Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska po rozpoznaniu w dniu 24 lipca 2019 r na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 2 kwietnia 2019 r., sygn. akt I SA/Go 157/19 w sprawie ze skargi [...] na uchwałę Zarządu Województwa Lubuskiego z dnia 26 kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia ogłoszenia i regulaminu dla konkursu w ramach realizowania projektu z budżetu Unii Europejskiej postanawia: oddalić skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim postanowieniem z dnia 2 kwietnia 2019 r. sygn. akt I SA/Go 157/19 w pkt 1 odrzucił skargę [...] na uchwałę Zarządu Województwa Lubuskiego z dnia 26 kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia ogłoszenia i regulaminu dla konkursu w ramach realizowania projektu z budżetu Unii Europejskiej zaś w pkt 2 zwrócił skarżącej 300 zł tytułem uiszczonego wpisu sądowego od skargi.

Sąd I instancji podniósł w uzasadnieniu, że [...] – dalej: skarżąca lub spółka - powołując się na art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm. dalej: p.p.s.a.) wniosła skargę na uchwałę Zarządu Województwa Lubuskiego z dnia 26 kwietnia 2017 r. nr [...] w sprawie przyjęcia ogłoszenia i regulaminu dla konkursu Nr [...] w ramach Osi Priorytetowej 6 Regionalny Rynek Pracy, Działania 6.7 Profilaktyka i rehabilitacja zdrowotna osób pracujących i powracających do pracy oraz wspieranie zdrowych i bezpiecznych miejsc pracy Regionalnego Programu Operacyjnego - Lubuskie 2020 (uchwała).

Uzasadniając odrzucenie skargi spółki na powyższą uchwałę WSA w Gorzowie Wielkopolskim wskazał, że nie jest ona aktem rozstrzygającym o prawach strony. Tym samym podstawy prawnej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie mógł również stanowić art. 61 ust. 1 ustawą z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (dalej: ustawa wdrożeniowa). Uchwała Zarządu Województwa nie stanowi również aktu lub czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. gdyż akt ten nie jest skierowany do konkretnego podmiotu i nie dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Podstawy prawnej zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwały Zarządu Województwa Lubuskiego nie stanowi także art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. ani art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2018 r. poz. 913 ze zm. dalej: u.s.w.), ponieważ wymienione przepisy dotyczą aktów prawa miejscowego, a regulamin konkursu nie jest aktem prawa miejscowego. W sprawie mamy do czynienia z uchwałą zarządu województwa. Natomiast aktami prawa miejscowego są jedynie uchwały sejmiku województwa, co wynika jednoznacznie z art. 18 pkt 1 u.s.w.

Sąd I instancji podkreślił, że charakter zaskarżonej uchwały, przedmiot w którego zakresie została wydana oraz skutki z niej wynikające nakazują bowiem stwierdzić, że Zarząd Województwa Lubuskiego nie występował w niniejszej sprawie jako organ jednostki samorządu terytorialnego, pełniąc w tym przypadku funkcję Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym – Lubuskie 2020. Skoro zaś, stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., skarga może zostać wniesiona na akty organów jednostek samorządu terytorialnego /.../, a uchwała Zarządu Województwa takim aktem nie jest, ponieważ organ, który ją wydał działał w charakterze Instytucji Zarządzającej, realizującej program związany z rozdysponowaniem środków unijnych, stwierdzić należy, że przedmiot skargi wykracza w tym przypadku poza przesłanki określone w tym przepisie.

W ocenie WSA sprawa z uwagi na swój przedmiot, nie zalicza się do spraw z zakresu administracji publicznej. Przedmiot tego postępowania dotyczy bowiem rozdysponowania w ramach postępowań konkursowych środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej i swym zakresem obejmuje działania odmienne niż te podejmowane przez organy jednostek samorządu terytorialnego, działające stricte w ramach wypełnianych funkcji samorządowych. W związku z powyższym procedury, którymi Zarząd Województwa był związany w niniejszym postępowaniu i które nakazywały mu podjęcie określonych czynności w zakresie uruchomienia, wdrożenia i realizacji konkursu w ramach projektu z budżetu Unii Europejskiej - w tym właśnie przyjęcie zaskarżonej uchwały, nie zostały unormowane ustawą o samorządzie województwa. Zasady realizacji programu w zakresie polityki spójności, tj. Regionalnego Programu Operacyjnego – Lubuskie 2020 Osi Priorytetowej 6 Regionalny Rynek Pracy, Działania 6.7 Profilaktyka i rehabilitacja zdrowotna osób pracujących i powracających do pracy oraz wspieranie zdrowych i bezpiecznych miejsc pracy, zostały uregulowane ustawą wdrożeniową. I tak na przykład w treści art. 41 ust. 1 tej ustawy ustawodawca zawarł regulacje odnoszące się do regulaminu konkursu, co świadczy o tym, iż właśnie ten akt normatywny skupia w sobie unormowania w przedmiocie działań Instytucji w ramach realizowanego Regionalnego Programu Operacyjnego. W ustawie wdrożeniowej również została unormowana procedura odwoławcza, na mocy której stronie przystępującej do konkursu w ramach Programu rozdysponowania środków unijnych przysługują odpowiednie środki procesowe służące zaskarżeniu postępowania konkursowego na różnych jego etapach. Jedyną podstawą dającą uprawnienie do wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Na mocy tej regulacji skarga taka przysługuje w sytuacji nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, w tym w przypadku, o którym mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1, tj. gdy wyczerpana zostanie kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w ramach działania.

Sąd odnosząc się do regulacji zawartej w art. 91 ust. 1 u.s.w., zgodnie z którym, przepisy art. 90 stosuje się odpowiednio, gdy organ samorządu województwa nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich podniósł, że odpowiednie stosowanie art. 90 cyt. ustawy oznacza, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez podejmowanie czynności prawnych lub faktycznych z zakresu administracji publicznej w formie uchwały organów samorządu województwa (m.in. zarząd), może wnieść skargę do sądu administracyjnego. Przytoczony przepis z uwagi na przedstawiony wyżej charakter regulaminu konkursu także nie znajduje zastosowania w sprawie.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła skarżąca zaskarżając orzeczenie w całości oraz domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Spółka zrzekła się rozprawy przed NSA.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. poprzez niezasadne zastosowanie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i odrzucenie skargi, podczas gdy zaskarżona uchwała Zarządu Województwa Lubuskiego przyjmująca regulamin konkursu jest aktem organu jednostki samorządu terytorialnego, innym niż akt prawa miejscowego, podejmowanym w sprawach z zakresu administracji publicznej, a zatem należy do właściwości sądów administracyjnych;

b) art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 3 p.p.s.a. i art. 91 ust. 1 w zw. z art. 90 ust. 1 u.s.w. poprzez niezasadne zastosowanie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i odrzucenie skargi wskutek przyjęcia, że w sprawie nie występuje sprawa z zakresu administracji publicznej podlegająca kontroli sądu administracyjnego oraz poprzez przyjęcie, że skarżący kasacyjnie nie wykazał się naruszonym interesem prawnym wskutek zaskarżonej uchwały podjętej przez Zarząd Województwa jako Instytucję Zarządzającą RPO, a niejako organ jednostki samorządu terytorialnego, podczas gdy zaskarżona uchwała Zarządu Województwa Lubuskiego przyjmująca regulamin konkursu stanowiła czynność prawną lub faktyczną w zakresie administracji publicznej (promocja i ochrona zdrowia), którą naruszono interes prawny skarżącego kasacyjnie polegający na uprawnieniu do proporcjonalnego rozliczenia kosztów realizacji Projektu (innymi słowy skarżący kasacyjnie został pozbawiony dofinansowania w formie refundacji rzeczywiście poniesionych wydatków w kwotach ryczałtowych), a zatem przedmiotowa uchwała należy do właściwości sądów administracyjnych;

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca kasacyjnie spółka przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi są wyznaczone przez zawarte w niej podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego, czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne, niewyartykułowane przez skarżącego naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego orzeczenia. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Wyjątkiem od zasady określonej w art. 183 § 1 p.p.s.a. jest obowiązek wzięcia z urzędu pod uwagę jedynie okoliczności wymienionych w § 2 tego przepisu, stanowiących podstawę nieważności postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie przesłanki nieważności postępowania nie wystąpiły.

Istota zagadnienia prawnego określonego w skardze kasacyjnej obejmuje udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy uchwała Zarządu Województwa Lubuskiego w sprawie przyjęcia ogłoszenia i regulaminu konkursu podlega zaskarżeniu i jest aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, a wobec tego czy podlega kognicji sądu administracyjnego. Należy zauważyć, że stawiane zarzuty kasacyjne sprowadzają się do kwestionowania stanowiska Sądu I instancji, który odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uznając, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Zdaniem kasatora, zaskarżona uchwała, przyjmująca ogłoszenie i regulamin konkursu jest aktem organu jednostki samorządu terytorialnego, innym niż akt prawa miejscowego, podejmowanym w sprawach z zakresu administracji publicznej, w konsekwencji czego należy do właściwości sądów administracyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że z powyższym stanowiskiem skarżącej nie sposób się zgodzić. Uchwała Zarządu Województwa nie stanowi bowiem aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Zgodnie z treścią tego przepisu kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 tego przepisu – czyli inne niż akty prawa miejscowego /.../ - podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Charakter danej uchwały, przedmiot w którego zakresie została wydana oraz skutki z niej wynikające nakazują bowiem stwierdzić, że Zarząd Województwa Lubuskiego w sprawie niniejszej nie występował jako organ jednostki samorządu terytorialnego, pełniąc w tym przypadku funkcję Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym – Lubuskie 2020. Skoro zaś, stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., skarga może zostać wniesiona na akty organów jednostek samorządu terytorialnego /.../, a uchwała Zarządu Województwa takim aktem nie jest, ponieważ organ, który ją wydał działał w charakterze Instytucji Zarządzającej, realizującej program związany z rozdysponowaniem środków unijnych, stwierdzić należało, że przedmiot skargi wykraczał w tym przypadku poza przesłanki określone w ww. powołanym przepisie. Nadmienić nadto należy, że sprawa, w której wniesiono odrzuconą skargę, z uwagi na swój przedmiot, nie zalicza się do spraw z zakresu administracji publicznej. Przedmiot tego postępowania dotyczy bowiem rozdysponowania w ramach postępowań konkursowych środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej i swym zakresem obejmuje działania odmienne niż te podejmowane przez organy jednostek samorządu terytorialnego, działające stricte w ramach wypełnianych funkcji samorządowych. W związku z powyższym procedury, którymi Zarząd Województwa był związany w niniejszym postępowaniu i które nakazywały mu podjęcie określonych czynności w zakresie uruchomienia, wdrożenia i realizacji konkursu w ramach projektu z budżetu Unii Europejskiej - w tym właśnie przyjęcie zaskarżonej uchwały, nie zostały unormowane ustawą o samorządzie województwa. Zasady realizacji programu w zakresie polityki spójności, tj. Regionalnego Programu Operacyjnego - Lubuskie 2020 Osi Priorytetowej 6 Regionalny Rynek Pracy, Działania 6.7 Profilaktyka i rehabilitacja zdrowotna osób pracujących i powracających do pracy oraz wspieranie zdrowych i bezpiecznych miejsc pracy zostały uregulowane ustawą wdrożeniową. I tak na przykład w treści art. 41 ust. 1 tej ustawy ustawodawca zawarł regulacje odnoszące się do regulaminu konkursu, co świadczy o tym, iż właśnie ten akt normatywny skupia w sobie unormowania w przedmiocie działań Instytucji w ramach realizowanego Regionalnego Programu Operacyjnego. Również w tej ustawie została unormowana procedura odwoławcza, na mocy której stronie przystępującej do konkursu w ramach Programu rozdysponowania środków unijnych przysługują odpowiednie środki procesowe służące zaskarżeniu postępowania konkursowego na różnych jego etapach. Jedyną podstawą dającą uprawnienie do wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Na mocy tej regulacji skarga taka przysługuje zatem w sytuacji nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, w tym w przypadku, o którym mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1, tj. gdy wyczerpana zostanie kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w ramach działania. W rozpoznawanej sprawie zaskarżona uchwała nie jest aktem rozstrzygającym o prawach strony w żaden z wymienionych przypadków, a zatem podstawy prawnej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie mógł również stanowić art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego mogą być wyłącznie wskazane w tym przepisie rodzaje rozstrzygnięć, zaś skarżąca żadnej z takich czynności nie zaskarżyła odrzuconym środkiem procesowym, gdyż przedmiotem jej skargi była uchwała o przyjęciu ogłoszenia i regulaminu konkursu (tak też NSA w postanowieniu z 25 stycznia 2018 r. sygn. akt II GSK 4283/17).

Za niezasadny należało również uznać zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 3 p.p.s.a. i art. 91 ust 1 w zw. z art. 90 ust 1 u.s.w. Na mocy przepisu art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tym przepisie. Ustawa wdrożeniowa, będąca ustawą szczególną mającą zastosowanie w sprawach, których przedmiotem jest realizacja programów w zakresie polityki spójności, podstawę do wniesienia skargi do sądu administracyjnego określiła zaś w art. 61 ust. 1. Przepis ten nie miał jednakże zastosowania w okolicznościach niniejszej sprawy z powyżej wskazanych przyczyn.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawa do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na powyższą uchwałę nie można również wywodzić z art. 90 ustawy o samorządzie województwa, na mocy którego podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego. Bezsprzecznie stwierdzić należy, że zaskarżona w sprawie uchwała nie jest aktem prawa miejscowego wydanym przez organ jednostki samorządu terytorialnego (vide: art. 89 u.s.w.). Z tego samego powodu podstawy do wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie może również stanowić art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.

W ocenie sądu kasacyjnego, uchwała Zarządu Województwa o przyjęciu ogłoszenia i regulaminu konkursu nie stanowi również aktu lub czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż decyzje administracyjne i postanowienia, akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r., poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Aby akt lub czynność podlegały kontroli sądu administracyjnego, muszą one spełniać następujące warunki: 1) nie mogą mieć formy decyzji lub postanowienia wydanego w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, 2) muszą mieć charakter publicznoprawny, 3) muszą być skierowane do indywidualnego podmiotu, 4) muszą dotyczyć jego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zaskarżona uchwała przyjmująca ogłoszenie i regulamin konkursu nie ma z kolei przymiotu samodzielnego rozstrzygnięcia, regulującego prawa lub obowiązki indywidualnego podmiotu. Zakres tej uchwały ma charakter generalny.

Skoro, zatem sporny akt nie jest zaskarżalny ani na podstawie art. 3 § 2 pkt 4, 5 i 6 p.p.s.a., ani na podstawie art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, ani też na podstawie art. 90 w zw. z art. 91 ustawy o samorządzie województwa, stwierdzić należało, że skarga wniesiona do sądu administracyjnego na ten akt podlegała odrzuceniu na mocy art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.