Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Sędzia WSA Jolanta Górska Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2017 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] w W. na decyzję A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. z dnia 13 grudnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Gdańsku z dnia 31 października 2016 r., nr [...].

Wnioskiem z 29 czerwca 2016 r. A. wystąpiło do Zarządu B. o udostępnienie informacji publicznej w przedmiocie:

1. informacji o adresie www strony podmiotowej BIP szpitala;

2. informacji o adresie www strony podmiotowej BIP szpitala pod którym znajduje się dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienie, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających – w odniesieniu do wszystkich kontroli, które miały miejsce w latach 2003 - 2015;

3. informacji czy szpital udostępnia pomieszczenia wraz ze skanami umów;

4. skanów umów zawartych z ordynatorami kierującymi oddziałem;

5. informacji o szkoleniach i kursach, w których uczestniczył personel oddziału ginekologiczno-położniczego w latach 2013 – 2015, tj. imiona i nazwiska uczestników szkolenia, informacji o imieniu i nazwisku prowadzącego, informacji o zakresie merytorycznym szkolenia, przesłanie skan umowy na przeprowadzenie tych szkoleń;

6. informacji o tym czy na oddziale ginekologiczno – położniczym jest zatrudniony psycholog, jeśli tak, to informacji o wymiarze czasu pracy zatrudnionego psychologa, jeśli na oddziale nie jest zatrudniony psycholog, to podania informacji ile razy w 2015 roku był wzywany na oddział psycholog lub psychiatra na konsultacje;

7. informacji o liczbie porodów na oddziale ginekologiczno – położniczym szpitala w 2015 r., w tym porody w których zastosowano znieczulenie zewnątrzoponowe oraz cesarskie cięcie;

8. treści skarg złożonych przez pacjentów oddziału ginekologiczno – położniczego w latach 2013 – 2015;

Po doprecyzowaniu wniosku poprzez wskazanie, że żądanie dotyczy szpitala [...] Zarząd Szpitala udzielił wnioskodawcy odpowiedzi na wszystkie pytania, z tym, że informację w części dotyczącej pkt 4 wniosku ograniczono do treści umów cywilnoprawnych zawartych w trybie art. 26-27 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1638 ze zm.) – ujawniając zakres obowiązków i powierzonych zadań do wykonania, a wyłączając informacje o wysokości wynagrodzeń lekarzy kierujących oddziałami w powiązaniu z udzielaniem świadczeń zdrowotnych.

W dniu 17 października 2016 r. wnioskodawca zwrócił się o przesłanie skanów załączników do umów z kierownikami oddziałów.

Zarząd Szpitala decyzją z 31 października 2016 r. odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie punktu 4 wniosku z 29 czerwca 2016 r. w części dotyczącej ujawnienia wysokości wynagrodzeń lekarzy kierujących oddziałami szpitala [..] w G. i udzielających świadczeń zdrowotnych na podstawie umów cywilnoprawnych z powołaniem się na art. 16 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 o odstępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2015 r. poz. 1764 ze zm.).

Skany umów nie zostały udostępnione ze względu na ochronę danych osobowych i brak zgody ordynatorów/lekarzy kierujących oddziałem na ich udostępnienie.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w zakresie, w którym decyzją z 31 października 2016 r. odmówiono dostępu do informacji, wnioskodawca wskazał, że prywatność lekarzy podpisujących kontrakt z publicznym podmiotem doznaje uprawnionego uszczerbku z dwóch powodów. Lekarz musi mieć świadomość, że nie działa w sferze prywatnej lecz publicznej, co w naturalny sposób wiąże się z zainteresowaniem obywateli, a po drugie wynagrodzenie lekarza pochodzi ze środków publicznych, a obywatele mają prawo znać przeznaczenie tych środków. Nieprawidłowo więc zastosowano art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ocenie wnioskodawcy kierownicy oddziałów są osobami pełniącymi funkcję publiczną, podejmują bowiem działania mające znamiona działań publicznych.

Po rozpoznaniu powyższego wniosku Zarząd Szpitala utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z 31 października 2016 r. w sprawie odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej w pkt 4 wniosku. Podtrzymał stanowisko wyrażone w decyzji z 31 października 2016 r., wskazując na ograniczenie w dostępie do informacji ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy wyrażoną w art. 5 ust. 2 ustawy. Jednocześnie wskazał, że B. nie jest publicznym zakładem opieki zdrowotnej, a działa na rynku usług zdrowotnych jako spółka prawa handlowego, której jedynym udziałowcem jest Województwo i której celem jest udzielanie świadczeń z zakresu ochrony zdrowia. Jakkolwiek Spółka, jako podmiot spoza sektora finansów publicznych, udzielając świadczeń zdrowotnych w zasadniczej mierze pacjentom ubezpieczonym, otrzymuje zapłatę za wykonane usługi ze środków publicznych w ramach umów zawartych z NFZ, to, jak podkreślił Zarząd Szpitala, na etapie wykorzystania tych środków tracą one publiczny charakter. Oznacza to, że w zakresie wypłaty wynagrodzeń dla lekarzy kierujących oddziałami w szpitalu nie dochodzi do rozdysponowania środków publicznych.

Podtrzymano także stanowisko, że lekarze których wniosek dotyczy, pełniący funkcje kierowników oddziałów w powiązaniu z udzielaniem świadczeń zdrowotnych nie są osobami pełniącymi funkcje publiczne oraz nie mają związku z pełnieniem tych funkcji – co oznacza, że wobec tych osób mają zastosowanie ograniczenia, o jakich mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Kierownicy oddziałów zajmują stanowisko, które ma charakter usługowy, a nie związany z pełnieniem funkcji publicznych.

W skardze na powyższą decyzję A. zarzuciło naruszenie:

- art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi normatywną podstawę konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, przez nieuprawnione – zbyt daleko idące ograniczenie prawa do informacji publicznej;

- art. 31 ust 3 w zw. z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepisy te stanowią przesłanki ograniczenia konstytucyjnego prawa od informacji przez ograniczenie prawa do informacji niespełniającej przesłanki proporcjonalności;

- art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2016, poz. 1764,) w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę do ograniczenia prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby oraz tajemnicy przedsiębiorcy, poprzez błędną wykładnię prowadzącą do uznania, że przesłanka ta znajdzie zastosowanie w odniesieniu do ordynatorów/kierowników oddziałów pracujących w szpitalu poprzez błędne zastosowanie w niniejszej sprawie;

- art. 5 ust. 2 ustawy w zakresie w jakim przepis ten stanowi, że ograniczenie ze względu na prywatność osoby fizycznej nie ma zastosowania co do osób pełniących funkcje publiczne przez błędne przyjęcie, że ordynatorzy/kierownicy oddziałów szpitala nie są osobami pełniącymi funkcje publiczną.

Skarżące Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu wskazano, że kontrakty zawierane z lekarzami są informacją publiczną, zawierane są bowiem przez podmiot zobowiązany do udostępnienia takiej informacji i nadto ich zawarcie związane jest z wydatkowaniem środków publicznych. Szpital jest placówką medyczną wykonującą zadania państwa w zakresie zapewnienia bezpieczeństwa zdrowotnego i warunków zdrowotnych obywateli, realizując prawo każdego obywatela do ochrony zdrowia, o którym stanowi art. 68 ust. 1 Konstytucji. Obywatele zatem mają prawo do sprawowania kontroli społecznej nad działalnością szpitala poprzez uzyskanie informacji o tym, na jakich warunkach lekarze wykonują zadania publiczne z zakresu bezpieczeństwa publicznego. Dodatkowo podkreślono, że strona przeciwna jest spółką publiczną, której właścicielem jest Województwo. Spółka ta podlega zasadom jawności. Przepis art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy stanowi, ze zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 2062) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), dalej zwanej P.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 P.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Dokonawszy w niniejszej sprawie kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem tak określonych kryteriów, Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że skarga jest uzasadniona.

Zgodzić się należy ze skarżącym Stowarzyszeniem, że szpital [..] w G. należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udzielania informacji publicznej, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2016, poz. 1764). Szpital, jako samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej jest podmiotem leczniczym w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (tj.: Dz. U. z 2016, poz. 1638 – określanej dalej jako u.d.l.). Przepis art. 68 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej statuuje prawo każdego do ochrony zdrowia, a władze publiczne mają konstytucyjny obowiązek zapewnić obywatelom, niezależnie od ich sytuacji materialnej, równy dostęp do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych (art. 68 ust. 2 Konstytucji RP). Wobec tego zapewnienie bezpieczeństwa zdrowotnego i warunków zdrowotnych obywateli jest jednym z podstawowych zadań państwa. Trybunał Konstytucyjny, opisując rolę samodzielnych zakładów opieki zdrowotnej w realizacji zadań związanych z ochroną zdrowia, w wyroku z dnia 27 czerwca 2000 r. (K 20/99 OTK z 2000 r. Nr 5, poz. 140 LEX nr 41210) stwierdził, że mając obowiązek realizowania przekazanych im do wykonania zadań publicznych, podmioty te stanowią zabezpieczenie możliwości realizowania celów publicznych związanych z ochroną zdrowia. Potwierdzają to przepisy u.d.l., sytuując samodzielne zakłady opieki zdrowotnej jako podmioty lecznicze, wykonujące działalność leczniczą w rozumieniu art. 3 ust. 1 u.d.l., rozumianą jako udzielanie świadczeń zdrowotnych, nie będące przedsiębiorcą. Z kolei przez świadczenie zdrowotne rozumie się działania służące zachowaniu, ratowaniu, przywracaniu lub poprawie zdrowia oraz inne działania medyczne wynikające z procesu leczenia lub przepisów odrębnych regulujących zasady ich wykonywania (art. 2 ust. 1 pkt 10 u.d.l.). Według art. 55 ust. 1 pkt 1 u.d.l. samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej może uzyskiwać środki finansowe z odpłatnej działalności leczniczej. Umowy o udzielanie tych świadczeń zawiera z kolei ze świadczeniodawcami również Narodowy Fundusz Zdrowia, dysponujący środkami publicznymi określonymi w art. 116 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1793).

Reasumując, w tym zakresie Szpital jako samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej utworzony przez Wojewodę, wykonuje zadania publiczne w zakresie ochrony zdrowia i korzysta ze środków publicznych. Tym samym spoczywa na nim obowiązek udostępniania posiadanych danych mających charakter informacji publicznej (por. też wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 19 stycznia 2017 r., sygn. akt II SAB/Go 170/16 – www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W dalszej kolejności istotnym jest ustalenie kręgu tych lekarzy, z którymi zostały zawarte umowy, a którzy jednocześnie są osobami pełniącymi funkcje publiczne. Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 marca 2016 roku – K 17/05 "wskazanie czy mamy do czynienia z funkcją publiczną powinno się odnosić do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tą instytucję zadania publiczne. Chodzi zatem o podmioty którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej".

W przekonaniu sądu w okolicznościach przedmiotowej sprawy powołanie się przez organ na ochronę danych osobowych i prawo do prywatności jako wartości chronionych konstytucyjnie nie dawało podstawy do odmowy udostępnienia żądanych skanów umów w zakresie wynagrodzenia ordynatorów/kierowników oddziałów. Słusznie zauważył organ, że prawo do informacji publicznej, stosownie do art. 5 ust. 2 ustawy, podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Jednakże, jeżeli informacja dotyczy osób pełniących funkcje publiczne i ma związek z pełnieniem tych funkcji lub gdy osoba fizyczna bądź przedsiębiorca zrezygnują z przysługujących im praw, dostęp do informacji nie może zostać ograniczony z powołaniem się na ochronę prywatności lub tajemnicy przedsiębiorcy. Tak więc ograniczenie prawa dostępu do informacji ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy nie ma charakteru bezwzględnego. Powyższe zasady ochrony prywatności nie dotyczą informacji o osobach pełniących funkcje publiczne - mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, jak też w przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Oznacza to, że dostęp do informacji publicznej nie może zostać ograniczony przez organ zobowiązany do jej udostępnienia, z powołaniem się na ochronę prywatności w sytuacji, gdy informacja dotyczy osób pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoby fizyczne zrezygnują z przysługującego im prawa.

Wskazać należy, że ustawa nie definiuje pojęcia "osoby pełniącej funkcje publiczne". Dokonując wykładni tego pojęcia podzielić jednak należy pogląd wyrażany w orzecznictwie sądowym, zgodnie z którym osobą pełniącą funkcje publiczne i mającą związek z pełnieniem takiej funkcji będzie każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych nie mających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym, lub majątkiem Skarbu Państwa. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej (por. wyrok WSA sygn. akt II SA/Gd 5/14 – www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W świetle powyższego nie budzi żadnej wątpliwości kwalifikacja ordynatora jako osoby pełniącej funkcję publiczną; czego nota bene organ nie kwestionuje, skoro udostępnił w części skany umów. W związku z powyższym umowa zawarta przez Szpital z ordynatorem zawiera informację publiczną, gdyż dotyczy osoby pełniącej funkcje zarządzające w Szpitalu, a więc strukturze organizacyjnej podmiotu obowiązanego do udzielania informacji publicznej. Ordynator jest osobą realizującą nałożone na Szpital zadanie publiczne. Organ nie kwestionował obowiązku udostępnienia treści umowy z ordynatorem, jednak co do części umowy dotyczącej wynagrodzenia przyjął, że w tym zakresie treść umowy nie stanowi informacji publicznej i ze względu na ochronę prywatności nie podlega udostępnieniu. Powyższe stanowisko nie zasługuje na aprobatę, w tej kwestii organ błędnie interpretuje wskazane wyżej przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej w powiązaniu z ustawą z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej.

Z tych też względów zachodziły podstawy do uwzględnienia skargi z uwagi na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i konieczność uchylenia decyzji wydanych w zakresie odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej.

Rozpoznając ponownie sprawę w tym zakresie organ uwzględni powyżej wskazane zalecenia i przekaże skarżącemu Stowarzyszeniu żądaną informację o wysokości wynagrodzeń kierowników oddziałów.