchomości przed podziałem (działki nr: [...]), z której zostały one wydzielone. Wartość jednostkowa działki nr: [...] (droga wewnętrzna) została oszacowana na równo z wartością jednostkową działki przed podziałem. W wyniku podziału nastąpiła zmiana struktury nieruchomości i przejście z sektora rynku nieruchomości o powierzchniach powyżej ok. 5000 m2 do sektora rynku o powierzchniach poniżej ok. 800 m2. Według analizy przeprowadzonej przez rzeczoznawcę majątkowego, nieruchomości znajdujące się w segmencie rynku o mniejszych powierzchniach są bardziej poszukiwane przez inwestorów i osiągają wyższe ceny jednostkowe za 1 m w porównaniu z cenami jednostkowymi za 1 m osiąganymi przez nieruchomości znajdujące się w segmencie rynku o powierzchniach powyżej ok. 5000 m2. Różne wartości jednostkowe osiągnięte przez poszczególne wydzielone działki wynikają z różnic w cechach rynkowych tych działek. Reasumując, wartość rynkowa przedmiotowej nieruchomości po podziale wzrosła o około 29,4%, w stosunku do jej wartości przed podziałem.

Wskazał, że wartość rynkowa nieruchomości przed podziałem (działki nr: [...]) została obliczona na 1 941 000 zł, natomiast suma wartości rynkowych działek nr: [...] wyniosła 2 513 000 zł.

Organ prowadzący postępowanie uznał operat szacunkowy z dnia [...] maja 2011 r. za wiarygodny dowód w sprawie, a w treści opracowania udowodniono, że różnica w wartości nieruchomości po podziale (2 513 000 zł) oraz przed dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna (1 941 000 zł), na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej wynosi 572 000 zł, z czego 30 % stanowi kwotę 171 600 zł (opłata adiacencka).

W piśmie z dnia [...] lipca 2011 r., pełnomocnik strony postępowania poinformował, że Spółka nie zgadza się z wyceną z dnia [...] maja 2011 r. ze względu na błędy merytoryczne i formalne, dyskwalifikujące ją jako dowód w sprawie. W piśmie odniesiono się do str. 18 opinii, na której biegła stwierdziła, że "transakcje skrajne zostały odrzucone (w tabeli zostały przekreślone)", co według strony nie miało miejsca. Zdaniem strony, biegła odrzuciła (przekreśliła) transakcję z ceną o najniższej wartości - 134,87 zł/m2, jednakże nie odrzuciła transakcji o najwyższej wartości, tj. transakcji z ceną 342,99 zł/m2. Strona podniosła również, że biegła wybierając transakcje do porównania, wybrała transakcje, których ceny rażąco odbiegają od cen innych transakcji z tabeli 2 na str. 18 operatu szacunkowego, oscylujących w ramach kwot 200-250 zł/m. Według strony, przyjęcie do porównań ceny 326,92 zł/m, powoduje, że wyliczone przez biegłą wartości poszczególnych działek, są zawyżone i nie odzwierciedlają wartości rynkowej tych działek. Strona zaznaczyła, że biegła nie wskazała w opinii dlaczego odrzuciła ceny transakcyjne nieruchomości położonych w analogicznych lokalizacjach położonych po drugiej stronie ul. P.o cenach niższych: ul. H. - 211,00 zł/m2, ul. G. - 182,93 zł/m2.

Organ prowadzący postępowanie, pismem z dnia [...] lipca 2011 r., zwrócił się do biegłej o ustosunkowanie się do uwag strony dotyczących operatu szacunkowego z dnia [...] maja 2011 r.

Biegła w piśmie z dnia [...] sierpnia 2011 r., odpowiedziała na zarzuty strony oraz pytania organu prowadzącego postępowanie.

Organ prowadzący postępowanie w piśmie z dnia [...] sierpnia 2011 r. poinformował stronę o treści pisma rzeczoznawcy majątkowego (z dnia [...] sierpnia 2011 r.) oraz wyjaśnił, że na stronie 18 operatu szacunkowego - pod wykazem transakcji - znajduje się uchybienie. Zamiast zapisu: "transakcje skrajne odrzucono (w tabeli zostały przekreślone)", powinien znaleźć się zapis: "transakcję skrajnie niską odrzucono (w tabeli została przekreślona)". Rzeczoznawca majątkowy wyjaśnił, że odrzucenie cen skrajnych nie następuje automatycznie, lecz po sprawdzeniu, które z transakcji znacznie odbiegają in plus lub in minus od pozostałych transakcji objętych analizą porównawczą. Biegła zaznaczyła, że taki warunek spełniła jedynie transakcja, w której uzyskana cena jednostkowa wynosi 134,87 zł/m2 i jest niższa od następnej - 182,93 zł/m2 o ponad 26%. Biegła nie miała powodu, aby odrzucić również transakcję o najwyższej cenie, tj. 342,99 zł/m2, skoro kolejna, niższa cena jednostkowa wynosi 326,92 zł/m2 i jest niższa od ceny najwyższej o 4,7 %. Dodano również, że kolejna cena - 306,51 zł/m2 jest niższa od poprzedniej o 6,2 %. Odnośnie zarzutu dotyczącego doboru przez biegłą do porównania transakcji, których ceny rażąco odbiegają od cen innych transakcji z tabeli 2 na str. 18, oscylujących w ramach kwot 200-250 zł/m2, organ prowadzący postępowanie wyjaśnił, że do porównań zostały wybrane 3 transakcje o cenach jednostkowych: 326,92 zł/m2, 228,28 zł/m2 oraz 196,40 zł/m2, a więc po jednej z grupy nieruchomości najtańszych i najdroższych oraz jedną o cenie zbliżonej do ceny średniej, która w grupie nieruchomości porównawczych wyniosła 246,71 zł/m2. Wyjaśniono, że powyższe nieruchomości są bardziej podobne do nieruchomości szacowanych od nieruchomości wskazanych w piśmie przez pełnomocnika strony. Przyjęcie do porównań nieruchomości, położonych po drugiej (wschodniej) stronie ulicy P. spowodowałoby zwiększenie wysokości poprawek. Pomimo, że nieruchomości położone po drugiej (wschodniej) stronie ulicy P.j mają analogiczną lokalizację, ich ceny transakcyjne są niższe niż ceny nieruchomości położonych po zachodniej stronie ulicy. Przyczyna różnicy in minus są przede wszystkim elementy otoczenia i często sąsiedztwo. Średnie ceny transakcyjne nieruchomości położonych po wschodniej i po zachodniej stronie ulicy P., wynoszą odpowiednio - 207,16 zł/m2 i 280,22 zł/m2. Organ poinformował stronę, że zgodnie z treścią przepisu art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Nadto, organ przekazał stronom, że na każdym etapie postępowania strona może skorzystać z unormowania zawartego w art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. może przedłożyć przeciwdowód w postaci opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, wykonany na własne zlecenie i koszt lub może złożyć inny, wykonany na własne zlecenie i koszt, stanowiący o odmiennej wartości nieruchomości operat szacunkowy, wykonany przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego.

W piśmie z dnia [...] października 2011 r., strona postępowania, powołując się na analizę sporządzoną przez rzeczoznawcę majątkowego I. P., zakwestionowała wartość dowodową operatu szacunkowego z dnia [...] maja 2011 r. Strona podniosła, że zgodnie z pkt 3.3 Noty interpretacyjnej N 1 – Zastosowanie podejścia porównawczego w wycenie nieruchomości, do porównań należy wykorzystywać nieruchomości podobne, które były przedmiotem sprzedaży w okresie najbliższym, poprzedzającym datę wyceny, ale nie dłuższym niż dwa lata od daty, na którą określa się wartość nieruchomości. Wykorzystanie cen z innych okresów wymaga szczegółowego uzasadnienia. Natomiast zgodnie z pkt 4.2.6. powyższej Noty, rzeczoznawca powinien wybrać do porównań z utworzonego zbioru nieruchomości, co najmniej trzy nieruchomości najbardziej podobne pod względem cech rynkowych do nieruchomości stanowiącej przedmiot wyceny, z ich niezbędną charakterystyką. Biorąc pod uwagę powyższe, strona postępowania podniosła, że biegła wzięła pod uwagę transakcję z okresu dłuższego niż dwa lata od daty, na którą określa wartość nieruchomości (transakcja z daty: 09.2008 r.) i nie uzasadniła swojego postępowania w sposób szczegółowy. Zdaniem strony, zastosowanie przez biegłą wydłużonego okresu monitorowania ze względu na małą liczbę transakcji nieruchomościami podobnymi, nie znajduje uzasadnienia. Na poparcie swojej tezy strona załączyła dokument pt. "Analiza rynku nieruchomości - działek dużych w celu uzgodnienia wysokości opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości", sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego, I.P. Strona podniosła, że operat M.S. z dnia [...] maja 2011 r., nie może stanowić dowodu w sprawie, ponieważ jest niezgodny ze standardami w zakresie wyceny nieruchomości. Dodatkowo strona wskazała szereg transakcji, które według niej powinny zostać uwzględnione przy wycenie nieruchomości wg stanu przed podziałem.

Organ prowadzący postępowanie, pismem z dnia [...] października 2011 r., zwrócił się do biegłego w niniejszej sprawie o ustosunkowanie się do uwag strony dotyczących operatu szacunkowego z dnia [...] maja 2011 r. oraz o potwierdzenie, czy oszacowane w operacie wartości rynkowe przedmiotowej nieruchomości przed podziałem i po podziale, są prawidłowe i aktualne, pomimo zmiany uwarunkowań prawnych, tzn. wejścia w życie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2011 r., Nr 165, poz. 985). Biegła, w piśmie z dnia [...] listopada 2011 r., odpowiedziała na zarzuty strony oraz pytania organu prowadzącego postępowanie. Organ poinformował stronę o treści pisma rzeczoznawcy majątkowego wyjaśniając, że biegła sporządzająca operat szacunkowy w niniejszej sprawie zbadała transakcje nieruchomościami zawarte w przedłożonej przez stronę "Analizie rynku nieruchomości - działek dużych w celu uzgodnienia wysokości opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości" oraz szereg innych transakcji dostępnych w Miejskim Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Łodzi w okresie sporządzania operatu szacunkowego, tj. w maju 2011 r. Jedynymi transakcjami, o zawarciu których rzeczoznawca nie posiadał wiedzy, to te, które zawarte zostały w kwietniu i maju 2011 r. (transakcje te nie były dostępne w zasobie Miejskiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Łodzi w czasie sporządzania wyceny). Biegła, ze względu na dużą powierzchnię wycenianej działki przed podziałem poszukiwała transakcji nieruchomościami o powierzchniach powyżej 5000 m2. Zgodnie ze stanowiskiem M.S., wyszczególnienie wszystkich odnotowanych transakcji wraz z uzasadnieniem ich odrzucenia w treści operatu szacunkowego było bezcelowe, a brak zamieszczenia tych transakcji w operacie nie oznacza, że szczegółowa analiza, niezbędna do wyceny, nie została przez rzeczoznawcę przeprowadzona. Organ zaznaczył, że uwzględnienie w operacie szacunkowym tylko trzech transakcji przy określaniu wartości nieruchomości wg stanu przed podziałem oraz wydłużenie okresu monitorowania cen, było konsekwencją szczegółowej analizy rynku. Rzeczoznawca majątkowy na mocy obowiązujących przepisów ma możliwość wykorzystania w procesie wyceny transakcji zawartych w okresie dłuższym niż 2 lata poprzedzające wycenę i z tej możliwości skorzystał. Biegła wykorzystała transakcję zawartą we wrześniu 2008 r., gdyż sprzedana nieruchomość była bardzo podobna do nieruchomości wycenianej, a w okresie dwóch lat znalazła zaledwie dwie nieruchomości podobne, które mogły zostać wykorzystane w procesie wyceny. Organ poinformował stronę, że nie widzi podstaw do weryfikacji opinii rzeczoznawcy majątkowego M.S. przez innego rzeczoznawcę, gdyż wszystkie zarzuty zdaniem organu zostały szczegółowo wyjaśnione. Organ prowadzący postępowanie zaznaczył, że przedłożony w toku postępowania dokument pt: "Analiza rynku nieruchomości — działek dużych w celu uzgodnienia wysokości opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości", sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego I.P., nie stanowi opinii, za pomocą której można by skutecznie zakwestionować załączony w sprawie operat szacunkowy z dnia 30 maja 2011 r.. Organ podniósł, że I.P. na ostatniej stronie analizy wskazała, że większość z działek przedstawionych w treści analizy jej autorstwa nie spełnia kryteriów nieruchomości podobnych do nieruchomości położonej w Łodzi przy ul. P. wg stanu przed podziałem, a przed możliwością wykorzystania tych nieruchomości w procesie szacowania, należy dokonać oceny ich przydatności w konkretnym przypadku. Zdaniem organu postępowanie administracyjne rzeczoznawca majątkowy M.S. dokonała niezbędnej oceny transakcji. Rzeczoznawca majątkowy dodatkowo potwierdził, że wyliczone wartości są prawidłowe i aktualne, pomimo zmiany uwarunkowań prawnych, tzn. wejścia w życie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Organ stwierdził, że argumenty przedstawione przez stronę, nie dały faktycznych ani prawnych podstaw do uznania operatu szacunkowego z dnia [...] maja 2011 r. za niezupełny, niewiarygodny lub wymagający poprawy.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła R., zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie i przekazanie do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Strona zarzuciła zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie art. 7 i 77 § 1 K.p.a. poprzez niedokonanie wyczerpującego zbadania stanu faktycznego sprawy i przyjęcie, że operat szacunkowy biegłej określa prawidłową wartość gruntu przed podziałem i po podziale. Strona podniosła, że w trakcie przedmiotowego postępowania kilkakrotnie podkreślała, iż opinia zawiera błędy merytoryczne i formalne, co dyskwalifikuje ją jako dowód w niniejszej sprawie. Przede wszystkim, należy zauważyć, że przy sporządzaniu opinii, nie zbadano wszystkich transakcji podobnych, zawartych w tym czasie na rynku łódzkim. Na str. 18 w tabeli Ad.I zestawiono tylko 4 transakcje, podczas gdy z uzyskanych przez Spółkę informacji, wynika, że w tym czasie na rynku zanotowano 16 transakcji spełniających założone kryteria podobieństwa. Kolejne zastrzeżenie zdaniem strony dotyczy ograniczenia rynku, przyjętego za podstawę analizy porównawczej, do nieruchomości o powierzchni poniżej 0,0800 ha. Na str. 18 w tabeli Ad II, zestawiono tylko 12 transakcji z lat 2009 - 2011 stanowiące podstawę do analizy porównawczej. Strona zarzuciła, że biegła nie wskazała, z czego wynika zastosowanie właśnie takiego kryterium. Strona podniosła, że z posiadanych przez Spółkę informacji, średnia cena transakcyjna z 5 transakcji zawartych w bezpośredniej bliskości przedmiotowej nieruchomości, tj. w obrębie [...] wynosi 220 zł/m2. Dodała, że wartość jednostkowa gruntu po podziale 268,32 zł/m2 (266,30 , 252,30, 220,30) jest zawyżona w stosunku do cen zanotowanych na rynku, w szczególności dotyczących nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie, których wartość oscyluje w granicach 220 zł/m2. W związku z tym, gdyby przyjąć, określoną w opinii wartość gruntu przed podziałem, a skorygować, zgodnie z prawidłowymi danymi, wskazanymi powyżej, wartość gruntu po podziale, to opłata adiacencka byłaby znacznie niższa. Wzrost wartości nieruchomości wyniósłby około: AWR = 10141 m2 * (220-191) zł/m2 = 294.089.00 zł. a nie tak jak ustalono w przedmiotowej opinii 572.000.00 zł. Zdaniem strony operat szacunkowy nie ma charakteru bezwzględnie wiążącego, a opinia rzeczoznawcy majątkowego powinna podlegać autonomicznej ocenie organu, który rozstrzyga sprawę. Jeśli operat szacunkowy w swej treści nie wyczerpuje zakresu zlecenia, to organ winien podjąć czynności zmierzające do uzupełnienia opinii, a w tym celu może wyznaczyć rozprawę, albo zlecić opracowanie operatu innemu rzeczoznawcy. W opinii skarżącej stan sprawy nie został wszechstronnie wyjaśniony, a nałożona opłata adiacencka została wyliczona na podstawie błędnych danych. Stwierdziła też, że zapisy części operatu są nieścisłe i budzą wiele wątpliwości, trudno jest więc uznać przedmiotową opinię, jako rzetelne i prawidłowo sporządzone źródło wiedzy w przedmiotowej sprawie, a tym bardziej przyznać jej przymiot dowodu w sprawie. Strona wskazała, że od dnia [...] listopada 2011 r. z uwagi na zmianę umowy Spółki, nazwa Spółki brzmi: R.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 98 a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity z 2010 r. Dz. U. nr 102, poz. 651 ze zm.) utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ wskazał, że przesłankami, których łączne spełnienie umożliwia podjęcie działań zmierzających do ustalenia opłaty adiacenckiej są:

1) dokonanie podziału nieruchomości,

2) podjęcie przez radę danej gminy uchwały w zakresie stawki procentowej opłaty adiacenckiej.

3) wykazanie wzrostu wartości nieruchomości w wyniku dokonanego podziału.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie spełnione zostały wszystkie określone w art. 98 a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przesłanki do ustalenia opłaty adiacenckiej, co uprawniało organ pierwszej instancji do wydania stosownej decyzji w tym zakresie. Nieruchomość położona w Łodzi przy ul. P., oznaczona przed podziałem w ewidencji gruntów jako działki nr: [...], stanowiła własność R. Podział ww. nieruchomości został pozytywnie zaopiniowany przez Prezydenta Miasta Łodzi, podział nieruchomości został zatwierdzony decyzją Prezydenta Miasta Łodzi, która stała się ostateczna. Uchwałą nr XXII/461/07 Rada Miejska w Łodzi ustaliła na terenie miasta stawkę procentową opłaty adiacenckiej na poziomie 30% różnicy pomiędzy wartością nieruchomości przed i po podziale. Organ pierwszej instancji ustalił opłatę adiacencką na podstawie operatu szacunkowego, sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego. Po analizie tego dowodu Kolegium stwierdziło, iż nie ma zastrzeżeń co do jego prawidłowości, zwłaszcza w kontekście obszernych wyjaśnień składanych przez autora operatu w toku postępowania. Rzeczoznawca majątkowy określił wartość rynkową nieruchomości w podejściu porównawczym, które zgodnie z art. 153 ustawy polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. W podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku oraz metodą korygowania ceny średniej. W przedmiotowej sprawie, przy określeniu wartości gruntów zastosowano metodę porównywania parami. Organ podniósł, że pełne uzasadnienie ustalonego wzrostu wartości znajduje się na str. 33 operatu. Zmiana wartości nieruchomości w wyniku jej podziału spowodowana została wzrostem wartości 1 m2 wydzielonych działek nr: [...], w stosunku do wartości 1 m2 nieruchomości przed podziałem (działki nr: [...]). W wyniku podziału nastąpiła zmiana struktury nieruchomości i przejście z sektora rynku nieruchomości o powierzchniach powyżej ok. 5000 m do sektora rynku o powierzchniach poniżej ok. 800 m, bardziej poszukiwanymi przez inwestorów i osiągającymi wyższe ceny jednostkowe za 1 m. W ocenie Kolegium, operat ten stanowił konieczny i wystarczający dowód zasadności ustalenia opłaty adiacenckiej. Organ wskazał, że żaden przepis prawa nie nakazuje rzeczoznawcy odnotowywania wszystkich dokonanych na lokalnym rynku transakcji w określonym przedziale czasu i poddawania ich badaniu. Rolą rzeczoznawcy jest natomiast wytypowanie zbioru transakcji nieruchomościami, które w jego ocenie w największym stopniu będą nieruchomościami podobnymi do nieruchomości wycenianej, a które to należy potraktować jako reprezentatywną próbę, a następnie poddać ją procedurze korygowania ze względu na zachodzące różnice pomiędzy nimi, by na tej podstawie ustalić wartość szacowanej nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy nie naruszył obowiązujących w tym zakresie przepisów, bowiem oszacował przedmiotową nieruchomość w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami, którą wybrał ze względu na małą ilość zanotowanych na rynku transakcji nieruchomościami podobnymi, uznając ją za najwłaściwszą z punktu widzenia celu i przedmiotu wyceny. Nadto, rzeczoznawca wyczerpująco uzasadnił także, które ze wskazanych przez stronę transakcji uznał za nieruchomości podobne, a którym z nich odmówił spełnienia warunku podobieństwa, w związku z tym nie można uznać, aby przedłożony w sprawie operat szacunkowy był wadliwy i nie mógł stanowić skutecznego dowodu w sprawie. Wyjaśnił, też, że o wyborze podejścia, metody i techniki szacowania decyduje zatem rzeczoznawca majątkowy, a nie wola organu administracji bądź strony postępowania. Organ nie zgodził się z zastrzeżeniem odwołującego dotyczącym ograniczenia rynku, przyjętego za podstawę analizy porównawczej, do nieruchomości o powierzchni poniżej 0,0800 ha. Działka normatywna dla budownictwa jednorodzinnego to ok. 0,1200 ha. Gdyby przyjąć kryterium działki normatywnej, przy uwzględnieniu, że w tym czasie na rynku zanotowano 38 transakcji spełniających kryteria podobieństwa, to średnia cena, po odrzuceniu transakcji o cenach skrajnych, wyznaczonych odchyleniem standardowym, wyniosłaby 209 zł/m2, z czym Kolegium nie zgodziło się. Organ wskazał, że w świetle art. 153 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podejście porównawcze, które rzeczoznawca zastosował, polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Nieruchomościami podobnymi w świetle art. 4 pkt. 16 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami są nieruchomości, które porównywalne są z nieruchomością wycenianą ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Zdaniem Kolegium tymi innymi cechami jest między innymi powierzchnia nieruchomości. Wyjaśnił też, że skoro w przedmiotowej sprawie, przedmiotem wyceny po podziale było m.in. 27 działek przeznaczonych pod zabudowę jednorodzinną, szeregową o powierzchni od 216 m2 do 503 m2, to przyjęcie do porównań nieruchomości o powierzchniach poniżej 800 m2 jest jak najbardziej trafne, a porównywanie ich z "typowymi" działkami budowlanymi o pow. ok. 1200 m2, które stwarzają dużo korzystniejszą możliwość ich zagospodarowania, byłoby nieadekwatne i naruszałoby warunek podobieństwa nieruchomości. Co do zarzutu strony wskazującego, że wartość rynkową gruntu należy oszacować według stanu dla aktualnego sposobu użytkowania w dniu podziału z uwzględnieniem przeznaczenia wynikającego z obowiązujących uwarunkowań planistycznych wyjaśnił, iż z zapisu na str. 15 operatu szacunkowego, uwzględniając przeznaczenie nieruchomości ustalone w decyzji o warunkach zabudowy, w opracowaniu określono wartość rynkową nieruchomości dla optymalnego sposobu użytkowania , które zgodnie z jej zapisami polegać będzie na zabudowie budynkiem gospodarczo-technicznym i stacją transformatorową oraz zespołem budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej wraz z infrastrukturą i układem komunikacji wewnętrznej. Organ nie podzielił też przekonania strony, iż operat szacunkowy jest nieaktualny, bowiem wartość nieruchomości określa się jedynie według cen z okresu postępowania o ustalenie opłaty adiacenckiej, a następnie wydania decyzji w tym zakresie. Przepis ten należy rozumieć w ten sposób, że chodzi o cenę nieruchomości ustalonej w postępowaniu w sprawie ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej, a nie tylko ściśle na dzień wydania samej decyzji. Dodał, że operat szacunkowy może być wykorzystany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 ustawy. Operat szacunkowy w sprawie został sporządzony w dniu [...] maja 2011 r., a zatem zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy orzekały w okresie "ważności" operatu szacunkowego. Kolegium zauważyło, że strona w toku całego postępowania administracyjnego nie przedstawiła żadnego dowodu uzasadniającego twierdzenie, że operat został sporządzony wadliwie.

Skargę na powyższą decyzję złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi R. zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu strona zarzuciła naruszenie art. 7, art. 8 i art. 77 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz przyjęcie, że operat szacunkowy biegłej M.S. określa prawidłową wartość gruntu przed podziałem i po podziale oraz naruszenie art. 127 § 2 K.p.a. i art. 15 K.p.a. w zw. z art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez przyjęcie wartości nieruchomości przed podziałem i po podziale nie uwzględniając stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie rozpatrywania odwołania. Strona podniosła, że organ odwoławczy nie wziął pod uwagę stanowiska przedstawionego w piśmie z dnia [...] kwietnia 2012 r., w którym skarżący ustosunkował się do operatu szacunkowego biegłej M.S. wykazując błędy merytoryczne i formalne dyskwalifikujące ten operat jako dowód w sprawie, ani pisma z dnia [...] kwietnia 2012 r., w którym skarżący zobowiązał się przedstawić w terminie do dnia [...] maja 2012 r. kontropinię do opinii rzeczoznawcy majątkowego M.S.. Strona podniosła, że w piśmie z dnia [...] kwietnia 2012 r. oraz w postępowaniu przed organem l instancji, wskazywała, że przy sporządzaniu opinii, rzeczoznawca majątkowy nie zbadał większości transakcji podobnych, zawartych w tym czasie na rynku łódzkim. Na str. 17 opinii rzeczoznawca majątkowy M.S. wskazała, że "okres badania cen - 05.2008 - 04.2011 (wydłużono okres monitorowania cen ze względu na bardzo małą liczbę transakcji nieruchomościami podobnymi)". Na str. 18 operatu szacunkowego, w tabeli Ad.l, zestawiono tylko 4 transakcje stanowiące podstawę do analizy porównawczej, tj. z okresu 05.2008 – 06.2011, czyli z trzech lat. Tymczasem skarżący w pismach składanych w toku postępowania, jak i w piśmie z dnia [...] kwietnia 2012 roku, wskazał aż 16 transakcji spełniających założone kryteria podobieństwa, które zostały w tym czasie zanotowane na rynku. Skarżący przedstawił nadto kilka przykładów, z których wynika, że średnia cena, po odrzuceniu transakcji o cenach skrajnych, wyznaczonych odchyleniem standardowym, wyniosła 217 zł/m2, a nie – jak wskazała – w swym oszacowaniu biegła -191 zł/m2.

W związku z powyższym strona stwierdziła, że biegła nie przyjęła do zbadania, na potrzeby wyceny, transakcji zawartych w tym czasie na rynku łódzkim, co miało istotny wpływ na określenie wartości "dużych" nieruchomości. Strona podniosła, że operat szacunkowy powinien spełniać nie tylko formalne wymogi takiego dokumentu określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z 21 września 2004 r., ale musi też opierać się na prawidłowych danych dotyczących nieruchomości. Według skarżącego zapisy części operatu są nieścisłe i budzą wiele wątpliwości. Biegła w opinii przyjmuje szereg nieprawidłowych założeń, co powoduje, że trudno jest uznać przedmiotową opinię, jako rzetelne i prawidłowo sporządzone źródło wiedzy w przedmiotowej sprawie, a tym bardziej przyznać jej przymiot dowodu w sprawie. Strona wskazała, że zgodnie z treścią art. 98 a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Opinia biegłej M.S. została wykonana na dzień [...] maja 2011 r., a zatem określa ceny nieruchomości na ten dzień. Zdaniem skarżącego ceny nieruchomości określone na dzień [...] maja 2011 r. nie odzwierciedlają aktualnych cen tych nieruchomości, zważywszy na stałą tendencję spadkową cen nieruchomości, zwłaszcza nieruchomości budowlanych. Zdaniem skarżącego, skoro operat szacunkowy wpływa bezpośrednio na wysokość opłaty, którą skarżący ewentualnie ma zapłacić, to operat taki powinien być aktualny na dzień wydania decyzji przez SKO, co skutkować powinno sporządzeniem nowej opinii.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o jej oddalenie dodając, że Kolegium nie odniosło się w zaskarżonej decyzji do wniosku strony skarżącej w przedmiocie przedłożenia własnej kontropinii, bowiem pismo w tym zakresie wpłynęło do Kolegium już po jej wydaniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, wyrokiem z dnia 19 września 2012 r. o sygn. akt II SA/łd 591/12, oddalił skargę.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji skarga jest nieuzasadniona, gdyż w przedmiotowej sprawie spełnione zostały wszystkie określone w art. 98 a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) przesłanki do ustalenia opłaty adiacenckiej, co uprawniało organ pierwszej instancji do wydania stosownej decyzji w tym zakresie. W toku postępowania administracyjnego skarżąca spółka nie kwestionowała zasady ustalenia opłaty adiacenckiej, a jedynie jej wysokość – podnosząc wyłącznie zarzuty odnoszące się do wyceny nieruchomości przed jej podziałem i po podziale.

Zasady określenia wartości nieruchomości w przypadku ustalenia opłaty adiacenckiej zawarte zostały w Dziale IV, Rozdziale 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz w wydanym w oparciu o delegację z art. 159 ustawy rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego ( Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm. ). Kontroli Sądu podlegała zatem prawidłowość zastosowania przez organy obu instancji powołanych przepisów prawa.

Na wstępie WSA stwierdził, że organy obu instancji nie naruszyły art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z tym przepisem operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Jak wyjaśnił WSA w Warszawie w wyroku z dnia 17 marca 2010 r., I SA/Wa 2000/09, LEX nr 606525, termin 12 miesięcy dotyczy również organu odwoławczego, albowiem bez wątpienia jest on organem merytorycznym w sprawie, jego zadanie nie ogranicza się jedynie do kontroli rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, lecz polega na powtórnym rozpatrzeniu całości sprawy. Analogiczny pogląd wyraził WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 23 października 2008 r., II SA/Gl 739/08, LEX nr 510789.

W rozpoznawanej sprawie operat szacunkowy sporządzony został przez rzeczoznawcę majątkowego M.S. w maju 2011 r., zaś Samorządowe kolegium Odwoławcze w Łodzi wydało decyzję w dniu [...].04.2012 r., a zatem z zachowaniem terminu przewidzianego dla ważności operatu szacunkowego. Co więcej, M.S. w składanych w toku postępowania pismach, w których ustosunkowywała się do zarzutów strony skarżącej, potwierdzała również aktualność sporządzonego operatu.

Wobec powyższego, zdaniem WSA, w niniejszej sprawie nie można zarzucić organom wadliwości zastosowania art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie wystąpiły bowiem okoliczności określone w art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami, które podważyłyby w sposób zasadniczy ustalenia zawarte w operacie szacunkowym. Ogólnikowy zarzut strony skarżącej spadku cen nieruchomości nie może podważać mocy dowodowej operatu szacunkowego, który został wykorzystany w określonym ustawowo terminie ważności. Tylko podważenie w trybie regulowanym przepisami prawa operatu szacunkowego pozwalało na pozbawienie go mocy dowodowej (vide: wyrok NSA z 18.01.2012 r. sygn. akt I OSK 733/11, LEX nr 1120685).

Zgodnie z art. 156 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. W myśl zaś art. 154 ust. 1 ustawy dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Wybór podejścia, metody i techniki szacowania nieruchomości pozostawiony zatem został wyłącznie rzeczoznawcy majątkowemu, a nie woli organu, czy też strony postępowania.

Ustawa przewiduje również ściśle określony tryb weryfikacji operatu szacunkowego. Art. 157 ust. 1 ustawy stanowi, iż oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia zawarcia umowy o dokonanie tej oceny, mając na względzie następujące zasady:

1) organizacja zawodowa wyznacza zespół oceniający w składzie co najmniej 2 rzeczoznawców majątkowych;

2) w ocenie nie mogą brać udziału rzeczoznawcy majątkowi, wobec których zachodzą przesłanki wymienione w art. 24 Kodeksu postępowania administracyjnego lub inne przesłanki, które mogą budzić uzasadnione wątpliwości co do ich bezstronności.

Z kolei, zgodnie z art. 157 ust. 2 ustawy sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, o którym mowa w ust. 1. Niemniej jednak, zdaniem Sądu, przedłożenie przez stronę operatu szacunkowego sporządzonego przez innego rzeczoznawcę majątkowego, zawierającego wnioski odmienne od pierwotnie sporządzonej wyceny może rzutować na ocenę jego prawidłowości i uzasadniać ewentualny wniosek strony o dokonanie oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych.

W rozpoznawanej sprawie strona skarżącą nie złożyła jednak operatu szacunkowego sporządzonego przez innego rzeczoznawcę majątkowego, nie wniosła również o dokonanie oceny operatu biegłej M.S. przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, a zatem w trybie przewidzianym w art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W toku postępowania odwoławczego strona skarżąca deklarowała złożenie kontropinii do operatu rzeczoznawcy majątkowego M.S., jednak nawet przed Sądem pierwszej instancji taka opinia nie została złożona.

Skarżąca spółka, która jest deweloperem znanym na łódzkim rynku nieruchomości i której z pewnością znane są zasady opracowywania i kwestionowania operatów szacunkowych, w żaden sposób nie skorzystała z możliwości przewidzianej przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przedłożony zaś w toku postępowania dokument pt: "Analiza rynku nieruchomości - działek dużych w celu uzgodnienia wysokości opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości", sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego I.P., nie stanowi opinii, za pomocą której można by skutecznie zakwestionować załączony w sprawie operat szacunkowy M.S. z dnia [...] maja 2011 r. Organ I instancji zasadnie podniósł, że I.P. na ostatniej stronie analizy wskazała, iż większość z działek przedstawionych w treści analizy jej autorstwa nie spełnia kryteriów nieruchomości podobnych do nieruchomości położonej w Łodzi przy ul. P. wg stanu przed podziałem, a przed możliwością wykorzystania tych nieruchomości w procesie szacowania, należy dokonać oceny ich przydatności w konkretnym przypadku.

Strona skarżąca nie wskazała również źródła informacji o transakcjach wymienionych w piśmie z dnia [...].04.2012 r., a następnie powtórzonych w skardze. Nie wiadomo zatem, czy transakcje te w ogóle miały miejsce, czy dotyczyły powierzchni nieruchomości i kwot w nich wskazanych, a przede wszystkim, czy dotyczyły nieruchomości podobnych do nieruchomości, w odniesieniu do której ustalono opłatę adiacencką.

Nie ulegało wątpliwości WSA, że na organie ciąży obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcie niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości, a co za tym idzie obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej opinii. Zarówno organ, jak i sąd administracyjny zobligowane są ocenić wartość operatu szacunkowego. Dotyczy to zarówno podejścia, metody i techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego. Fakt, że ich wybór zależy od rzeczoznawcy nie oznacza, że może on działać w sposób dowolny. Podkreślić należy, że operat szacunkowy stanowi opinię biegłego, która podlega ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym. Organ rozpoznający sprawę ma nie tylko prawo, ale i obowiązek zbadać przedstawiony operat pod względem zgodności ze stosowanymi przepisami, ale również czy jest logiczny i zupełny. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności może żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny (por. wyrok NSA z 31 stycznia 2012r. sygn. akt I OSK 2085/11 – LEX nr 1120654; wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 852/07; z dnia 22 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 373/09; z dnia 12 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 379/10; z dnia 7 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1650/10).

W rozpoznawanej sprawie organy administracji przeprowadziły szczegółowe, wszechstronne i wnikliwe postępowanie zmierzające do wyjaśnienia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności sprawy, a tym samym z zachowaniem reguł przewidzianych w art.7, 10, 77 i 80 K.p.a. W toku postępowania przed organem I instancji rzeczoznawca majątkowy M.S. wielokrotnie ustosunkowywała się do uwag i zarzutów skarżącej spółki, wyjaśniając wszelkie nieścisłości i wątpliwości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaś w obszernym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w sposób niezwykle rzetelny odniosło się do zarzutów zawartych w odwołaniu.

Sąd pierwszej instancji w pełni podzielił stanowisko Kolegium, które stwierdziło, iż nie ma zastrzeżeń co do prawidłowości operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego M.S., zwłaszcza w kontekście obszernych wyjaśnień składanych przez autorkę operatu w toku postępowania. Rzeczoznawca majątkowy określiła wartość rynkową nieruchomości w podejściu porównawczym, które zgodnie z art. 153 ustawy polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. W podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku oraz metodę korygowania ceny średniej. W przedmiotowej sprawie, przy określeniu wartości gruntów niewadliwie zastosowano metodę porównywania parami. Organ zasadnie również wskazał, że żaden przepis prawa nie nakazuje rzeczoznawcy odnotowywania wszystkich dokonanych na lokalnym rynku transakcji w określonym przedziale czasu i poddawania ich badaniu. Rolą rzeczoznawcy jest natomiast wytypowanie zbioru transakcji nieruchomościami, które w jego ocenie w największym stopniu będą nieruchomościami podobnymi do nieruchomości wycenianej, a które to należy potraktować jako reprezentatywną próbę, a następnie poddać ją procedurze korygowania ze względu na zachodzące różnice pomiędzy nimi, by na tej podstawie ustalić wartość szacowanej nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy nie naruszył obowiązujących w tym zakresie przepisów, bowiem oszacował przedmiotową nieruchomość w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami, którą wybrał ze względu na małą ilość zanotowanych na rynku transakcji nieruchomościami podobnymi, uznając ją za najwłaściwszą z punktu widzenia celu i przedmiotu wyceny. Nadto, rzeczoznawca wyczerpująco uzasadnił także, które ze wskazanych przez stronę transakcji uznał za nieruchomości podobne, a którym z nich odmówił spełnienia warunku podobieństwa. Nie budzi również, w ocenie Sądu zastrzeżeń wyjaśnienie biegłej w zakresie przyjęcia do wyceny jednej transakcji nieruchomości, zawartej we wrześniu 2008 r.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, organ odwoławczy wszechstronnie odniósł się również do zarzutu odwołania, powtórzonego w skardze wniesionej do WSA co do segmentu nieruchomości przyjętych do wyceny po podziale nieruchomości. Strona skarżąca twierdziła bowiem, że biegła winna uwzględnić transakcje obejmujące działki powyżej 800 m2, gdyż "typowymi" działkami budowlanymi są działki o pow. ok. 1200 m2.

Zgodnie z powołanym przez organ art. 4 pkt. 16 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, nieruchomościami podobnymi są nieruchomości, które porównywalne są z nieruchomością wycenianą ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Nie ulega wątpliwości, że czynnikiem decydującym o porównywalności nieruchomości jest między innymi ich powierzchnia. W przedmiotowej sprawie, przedmiotem wyceny po podziale było 27 działek przeznaczonych pod zabudowę jednorodzinną, szeregową o powierzchni od 216 m2 do 503 m2. Za w pełni zasadne należało zatem, zdaniem WSA, uznać stanowisko organu, iż przyjęcie do porównań nieruchomości o powierzchniach poniżej 800 m2 jest jak najbardziej trafne, a porównywanie ich z "typowymi" działkami budowlanymi o pow. ok. 1200 m2, które stwarzają dużo korzystniejszą możliwość ich zagospodarowania, byłoby nieadekwatne i naruszałoby warunek podobieństwa nieruchomości.

W tym stanie rzeczy, Sąd pierwszej instancji nie podzielił stanowiska skarżącej spółki, iż sporządzony przez M.S. operat szacunkowy jako wadliwy, nie mógł stanowić podstawy ustalenia opłaty adiacenckiej. Zdaniem WSA strona nie przedstawiła jakiegokolwiek obiektywnego dowodu dyskredytującego tę opinię, ograniczając się do prezentowania subiektywnego przekonania o wadliwości operatu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła R., zaskarżając go w całości.

Rzeczonemu wyrokowi skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie:

1) art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2010r., Nr 102, poz. 651 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu przez Sąd I instancji, że zostały przyjęte do wyliczenia opłaty adiacenckiej dane z daty sporządzenia opinii przez biegłą M.S. tj. z dnia 30 maja 2011 r., podczas gdy wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale powinna być określona według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej;

2) art. 153 i art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię prowadzącą do uznania, iż operat szacunkowy z dnia 30 maja 2011 r. został sporządzony prawidłowo w sytuacji, gdy zawiera on szereg nieprawidłowych założeń rzutujących na błędne wyliczenie opłaty adiacenckiej;

3) art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo że skarga była uzasadniona, bowiem organ II instancji naruszył przepisy art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkowało naruszeniem prawa materialnego;

4) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niepełne przedstawienie stanu sprawy oraz błędną ocenę materiału dowodowego.

W związku z powyższym Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Łodzi oraz o wstrzymanie wykonania decyzji, jak również o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiła zwięzłą argumentacją, mająca przemawiać za jej uwzględnieniem.

Prezydent Miasta Łodzi przy piśmie z dnia 28 stycznia 2014 r. przesłał stanowisko rzeczoznawców majątkowych w sprawie sposobu wyceny nieruchomości dla potrzeb opłat adiaceckich od podziału – protokół ze spotkania z dnia 3 stycznia 2014 r. wraz z załącznikami. Przy piśmie z dnia 30 maja 2014 r. przesłał zaś opinię Komisji Arbitrażowej Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych w Warszawie. Materiały te, w ocenie organu, potwierdzają prawidłowość sposobu określenia wartości nieruchomości, przedstawionego w operacie szacunkowym z dnia [...] maja 2011 r., która stanowi główny dowód w rozpatrywanej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Stosownie do art. 174 pkt. 1 i 2 p.p.s.a., skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Analizowana pod tym kątem skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zarzuty skarżącej kasacyjnie Spółki sprowadzają się w swej istocie do dwóch elementów.

Po pierwsze, kontestowania opinii biegłej M.S., na podstawie której organy wydały decyzje w sprawie.

Po drugie, argumentacji, że wartość nieruchomości powinna być przy wyliczaniu opłaty adiacenckiej ustalona na dzień wydania decyzji w jej przedmiocie, co należy rozumieć ściśle.

Przechodząc do rozważenia pierwszej kwestii, wskazać należy, że zgodnie z art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30 % różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 ww. ustawy stosuje się odpowiednio.

Określanie wartości nieruchomości określa rozdział 1 działu IV ww. ustawy. W myśl jej art. 152 ust. 2, wyceny nieruchomości dokonuje się przy zastosowaniu podejść: porównawczego, dochodowego lub kosztowego, albo mieszanego, zawierającego elementy podejść poprzednich. Zgodnie z art. 153 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Podejście dochodowe polega z kolei na określaniu wartości nieruchomości przy założeniu, że jej nabywca zapłaci za nią cenę, której wysokość uzależni od przewidywanego dochodu, jaki uzyska z nieruchomości. Stosuje się je przy wycenie nieruchomości przynoszących lub mogących przynosić dochód. Podejście kosztowe polega zaś na określaniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada kosztom jej odtworzenia, pomniejszonym o wartość zużycia nieruchomości. Przy podejściu tym określa się oddzielnie koszt nabycia gruntu i koszt odtworzenia jego części składowych.

Zgodnie z art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. W przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W przypadku zaś braku studium lub decyzji, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości.

Kwestie szczegółowe związane z wyceną nieruchomości i sporządzaniem operatu szacunkowego reguluje rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.).

Jak zauważa się w orzecznictwie, to na organie ciąży obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości, a co za tym idzie obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej opinii. Zarówno organ, jak i sąd administracyjny zobligowane są ocenić wartość operatu szacunkowego. Dotyczy to zarówno podejścia, metody jak i techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego. Fakt, że ich wybór zależy od rzeczoznawcy nie oznacza jednak, iż może on działać w sposób dowolny. Operat szacunkowy stanowi opinię biegłego, która podlega ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym. Organ rozpoznający sprawę ma nie tylko prawo, ale i obowiązek zbadać przedstawiony operat pod względem zgodności ze stosowanymi przepisami, ale również czy jest logiczny i zupełny. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności może żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2012 r., I OSK 2085/11).

Podkreślenia wymaga, że rzeczoznawca majątkowy ma swobodę w wyborze właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania. Organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jednak dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową (zob. wyrok NSA z 24 listopada 2011 r., II OSK 1705/10).

Na tym tle, zwłaszcza w świetle art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że rzeczoznawca majątkowy cieszy się szeroką swobodą, ustanowioną z woli ustawodawcy. Nie może być ona ograniczana bez uzasadnienia, a środki podważania opinii zostały uregulowane wprost w art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Rzeczona swoboda powinna być przy tym uwzględniania przy analizie wydanej przez organ decyzji, opartej na opinii rzeczoznawcy, w szczególności oceny zgodności jej z przepisami określającymi postępowanie wyjaśniające.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew wywodom skarżącej kasacyjnie Spółki, sporządzona w sprawie opinia rzeczoznawcy majątkowego odpowiada prawu, a zatem ocena Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest prawidłowa, co ma przełożenie na legalność kontrolowanych decyzji. W sprawie nie doszło do przekroczenia przez biegłego rzeczoznawcy swobody, którą przyznał mu ustawodawca. Znajdująca się bowiem w aktach opinia sporządzona została zgodnie z wymogami cytowanych wcześniej przepisów. W tym kontekście zarzuty Spółki mają walor jedynie polemiczny.

Godzi się spostrzec w szczególności, że żaden przepis nie wskazuje, aby rzeczoznawca majątkowy przy sporządzaniu opinii miał obowiązek zbadać wszystkie lub większość transakcji podobnych zawartych w tym samym czasie na określonym rynku. Rzeczoznawca korzysta we wskazanym zakresie ze wspomnianej swobody, jakkolwiek wybrana próba musi odpowiadać prawu i być relewantna, co w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ma miejsce w realiach niniejszej sprawy. Opinie sporządzono bowiem bez transakcji, o których mowa w § 5 ust. 1 ww. rozporządzenia. Podobnie w granicach opisanej swobody mieści się wybór działek do zastosowania metody porównawczej.

Dodać też warto, że nie ma w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przeszkód, aby wycena wartości podzielonej działki była sumą działek na nią się składających po podziale, co ma konsekwencje dla wyboru wielkości działek porównywanych. Zasada wyceny zgodnie z wartością rynkową działki, ujęta w art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wymaga, aby wycena ta uwzględniała faktyczne realia możliwości sprzedaży działek mniejszych, w rozmiarach po podziale.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nietrafne jest także sformułowanie, zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że "sąd pierwszej instancji naruszył art. 7, 8 i 77 § 1 k.p.a., z których wynika, że sąd ma obowiązek przeprowadzenia z urzędu dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego sprawy." Należy bowiem zaznaczyć, że postępowanie sądu jest zdeterminowane przepisami ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie zaś regulacjami Kodeksu postępowania administracyjnego. Kwestię zaś postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, o dalece ograniczonym zakresie, reguluje jedynie art. 106 § 3 p.p.s.a.

Nie jest wreszcie trafny pogląd, że zaskarżone decyzje naruszają art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w ten sposób, że wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale nie została określona według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ był władny przyjąć, że określone w operacie wartości nieruchomości pozostają aktualne na gruncie cen obowiązujących w dniu wydania decyzji. Przepis ten nie może być przy tym rozumiany absurdalnie, jako nakładający na organy i rzeczoznawców konieczność przewidywania cen w samym dniu wydawania decyzji – idzie tu raczej o to, aby dokonane wyliczenia zachowywały aktualność na ten dzień, co w niniejszej sprawie miało miejsce.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo oddalił skargę, a zatem nie naruszył art. 151 p.p.s.a., zarazem uzasadniając swoje rozstrzygnięcie zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a., w sposób przekonujący i zawierający wszystkie wymagane wskazanym przepisem elementy. Zarzuty skargi kasacyjnej w tym względzie także zatem należy ocenić jako nietrafne.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.